以公共健康为导向的城市街道空间治理策略研究*

在实施健康中国战略背景下，尤其是面对新冠肺炎疫情的冲击，社会各界普遍更加重视健康、关注健康和追求健康。世界卫生组织(World Health Organization)指出，城市和街道的规划设计影响城市的宜居性和居民的健康与幸福。①2016年发布的《“健康中国2030”规划纲要》(以下简称《规划纲要》)亦提出要“把健康融入城乡规划、建设、治理的全过程，促进城市与人民健康协调发展”②。然而，我国长期以来以车辆通行效率为导向的城市街道空间治理，强调街道设计以“车”为本，忽视“人”、公共健康的价值和意义，由此引发街道空间品质较差或空间失序等诸多问题。为提升城市街道空间的环境品质，给推进健康中国战略提供坚实的健康和物质基础，有必要重新审视城市街道空间治理，完善街道空间治理策略，从街道空间治理层面促进公共健康。

一、城市街道空间治理与公共健康的内在联系

作为人类最伟大的发明之一，汽车自诞生的100多年来深刻改变了人们的生活方式和出行方式，甚至社会生活方式。过去相当长一段时间，车是城市街道空间治理的重心，单纯以提高车辆通行效率为治理目标的街道空间治理忽视人的健康需求，并因此引发一些新的公共健康问题。传统街道空间治理方式在引发交通拥堵、街道空气和噪声污染等影响人类公共健康的环境问题之外，还成为影响公众身体活动不足的一个不可忽视的因素。世界卫生组织2020年的统计数据显示，全球有四分之一的成年人和五分之四的青少年没有进行足够的身体活动，运动不足已严重危害人类健康和生命安全。③世界卫生组织健康促进司司长Ruediger Krech博士说：“任何类型的身体活动，无论持续时间长短，都可以改善健康和福祉。所有的身体活动都是有益的，可以作为工作、运动、休闲或交通(步行、轮滑和骑自行车)的一部分”。④正是基于这样的理念，从街道空间治理层面主动干预公共健康逐渐成为近年来城市治理的新趋势。2020年7月，英国成立新的政府部门——“活力出行英格兰”(Active Travel England)，拟在5年内投入20亿英镑以改善步行以及骑行环境。⑤以公共健康为导向的街道空间治理主要通过改善公众生活方式和习惯、工作和生活环境、社会(包括社区)交通网络、交通文化等提升公众身心健康水平及其社会适应性，进而实现促进公共健康的目标。其最直接的体现就是为提升公众活力出行(active travel，主要指步行和骑行)比例创造条件。最新的相关研究表明，公众活力出行的健康收益甚至大于其暴露在污染空气中的风险。⑥

1.街道空间治理与公众身体健康

以公共健康为导向的街道空间治理不仅致力于解决街道空气和噪声污染、城市热岛效应等危害公共健康的环境问题，还从顶层设计层面为增加公众身体活动、培育健康出行习惯等创造条件和支撑。其中，很重要的一项内容就是通过街道空间治理，增加公众功利型身体活动和消遣型身体活动。

具体而言，功利型身体活动是为特定目的而被动进行的身体活动，比如日常通勤或体力劳动。国家卫计委在《中国公民健康素养——基本知识与技能(2015年版)》中倡导“成年人每日应当进行6～10千步当量的身体活动，动则有益，贵在坚持”⑦。从这个角度而言，改变街道空间治理导向和方式、构建支持公众活力出行的慢行网络、改善街道空间品质、吸引更多公众选择活力出行、增加功利型身体活动等，不仅有助于预防和管理非传染性疾病和高血压，更能促进不同年龄人群形成积极健康的生活方式，增加预期寿命，降低由缺乏运动引起的死亡风险。消遣型身体活动则是人们为锻炼身体而主动从事的身体活动，比如打球或跑步等，而大部分情况下公众对消遣型身体活动的选择意愿很大程度上受到场地可达程度及其设施品质等的影响。如果合理规划和利用街道空间，就能最大限度地为居民日常体育锻炼提供理想场所。比如，不断建设的各类绿道和步行道为骑行、健身走、跑步等活动提供了便利条件，在各种街头广场和立交桥下修建的健身场地为公众进行各类消遣型身体活动提供了场所。

2.街道空间治理与公众心理健康

如果城市一味追求“快”的建设，忽视了“慢”的需求，在交通出行方面忽视多样性，非但不能让人真正享受城市的便利，还容易使人产生焦虑。通过街道空间治理吸引更多公众活力出行，不仅能够促进身体锻炼，还能为舒缓心理压力、调适心理状态提供可能。人与自然和谐相处同良好的人际交往一样，有助于人的心理健康。街道绿化和街道绿视率的提升，有助于公众直观感受来自大自然的颜色与活力，缓解人们出行过程中产生的视听疲劳，促进脉搏、血压的稳定和心理压力的舒缓，给人以“休憩空间、新鲜空气、丰富绿化”的健康体验。不仅如此，宜人的城市街道空间还有利于促进公众的社会交往。我国江南的廊棚、广东的骑楼都是公共建筑实现向城市社交空间转化的范例，为丰富人们生活体验、增加社会交往提供了外部条件。可停留的沿街休憩空间，包括独立的或结合花坛的座椅、多功能台阶等便捷实用的“城市家具”以及由绿地、花架等景观小品围合而成的口袋公园等，都有利于促进公众社会交往并提升其心理健康水平。⑧

3.街道空间治理与人的社会适应性

人是社会的人。人要在社会上生存和发展，就不可避免地要与社会打交道，要去适应社会。所谓的社会适应能力是指人为了在社会中更好生存而进行的心理上、生理上以及行为上的各种适应性改变，提升自身与社会和谐相处的适应能力。人要积极主动地适应社会、调整心态、提高应对挫折的能力，就要主动融入日常工作、学习和生活环境。作为人们日常生活中的重要空间场所，街道是很多故事发生的地方，承载着一个地方的集体精神和文化。安全、舒适、宜人的街道空间有利于构建个人的社会支持系统，提高人的社会适应性。

二、以公共健康为导向的城市街道空间治理面临的主要问题

国内外的相关理论和实践表明，街道空间对公共健康的影响是多元的，通过街道空间治理促进公共健康的途径是多样的，从街道空间治理层面促进公共健康是有效的。然而，当前我国以公共健康为导向的街道空间治理在很大程度上还停留在理论研究阶段，面临不少现实问题。

具体而言，在理念层面，虽然我国城市街道空间治理以人为本的理念已渐入人心，但“大健康观”仍有待加强；在制度层面，虽然随着城市精细化治理水平的提升以及相关制度日趋完善，但政策在执行过程中仍面临不少阻碍⑨；在规划层面，虽然城市街道空间的顶层设计日臻科学，但规划时“贪大求阔”思想的影响依旧；在设计层面，虽然随着域外“完整街道”“健康街道”设计技术的传入和发展，有关街道设计的技术规范日趋完备，但一些设计细节亟待更新，空间失序现象仍广泛存在；在建设层面，虽然现代科技在工程领域的广泛应用极大提升了街道建设的时效，但粗放式的施工方式也造成人性化的缺位；在管理层面，虽然街道空间的管理水平不断提升，但管理成效欠佳，在实践中贯彻公共健康的导向目标仍任重道远；在监督层面，虽然“路长制”促进街道监督机制的创新，但监督主体仍不明晰，监督实效有待提升；在评价层面，虽然街道空间评价指标从以往单一的交通效率评价转向多元评价，但完整的评价体系和评价主体仍未建立，公共健康因素还不是评价的主要指标。

上述问题直接影响我国以公共健康为导向的城市街道空间治理水平的提升。当前，在借鉴国内外街道空间治理经验的基础上，构建具有中国特色的、以公共健康为导向的城市街道空间治理体系，提升空间治理水平，实现经济、社会、生态、公共健康协同共促的治理目标，已成为当务之急。

三、以公共健康为导向的城市街道空间治理策略

基于对以上问题的省思，本文力图构建融合理念、制度、规划、设计、建设、管理、监督和评价层面的城市街道空间治理闭环并提出相应的治理策略，以期开拓激发城市活力、繁荣街道商业、促进社会交往、传承历史文脉和提升公共健康的共赢局面。

1.理念层面

治理理念的转变是当务之急。“人”是城市和街道的主角，“为人”是城市和街道存在的价值，“有人”的城市和街道才会充满活力。树立以人为本、健康促进、集约高效、绿色发展、统筹推进的治理理念，既要从顶层设计层面转变决策理念，也要从执行层面保证新理念贯彻治理全过程。街道空间治理不仅要加宽道路、修建高架，实现让车跑得更快的经济社会发展目标，还要学会把街道“还给”行人，通过部门协同、共建共治主动给机动车道“瘦身”、扩大禁行区，发展以交通稳静化、共享街道等为具体表现的充满人文关怀的街道氛围，为公众养成日常活力出行的健康习惯创造条件。

2.制度层面

在城市街道空间治理过程中，要坚持践行“人民城市人民建、人民城市为人民”的初心和使命，不断提升城市治理能力，加强制度建设，构建系统、连贯的政策制度体系，增强政策协同性，提高制度的强制效力。为此，一方面，要加快相关配套细则的出台，提高政策的完整性、连续性和执行力；另一方面，要加强多学科、多部门的协同，深刻总结和分析国内外有益经验，研制出台符合我国国情和社会发展要求的以公共健康为导向的城市街道空间治理相关指南、标准和法规，以切实指导治理行为。

3.规划层面

街道作为城市肌体的血管，其中的造血红细胞是“人”而不是“车”。让街道回归服务“行人”的本质功能已逐渐成为后汽车时代城市发展的重要趋势。当前，我国街道空间治理正在努力实现从“车本位”到“人本位”的转变，而处于顶层设计层面的城市和街道规划科学合理与否直接关系治理目标是否能够实现。为保证城市和街道规划的科学合理性，这里提出值得关注的三个具体规划原则。

第一，坚持“三规协同”和“多圈同步”的建设导向。一要持续推进“三规协同”，即整体推进城市总体规划、国土空间规划和交通体系规划，全面统筹交通与用地的发展需求，严格控制城市边界，审慎进行城市功能分区，基于新城市主义和精明增长理论，人性化地进行规划和设计，注重土地的混合利用，避免出现“职住分离”现象，倡导TOD的开发模式。⑩二要统筹推进城市15分钟“生活圈”“健身圈”“文化圈”等建设，在“多圈同步”建设中既要避免重复和资源浪费，也要加强连接各个“圈”的慢行系统的规划和建设。

第二，坚持以人为本、慢行优先的人文关怀。俗话说“宽街无闹市”，以公共健康为导向的街道空间治理，必须以“人的尺度”来规划布局街道，让街道回归服务“行人”的本质功能。为此，要严格执行《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》所要求的“小街区、窄马路、密路网”街道发展模式。以建设“步行和自行车友好城市”为目标，确保行人和非机动车的路权，在此基础上不断完善城市慢行系统和公交系统。“慢行系统+公交系统”是治理当下城市交通拥堵、环境污染和能源短缺等问题的良药，同时也是公众活力出行的必要物质保证。

第三，坚持创新思维。过去一段时间，高架快速路成为解决城市交通拥堵问题的不二法宝。然而，根据诱导需求理论，高架快速路的修建会诱导更多的人选择小汽车出行，在客观上增加城市交通引发的空气污染和能源浪费，有时甚至加重交通拥堵。在很多城市，每天早晚的出行高峰期，高架快速路往往是拥堵最严重的地方。原本是治堵的“药”，却成了致堵的“毒”。以公共健康为导向的城市街道空间治理要求在进行街道空间规划时辩证看待城市高架快速路建设的利弊，拒绝墨守成规，慎重发展高架快速路建设，坚持以创新思维解决城市交通问题。

4.设计层面

设计决定细节，细节决定成败。“科学规划+精明设计”可以有效助力以公共健康为导向的城市街道空间治理目标的实现。具体需要关注以下五个方面的内容。

第一，要制定国家统一标准。需要从国家层面制定和出台针对步行和自行车交通系统规划的设计标准，以便为科学合理利用城市街道空间、改善步行和骑行的出行环境、提升城市步行和骑行交通系统建设水平提供指导。各级地方政府的街道设计导则需要以国家统一标准为基本遵循，结合自身城市特点编制以人性化的设计理念为引领的具体街道设计方案、技术规范和评价标准，最大限度地避免各级设计标准相互矛盾的现象。

第二，要坚持分类设计与整体设计相结合。应按照交通性街道、商业性街道、生活性街道、景观性街道、综合性街道等的不同特点，分类制定相关的设计标准和细则，形成各具特色的街道空间。基于城市街道空间可划分为慢行空间、车行空间、交叉口空间、设施空间、绿化空间及前区空间等6个大类要素的现有发展情况，在设计时应按照“全范围、全要素”的原则，进行整体设计。

第三，要合理分配路权，确保行人路权优先。为此，需要保证步行道与非机动车道的宽度，完善配套设施、基础设施，提高路网密度，为公众活力出行创造安全、优美、舒适的街道交通环境。一要将公众活力出行路线融入公共交通网络，实现其与公共交通系统的无缝对接；二要将公园、广场、空地、运动场地、体育设施等纳入活力出行路线，方便公众的运动和游憩；三要对现有的交通网络进行升级改造，创建适于公众活力出行的路线；四要根据当地地理地貌特征，将活力出行路线融入当地景观设计。

第四，要拓展街道空间的健身功能。步行和骑行不仅是两种最易达成的出行方式，也是不少公众主要的健身方式，对促进公共健康具有积极作用。在社会层面倡导活力出行，不仅需要政策法规层面的保障，还需要出台具体的激励计划和措施。比如：鼓励公众平日在住所附近街道进行健步走、跑步、骑行、轮滑等健身娱乐活动的绿线计划；鼓励活力出行的街头打卡游戏项目；鼓励孩子们在家门口的街边空地上进行游戏、玩耍的户外玩耍计划等。通过临时或定期的交通管制，实现特定时期、特定区域的街道仅对行人和非机动车开放，让街道亦成为公众进行健身、娱乐、游憩等活动的有效空间。

第五，要活化利用街道中的消极空间。对街道空间而言，除却街道边角空地，最大的消极空间就是高架桥下。目前，我国城市高架桥下空间最常见的利用方式是停车场和绿地。近年来，上海、广州、宁波、常州等城市利用高架桥下空间建设全民健身苑点、体育公园等全民健身场地，为缓解群众“去哪儿健身”难题提供了很好的解题思路。

5.建设层面

推行城市慢行系统建设，既是解决公众出行“最后一公里”难题的必然选择，也是践行绿色出行理念的具体措施。“快”“慢”有机结合的交通系统是实现人们顺畅出行的必要条件。具体而言，包含以下五个方面的建设内容。

第一，建设完善的慢行系统。首先，要积极推进“道路瘦身”(road diet)计划，对行人、非机动车和机动车占用的道路空间进行合理的空间分配，在保证机动车通行效率的基础上，适当拓宽人行道和非机动车的宽度。其次，要提升慢行系统的品质，不管是步行道还是非机动车道都必须整洁平整、视野开阔、照明充足，并配建包括公共卫生间、休息椅、直饮水在内的适宜的基础设施。再次，在城市中心区域，要通过实施机动车禁行、限行以及单行道等办法，尽可能地在更广泛的区域内实现活力出行比机动车通行更加快捷的交通效果。最后，要加强公共交通系统建设，实现公交站点与慢行通道的无缝对接，让公交出行成为活力出行的有益补充，两者相互结合、相互促进，在实现交通资源合理化配置的同时更好地满足个体出行需求。

第二，建设多功能的户外空间网络。公园、广场、绿地、湖(河)畔以及江河湖海、森林山川等各种户外空间不仅是公众进行休闲娱乐、运动健身的理想场所，也是公众活力出行的目的地之一。在进行城市规划时应科学合理地将户外空间融入城市整体景观设计。特别是，要合理利用各种绿色资源，根据不同的地形地貌特点，建设各种体育公园、城市绿道或健身场地，并通过慢行系统将城市中各种自然景观以及公园、广场、绿地连接起来，建立起多功能的户外空间网络，为满足公众休憩聊天、文化娱乐、运动健身等多种需求提供适宜空间。

第三，建设城市绿道体系。结合城市空间和城市公园绿地布局，利用城市街道空间资源，建设城市绿道，不仅能够为公众提供活力出行的通勤通道，还能为公众日常健步走、慢跑提供空间环境，引领绿色、低碳、健康的生活方式。而且，城市绿道体系要有机融入城区交通系统，建立和完善融系统规划、建设指引、分区建设规划的绿道实施规划体系和整体机制，以保证城市绿道规划建设工作落地落实。

第四，建设全民健身苑(点)。全民健身苑(点)的布局要与公共体育场馆的布局相结合，按照不同的服务半径、等级体系和数量规模进行科学规划和布局。要充分利用街道周边的广场、空地和高架桥下空间，遵循人口集中、交通便利的原则，配建满足各种全民健身需要的必要场地和设施，既回应当地群众的健身需要，又不致扰乱他人正常生活和休息。为此，可以利用电子地图、GIS技术，根据区域内的面积及人口，利用ArcGIS空间统计工具，实现健身苑(点)布局与居住空间结构相吻合，以提高土地的利用率和建成后的使用率。

第五，建设完善的街道基础设施。充足、适宜的基础设施是公众活力出行的必要条件。公共卫生间和休息座椅对许多老年人、孕婴等群体来说，是满足他们外出需要的首要条件。很多老年人害怕或避免外出的一个重要原因就是出门后公共卫生间太少，如厕难。因此，要保证城区卫生间的合理分布，并设置残障人士专用通道及设施；在道路两侧及其他公共场所安装休闲座椅；在人员密集的区域配备公共饮水机；在单位、学校、居住区及其他公共空间的出入口设置自行车、婴儿车和轮椅停放处，为公众活力出行提供便利条件。

6.管理层面

街道空间治理是一项复杂的系统工程，所涉部门多、事务繁杂，需要走多元共治的发展道路。具体需要从以下四个方面展开。

第一，明确职责分工，加强部门协同。城市街道空间管理涉及发改委、国土资源局、规划局、交通管理委员会、城市管理局、工商管理局、园林绿化、交警支队和街道办事处等多个部门，存在责权交叉或空白的情况。提升街道空间治理能力必须明确各部门的职责与分工，在各主管部门达成理念共识的基础上，加强部门协同，理顺各类街道空间管理的事权和财权，建立和完善共商共建、部门联动、横向互动、相互支持的协同机制，摒弃各部门条块分割、各自为政的管理惯习，促进各部门条块化管理转向协同共治，明确共治目标和标准，建立相应的政策体系、指标体系和绩效考核体系。

第二，以现代信息技术为引领，提升空间治理的智能化水平。要把街道空间治理同智慧城市建设相结合，充分利用大数据、人工智能、云计算和5G等现代信息化技术，提高信息共享和数据整合能力和水平，为街道空间治理进行智慧化赋能。具体而言，一要通过利用智能技术感知街道空间特征、识别街道肌理，对街道进行实时画像，增强管理的科学性和时效性；二要基于智能技术的支撑建立动态的街道设计反馈机制与公众参与平台，提升“共建共享共治”水平；三要在后续建设和运营管理中，探索和开发智能监控、出行辅助、信息交互、设施共享等街道空间智慧管理功能。

第三，建立民主决策机制。要坚持“问需于民”，把公众的需求作为第一信号，把公众满意作为第一标准，通过各种渠道和方式，倾听民声、集中民智、尊重民意、惠及民生，逐步建立起“政府主导、专家领衔、公众参与”的民主决策机制，按照“按需规划、按需设计、按需建设”的原则，提高街道空间的利用率和使用率，让公众产生城市认同感和归属感，最大程度地满足公众多层次、多样化的出行需求和健康需求。

第四，建立治理长效机制。首先，要在设计时充分考虑到街道空间及基础设施的管理及维护，保证所用材料坚固耐用，便于后期维护和更新；其次，要在保证管理维护资金投入的同时，明确负责本地区各种街道空间及设施的日常管理与维护的责任部门和责任人，杜绝出现有人建没人管的现象，避免公共资源的闲置和浪费。同时，可以联合沿街业主、居民和公众团体，成立社区自治机构，对街道设施及空间品质进行必要的监督和维护。

7.监督和评价层面

第一，要建立常态化的监督机制，把基层治理从“网格化”转向“路长制”。依托“路长制”进行城市街道空间监管，有利于实现街道网格与分级责任的精细化、规范化和常态化。而且，将现代信息化技术应用于“路长制”，有助于建构“发现、报送、立案、处理、复查和结案”的监督闭环，提升治理成效。

第二，要不断完善监督反馈机制，确保政策落实落地。一方面，要把“健康入万策”情况作为一项考核指标纳入各部门及主要负责人的年度考核、任期考核的硬性指标，作为考核、评优的重要依据，明确罚责；另一方面，要充分借助科技手段提升对行人和非机动车逆行、闯红灯、闯入机动车道和机动车超速、乱停车、不礼让行人等行为的处罚力度，保证良好、有序的街道空间秩序。

第三，建立和完善“以人为本”的交通、活力、商业、文化、绿化等城市街道空间多元评价体系。为此，可以考虑成立由纪检监察部门牵头，科研院所(校)承担，相关领域专家、相关部门及民众代表共同参与的第三方机构，明确机构的职责范围和工作流程，建立监督、评价城市街道空间的专业评价指标体系，以便为城市街道空间健康发展提供合理依据，为政府决策提供有益参考。

四、结语

街道是城市生活的缩影，承载着人民对美好生活的向往和追求。以公共健康为导向的城市街道空间治理是当下应对公共健康问题的一种新理念、新策略，也是一个新的研究领域。本文希望通过以上探索性研究，吸引更多相关领域的专家学者关注城市街道空间治理，不断提出适合我国国情的、促进公共健康的城市街道空间治理模式。在政府层面，积极推进“城市空间体育化”计划，在促进公众活力出行的基础上提升城市空间的活力，为大众营造更多健身空间和机会；在公众层面，着力培养“体育生活化”的理念和习惯，大力倡导活力出行，养成“锻炼在平时、锻炼贵持久”的健康生活理念和方式。从供给侧和需求侧两端发力，为推进健康中国战略实施奠定坚实基础。

注释

①马祖琦：《健康城市与城市健康——国际视野下的公共政策研究》，东南大学出版社，2015年，第8页。②《“健康中国2030”规划纲要》，中国政府网，http://www.gov.cn/xinwen/2016-10/25/content_5124174，2016年10月25日。③④《每种活动都有益健康》，世界卫生组织网站，https://www.who.int/zh/news/item/25-11-2020-every-move-counts-towards-better-health-says-who，2020年11月25日。⑤《英国将投入20亿英镑，推动“自行车革命”》，澎湃新闻网，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_8558762，2020年8月3日。⑥Tainio Marko et al. Air Pollution, Physical Activity and Health: A Mapping Review of the Evidence.EnvironmentInternational, 2021, No.2, p.147.⑦国家卫生计生委编：《中国公民健康素养——基本知识与技能(2015年版)》，《中国健康教育》2016年第1期。⑧丁小涵：《城市与健康 街道设计可以让生活更健康》，澎湃新闻网，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1708856，2017年6月15日。⑨郭建、黄志斌：《“将健康理念融入所有政策”的价值意涵和实现路径》，《中州学刊》2020年第6期。⑩刘泉、史懿亭：《轨道交通TOD规划中开发强度的整体管控》，《国际城市规划》2020年第4期。《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，中国政府网，http://www.gov.cn/zhengce/2016-02/21/content_5044367.htm，2016年2月21日。蔡玉军等：《城市公共体育空间结构现状模式研究——以上海市中心城区为例》，《体育科学》2012年第7期。王刚、赵思方：《从网格化到路长制：城市基层治理精细化中的制度超越与模式创新》，《河南社会科学》2020年第8期。