“一带一路”背景下的警务合作：发展契机、实践困境与完善路径

杨 正 杨宗辉

以2013年为起点，“一带一路”倡议施行至今“顺应全球治理体系变革的内在要求，彰显了同舟共济、权责共担的命运共同体意识，为完善全球治理体系变革提供了新思路新方案”〔1〕国纪平：《构建人类命运共同体的伟大实践——写在习近平主席提出“一带一路”倡议5 周年》，载《人民日报》2018年10月4日，第1 版。。迄今得到100 多个国家和国际组织的积极支持和参与，被视为沿线各国实现共同发展与合作共赢的最大平台。伴随“一带一路”倡议的深入落实和全面铺展，警务合作问题成为各国关注的重大议题，被视为“一带一路”能否实现愿景的关键。〔2〕参见门洪华：《“一带一路”规则制定权的战略思考》，载《世界经济与政治》2018年第7 期，第20 页。

一、警务合作发展的新契机：必要性与可行性

（一）警务合作发展的必要性

1．全球化4.0 驱动警务合作观念的革新

“全球化表征了社会关系空间组织体系的移转，也表征了多地远程连接的交互影响。”〔3〕Held,D. and McGrew,A.(eds.).The Global Transformations Reader:An Introduction to the Globalization Debate,Polity,2003, p.1-50.广义的警务合作“包括一切形式的治安、执法、维和、侦查和情报共享，也包括跨越或穿越国境的其他警务工作”〔4〕[英]本·鲍林、詹姆斯·谢普蒂基、倪铁：《全球警务导论》，载《犯罪研究》2014年第2 期，第95 页。。在跨国体系形成过程中，跨国警务体系居于核心地位，并且构成了现存全球体系最为普遍的特征，是全球化的高度概括：一方面，通过复杂的全球网络，警务工作不断扩展，警务合作蓬勃兴起；另一方面，跨国警务运作领域具有复杂性，每个机构都拥有自身的功能性逻辑，当运作目标相互交叉缺乏合理分权时，机构间的摩擦与警务目标的背离就在所难免。单一利益主体控制的全球化进程偏离大多数参与者的诉求，同时由于缺乏监督与制约，主导者自身局部危机极易转嫁为全球性危机。此种格局下，全球大部分国家亟须具有平等和共赢性质的新型全球化治理体系的出现。

作为全球化4.0 的先导以及中国全方位改革开放的格局与周边外交的倡议框架，“一带一路”倡议开辟了世界各国合作共赢、共同发展的新路径，成为构建人类命运共同体的伟大实践。具体而言，“一带一路”倡议以文明的复兴、转型和创新为文明逻辑，以陆海内外联动、东西双向开放为战略逻辑，以国内一体化和双环流、合作共赢为经济逻辑，以弯道超车、变道超车和共同复兴为政治逻辑，以共商、共建、共享为外交逻辑，形成战略对接、国际产能与装备制造合作、开发第三方市场的中国智慧为引领，各国智慧相结合的可分享、可持续、可内化的世界智慧。〔5〕参见王义栀：《世界是通的——“一带一路”的逻辑》，商务印书馆2016年版，第53—141 页。由于思维惯性与路径依赖，“一带一路”沿线国家的警务合作观念滞后于包容性全球化的需求，即在摒弃霸权姿态、打破中心与边缘迷思的基础上，各方以共商共建共享为外交逻辑，实现各国同为利益共同体、责任共同体和命运共同体的全球化治理新体系。因此，警务合作理念的革新是“一带一路”引领的包容性全球化（即全球化4.0）发展的内在要求。

2．第四次工业革命推动警务合作技术的创新

近年来，全球工业正处于一场公认的重大技术变革之中。德国将这场变革称为“工业革命4.0”，美国称为“工业互联网”，我国则提出了“中国制造2025”的概念。虽然定义不同，但所指均为构建在物联网基础上的技术变革，其本质在于通过物联网、云计算和大数据在工业中的应用，形成物联网、数据联网、服务联网和人员联网的网络化开放平台。新工业革命是一场工业领域从嵌入式系统到信息物理融合系统的技术变革。〔6〕参见刘云浩：《从互联网到工业革命》，清华大学出版社2017年版，第28 页。毋庸置疑，第四次工业革命已经到来且势不可挡。

“一带一路”倡议思想的提出正是以第四次工业革命为背景并将其视为关键动力。第四次工业革命以互联网、大数据发展为基础，以人工智能再次兴起为契机，几乎与所有产业关联并介入社会生活的各个领域。以互联网、大数据和人工智能叠加为基本特征，智能系统以数据和算法为核心，基于事先储存的原始数据特征〔7〕参见王礼鑫：《马克思主义新认识论与人工智能——人工智能不是威胁人类文明的科技之火》，载《自然辩证法通讯》2018年第4 期，第8 页。进行“自主学习”，将数据原始特征排列组合并输出最优解。基于此，“一带一路”倡议施行以来，在沿线国家警务合作实践中，犯罪分子利用智能系统进行的犯罪活动高发但不限于以下类群：其一，“非接触性”侵犯财产犯罪增多，通过侵犯公民个人信息与算法结合进行的犯罪活动，以精准化诈骗最具代表性。〔8〕参见孙笛：《人工智能时代的犯罪风险分析》，载《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2018年第4 期，第13页。因此，跨国网络诈骗案件频发，泰国、柬埔寨、越南等国尤为突出。其二，涉众型经济犯罪高发且侦破难度加大，在以网络非法集资和传销、操纵市场、内部交易以及传播虚假信息等领域的犯罪行为借助网络媒介、数据与智能系统呈现犯罪行为跨地域性、产业链条复杂性等特征，导致犯罪成本降低引发的案件数量高发与案件侦破难度的加大。此外，传统犯罪尤其是恐怖主义犯罪和涉黄赌毒犯罪经由网络媒介的助推呈现进一步扩大的趋势。利用网络社交软件及诸如VR、云盘等网络技术传播非法信息、设立犯罪行为平台等方式，网络空间的涉黄赌毒和恐怖主义犯罪活动突出。

由此，跨国犯罪表现为：由于时空因素限制较少以及问责机制的缺乏引发的非接触性犯罪行为增多，犯罪呈现出行为发生的随机性、犯罪后果的裂变性、行为与后果之间的间隔性及归责障碍。由于智能系统在社会领域的广泛应用，新型犯罪初现、传统犯罪通过智能媒介作用高发，犯罪危害的广度和深度呈日益拓宽与加深的趋势。警务合作应用技术通过物联网技术和智能平台进行创新，成为回应有效打击跨国犯罪及其衍生的一系列社会风险的必然选择。

3．安全风险加剧亟待警务合作模式的更新

“一带一路”倡议以经济发展为中心，经济层面进展的背后所面临的安全风险问题不容忽视。“一带一路”合作的两大动力为发展与安全，作为战略推进和实现的前提，安全问题通过警务合作进行保障已成为国际安全合作的主要形式。当前，由于沿线国家和地区内部新旧体制转轨、地区冲突和局部战争威胁常态化、领土主权和海洋权益争端的掣肘与阻碍，以及大国地区政治博弈引发的全局挑战〔9〕参见吴辉阳：《“一带一路”沿线地区非传统安全威胁透析》，载《江苏警官学院学报》2018年第3 期，第75—76页。导致传统安全威胁和非传统安全威胁因素相互交织、影响安全的不稳定性与不确定性因素增多、安全风险的综合性和多样性进一步增强，安全风险加剧。

一是恐怖主义泛起分化。“恐怖主义犯罪是国际警务合作最直接的动因之一，也成为一带一路沿线国家非传统安全问题之首，现实威胁逐步提高”〔10〕贾宇、李恒：《恐怖活动对“一带一路”倡议实施的威胁评估与对策研究》，载《宁夏社会科学》2017年第1 期，第35 页。。二是跨国有组织犯罪猖獗。作为“一带一路”倡议推进的必然结果，国家之间的贸易往来日益频繁。频繁的边境贸易引发贩毒、走私、人口犯罪、非法出入境等犯罪活动的日益猖獗。尤其是伴随中国—东盟自由贸易区的建设，域外资本的大量涌入导致资本流动性不断增强，金融犯罪呈现多发态势。此外，全球被称为“恐怖海域”的五大海域均为“海上丝绸之路”的途经之地。海盗袭击抢劫活动频繁，对其开拓建设造成极大干扰和破坏。三是水资源与环境安全问题凸显。沿线地区的环境污染问题较为突出，海洋污染尤其是海上船舶和输油管道泄露严重损害海洋资源和生态系统的良性循环。自然环境风险可能导致地缘风险，造成跨国资源连带污染问题。四是经济能源安全问题突出。由于沿线多为发展中国家，金融基础设施薄弱，资金监管体制缺乏，抵御金融风险能力较弱。加之我国能源输送管道长期受到域外国家介入牵制，能源安全面临严重威胁。

与打击恐怖主义犯罪和海盗、毒品走私等警务合作相比，现有针对环境保护和资源开发的警务治理活动相形见绌。现代海事警务治理发端于打击海盗、奴隶贩运和走私，〔11〕See Peter Andreas and Ethan Nadelmann, Policing the Globe: Criminalization and Crime Control in International Relations,Oxford University Press,2006,p.26-28.发展至今已囊括海上涉毒、海盗、海洋渔业以及深海石油钻井平台及海底区域开采的警务治理活动。传统警务合作对诸如打击海上涉毒、海盗等传统犯罪行为的重视易造成过度监管风险，同时针对环境和资源却疏于保护。环境污染危害影响巨大，却几乎未被纳入警务监管范畴。安全风险的加剧尤其是环境安全和资源开发安全风险的加剧亟待警务合作力度的加大与范围的扩展。

（二）警务合作发展的可行性

1．国家高层搭建合作历史桥梁

中国与中亚国家现有警务合作执法包括上海合作组织（以下称“上合组织”）框架内的安全事务合作与反恐交流与人才培养。2001年成立的上合组织，为日后多领域合作搭建了历史桥梁，为区域创新的合作模式打下了重要基础。经过多年经营，上合组织已发展成中亚区域合作的重要平台，在打击反恐怖主义犯罪、毒品犯罪方面发挥着日益突出的作用。上合组织国家签署与实施的一系列相关文件，加强了警务合作尤其是地区反恐合作的打击力度与合作意愿，警务行动得以展开。2007年新疆乌鲁木齐依托新疆警察学院建立中亚警务合作中心，通过地理和人才优势加强与中亚各国在反恐合作中的信息交流、资源共享以及警务人员专项技能培训。

中国与东盟现有的警务合作包括中国-东盟区域合作框架下的多边和双边执法合作、中老缅泰四国湄公河流域执法安全合作机制。东盟国家与我国一道在亚洲基础设施建设与投资领域做出了巨大贡献，为“一带一路”倡议的推进奠定了良好的基础。随着合作的深化，中国-东盟区域合作框架中警务合作领域的拓展在深化打击传统犯罪领域警务合作的同时，警务合作形式也藉由相关合作制度的完善和发展得到了一定程度的丰富。警务合作深度和广度的共同推进为警务合作活动的顺利开展打下了良好基础。中老缅泰四国湄公河流域执法安全合作机制从2011年成立至今对湄公河流域违法犯罪活动进行有效预防与控制，业已形成较为成熟的国际水域区域执法合作机制，〔12〕参见《中老缅泰四国湄公河流域执法安全合作五周年综述》，载中华人民共和国公安部网站，http://www.gov.cn/xinwen/ 2016-12/25/content_5152611.htm#allContent。成为国际执法安全合作的成功典范。

中国与欧洲现有的警务合作包括刑事司法互助、引渡与打击犯罪合作。我国通过签订条约、合作协议等方式与多个欧洲国家就刑事司法互助、引渡以及跨国打击犯罪等领域建立警务合作定期工作会晤机制，包括各国执法安全部门情报信息的共享机制、警务人员技能与规范培训机制，并派驻数名警务联络官，在打击跨国违法犯罪活动中发挥了重要作用。

2．国际警务合作积累宝贵经验

国际警务合作活动的出现几乎同现代警务体制的历史同样久远。全球警务体制发展至今，可按执法范围的不同分为地方性、全国性、区域性、国际性与全球性的警务合作五大类。〔13〕参见[英]本·鲍林、詹姆斯·谢普蒂基：《全球警务机制研究》，倪铁译，法律出版社2014年版，第6—7 页。地方性警务合作是地方执法机构的跨国警务合作体系；全国性警务合作是在全国性的安全机制框架内为应对全国性的安全需求而与外国相关机构展开的跨国警务合作体系；区域性警务合作是全球某区域内安全框架下的警务合作体系；国际性警务合作是负有外交使命的驻外警务联络官体系；全球性警务合作是业务遍及全球的警务合作机构体系。警务合作组织的主要任务在于突破成员国的合作壁垒，协调和联合各方警力打击犯罪，因此随着时间的沉淀和经验的积累，一些成熟的经验与模式可为警务合作的发展提供经验借鉴与启示。例如，国际刑警组织在信息共享机制的基础上对疑难复杂案件的侦办等类似的行动中，不但提供情报信息、沟通服务，同时也提供侦查支援的合作模式；欧盟建立的以基础条约和协议为法律保障、设置专门机构解决国家间差异以及发达的情报信息交换网络、高效便捷的“欧洲逮捕令”，均可为“一带一路”警务合作提供启示。

3．科技赋能推动警务合作技术提升

警务合作领域中科学技术的飞速发展为警务技术与装备的创新与完善提供强有力的技术支持。智能化警务技术如信息检索技术和人脸识别系统、警务专家系统对出入境重点人员进行关联信息分析、行为轨迹预测、活动追踪识别以及异常行为的预警，可提升警务合作领域中边检反恐活动的效率。人脸识别人工智能测谎仪结合生物探测技术与语音识别技术，根据神经和生理的外在反应实现毫秒级微表情的捕捉、反推心理活动的发展变化，对个体情绪、内心倾向进行精准分析。〔14〕参见孙笛：《人工智能时代的犯罪防控》，载《中国刑警学院学报》2018年第5 期，第27 页。警用增强现实技术不仅可基于虚拟世界与现实世界的叠加呈现动态匹配与实时互动，〔15〕参见林子煜：《增强现实技术在刑事科学技术中的应用》，载《海峡科学》2017年第2 期，第39 页。在犯罪现场调查与重建中降低数值偏差，还可在射击训练中进行人机交互模拟对抗和电子影像演练等实战模拟训练。〔16〕参见公安部装财局：《聚焦全球智慧警务、护航平安中国建设》，载《人民公安报》2018年5月16日，第3 版。智能警务监测系统可在现有数据中分析即时趋势，提升决策判断能力，预警系统可以有效预防和打击犯罪。

智能化警用装备基本涵盖警务装备的所有分类，并以获取信息证据功能、执行危险任务功能和协助司法鉴定等为特征的智能机器人为主要代表。以获取信息证据功能为目的的智能机器人包括警用无人机等具备监听监视功能的机器人，在打击恐怖主义犯罪和其他严重犯罪活动时发挥着重要作用。具备执行危险任务的智能机器人是指在警务活动危险领域中应用以降低警务人员伤亡和提高警务效率的机器人，包括我国警务工作中已实际应用的排爆机器人、水下机器人、勘验机器人等。警用机器人还可在安全与自动控制领域协助警务人员进行远程司法鉴定以降低警务成本。〔17〕参见陈小华：《基于智能机器人应用的公安工作路径创新》，载《福建警察学院学报》2017年第1 期，第34 页。

二、“一带一路”沿线国家警务合作的实践困境

（一）外交关系动态性影响警务合作发展

国家外交关系影响警察外交关系，作为警察外交的重要内容，警务合作同样受到国家外交关系的影响与制约。“与经济一体化形成悖反运动的是，世界政治多极化趋势变得更加明确和紧迫，使得全球范围内地缘政治关系变得更加复杂。”〔18〕欧阳康：《全球治理变局中的“一带一路”》，载《中国社会科学》2018年第8 期，第11 页。因此，在“丝绸之路经济带”和“21 世纪海上丝绸之路”打破原有体系，扩大中国在亚欧地区、太平洋地区等的伙伴关系带来机遇的同时，复杂的外交关系也给“一带一路”的警务合作发展带来了难题。

一方面，西方发达国家的掣肘。“一带一路”沿线国家是资源丰富的地区，历来也是西方大国争夺的焦点。试图把此地区作为势力范围的既有沿线的俄罗斯和印度等国家，也有欧美等国家。美国提出的“重返亚太战略”“新丝绸之路倡议”都对“一带一路”倡议主导的包容性发展产生巨大牵制作用。

另一方面，沿线国家的信任度缺乏。沿线国家和非沿线国家中很多国家对“一带一路”倡议的实施持矛盾复杂的心态。总体而言，这些国家基于利益的考量希望中国扩大开放，同时又担心过分依赖中国。尤其是2008年世界金融危机后，世界经济发展动力不足，很多国家“基于先前全球化3.0 阶段西方发达国家主导全球化所造成的全球发展失衡、贫富差距过大等问题的出现，不敢再轻易相信其他国家”〔19〕龚晓莺、陈健：《中国“一带一路”背景下的包容性全球化理论与引领路径分析》，载《教学与研究》2018年第1期，第18 页。。另外，对中国的开放会加剧对其资源利用的担心和疑虑，导致一些国家持观望态度而非大步前行。此外，部分沿线国家政局动荡也干扰其对华政策的稳定性，南亚地区印度与巴基斯坦关系的不稳定性同样限制了区域合作化的加深。

（二）合作观念的局限性制约警务合作目标

国际层面而言，由于历史原因和意识形态的差异，西方发达国家主导的国际警务合作规则基本是在欧美等发达国家主导下建立的基于西方国家利益的规则。由于经济能力、政治能量和技术优势在形塑全球警务过程中发挥着更加巨大的作用，此种观念下警务合作参与国地位并非平等，弱势国家的警务合作具有“附属性的和服从性的”特征，警务合作活动以西方发达国家为权力主导和制约，英国奇诺伊案〔20〕英国禁毒署在法国司法管辖区执行窃听，但未得到法国侦查法官的授权，违反了法国法律和欧洲人权公约，但窃听得到的证据却被英国法庭认为具有可采性，且欧洲人权法院也支持这一有罪判决。就是最有力的实证。因此，全球化3.0 时代的国际警务合作呈现非平等性、非对话性以及零和博弈的特征。

与其他国家相比，我国的国际警务合作起步相对较晚，传统警务工作以国内公安工作为主，业已形成较为固定的7 大侦查协作区域〔21〕包括东北、环首都、西北、泛西南、苏浙皖沪、中部五省和泛珠三角7 大区域。和合作模式。1984年我国加入国际刑警组织并成立国家中心局，2005年公安部将外事局更名为国际合作局。但实践中我国倡导的国际警务合作主要通过上合组织框架展开，与欧洲刑警组织相比，此框架下的警务执法较为松散，体系也不尽完善。公安工作模式下警务合作观念也相对固化，主要表现为办案理念相对保守，并不同程度地存在地方保护主义这一注重局部忽略全局的思想观念。

（三）组织架构非合理性减弱警务合作效能

国际警务合作官僚化理论认为，“建立独立于成员国政府的警务合作组织，并赋予其高度的自治权，有利于保证警务合作采用最有效的专业手段来实现既定目标”〔22〕赵强、刘冲：《“一带一路”背景下深化中国国际侦查协作的思考》，载《湖北警官学院学报》2017年第11 期，第44 页。。我国以往和现有的警务合作活动或依托国际刑警组织这一平台，或通过区域性组织诸如上合组织和东盟的发展，主要针对打击恐怖主义和贩毒活动展开。“点对点”的合作模式存在合作资源整合不够充分、警务合作的开展不够全面等弊端。由于缺乏相对独立的专属性警务合作组织，警务合作争端的解决与协调、警务工作的监督与制约或引发合作僵局的出现，或伴随弱势一方的妥协和退让而勉强推进，不利于增进互信和促进警务合作的长远发展。

高效的警务合作需要协调跨部门之间的竞争和调查重叠的问题。警务合作执法机构间合作会受到各自不同的限制，以及有限的资源和国家裁量的信息共享等要素的掣肘。实践中，警务合作尤其是侦查合作大多以个案协作为主，往往在犯罪发生后由一国牵头临时性组织起来，案件侦破后变解散，随意性较大，既缺乏对成员的制衡力，又难以调动各方的积极性。尤其是面对当今日益组织化、动态化和智能化、隐蔽化的跨国犯罪活动，组织体系的松散和协作效能的有限使警务合作工作难以应对。虽然我国公安部设置了国际合作局和地方联络局，但警务合作工作的开展受到权限过于集中且下移不够和权限划分不明确导致多头管理等问题。此外，单一的工作评价标准和复杂的申请程序导致基层警务工作处于保守和被动状态。

（四）法律规范差异性妨碍警务合作实践

各国都有自己的国内法标准，追求各自的社会利益。警务合作是在法律框架下开展的联合执法，因此受到国内规范和国际规范的双重制约。目前我国警务合作依据的法律规范包括多边国际公约、双边条约或协定以及国内法。一方面，国际层面而言，我国虽然加入了一系列国际公约，但囿于国际公约规范的原则性与抽象性，将其作为警务合作活动的指引规范的可操作性较低。因此，“一带一路”公约建设因其所具有的针对性和具体性显得尤为必要和紧迫。同时，我国与“一带一路”沿线国家签订的相关公约呈现有限的数量和局限的范围两个特征。大多数缔约国家均属上合组织、东盟以及中亚国家，同地域影响力较强的国家以及欧洲发达国家的缔约较为薄弱。警务合作缺乏条约约束不但增加警务合作的不确定性，也因不能及时回应法律冲突问题而无法跨越不相兼容的法律与司法制度，从而在国际警务合作的发展和架构建设过程中面临巨大的障碍，降低了警务合作的效能。另一方面，国内层面而言，我国警务合作的国内法律规范稍显松散凌乱：目前我国有关警务合作的规范散见于《国际刑事司法协助法》《刑法》《刑事诉讼法》《反恐怖主义法》《监察法》《国家安全法》《国家情报法》《网络安全法》《引渡法》《反洗钱法》《人民警察法》和《公安机关办理刑事案件程序规定》。现有规范初步形成了以合作程序、证据规则、证人保护以及争议解决为内容的国际警务合作体系，但规则设置较为抽象，在立法范围、位阶差异和规范衔接方面仍有待完善。

（五）民族语言复杂性弱化警务合作交流

“一带一路”沿线国家以民族国家居多。以中亚五国为例，中亚五国均为多民族国家。民族构成复杂意味着法律制度、宗教习俗以及生活习惯都有极大差异，加之民族间历史形成的矛盾致使相互间认同感不够，导致警务合作交流面临天然屏障。

我国对“一带一路”倡议的规划和讨论涉及经济、文化和政治等方面，特别是在金融、贸易、基础设施建设等方面已经有很多举措，所有愿景和规划的实现都要以语言的沟通为基础。虽然在政府交流层面英语可以解决一些问题，但如果不能掌握当地的语言并了解语言背后的宗教文化问题，警务合作的展开和效果都会产生问题。文化异质性裹挟着民族、语言等问题，为中国与沿线国家构建警务合作机制带来了一定的阻碍。

三、“一带一路”警务合作的完善路径

警察是现代政府治理体系的基石，也是政治国家和公民社会之间的重要政治对接点。〔23〕参见[英]本·鲍林、詹姆斯·谢普蒂基：《全球警务机制研究》，倪铁译，法律出版社2014年版，第15 页。全球化4.0、第四次工业革命和安全风险加剧三背景叠加，作用于警务合作并推动原有警务合作内部各要素自身发展与各要素之间重新进行排列组合，出现了与传统警务合作相区别的发展模式的新选择。

（一）树立“包容性”的警务合作理念

1．以合作共赢、开放包容为基础

在全球化4.0、第四次工业革命和安全风险日益加剧的复杂背景下，合作共赢的警务合作成为“一带一路”倡议蓬勃发展的内在需求。开放包容意味着任何国家无论是否处于“一带一路”沿线，无论具有何种意识形态和社会制度，只要有意愿就可加入“一带一路”建设。不对任何国家设限成为“一带一路”倡议与世界其他现有区域经济合作机制相比最为显著的特征之一。

警务合作理念以合作共赢、开放包容为基础，首先要求转变传统思维模式，以现代警务与国际警务合作的现实需求更新理念。其次在国际警务合作中避免传统惯性思维，体现开放包容的合作理念。警务合作的开展不对任何国家设限，任何国家不论是何种意识形态和社会制度，只要有意愿均可加入。沿线国家有不进行警务合作的自由，非沿线国家有意愿同样可展开警务合作。此外，要寻找开展国际警务合作的新方法、新途径。

2．以总体国家安全观为指引

总体国家安全观是全球化4.0 时代提出的国家安全新理念。习近平总书记指出：“必须坚持总体国家安全观，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托，走出一条中国特色国家安全道路。”〔24〕《坚持总体国家安全观 走中国特色国家安全道路》，载人民日报图文数据库，http://data.people.com.cn/rmrb/20140416/1，2021年12月1日访问。总体国家安全观涵盖了安全观念、道路、体制、目标四重要素和共同安全、合作安全、综合安全、可持续安全四个理念。〔25〕参见王明进：《总体国家安全观的哲学境界与世界价值》，载《人民论坛》2017年第29 期，第32—34 页。作为一种“整合性国家安全观”，总体国家安全观强调“国家安全问题‘多维度’构建，形成一种整合性的国家安全理念”〔26〕鞠丽华：《习近平总体国家安全观探析》，载《山东社会科学》2018年第9 期，第20 页。。

总体国家安全观从内部与外部、发展与安全、自身与整体三个维度对国家安全展开考量。国际警务合作是国家安全合作的一部分，〔27〕参见肖军：《总体国家安全观视野下的国际警务合作》，载《中国刑警学院学报》2018年第4 期，第20 页。因此，以总体国家安全观为指引的警务合作亦具备以下特征：一是坚持内外兼顾意即“必须既重视外部安全，又重视内部安全”，把国内安全和国际安全两方面统筹兼顾。二是坚持发展与安全并重，实现安全与发展辩证统一。三是坚持自身安全与共同安全共谋要求，对此，习近平总书记指出：“既重视自身安全，又重视共同安全，打造命运共同体，推动各方朝互利互惠、共同安全的目标相向而行，通过互利合作、休戚与共的国际关系模式解决国际社会公共性问题。”〔28〕习近平：《习近平谈治国理政》，外文出版社2014年版，第201 页。

3．以“共商、共建、共享”为原则

《推动共建丝绸之路经济带和21 世纪海上丝绸之路的愿景与行动》明确指出：“一带一路”建设要坚持共商、共建、共享原则，积极推进沿线国家发展战略的相互对接，同时积极利用现有双边、多边合作机制，推动“一带一路”建设，促进区域合作蓬勃发展。警务合作以“共商”为原则，要求在“一带一路”警务合作建设过程中赋予并尊重各国警务合作事项的话语权。沿线各国作为平等参与者均可就本国需要对警务合作的程序与内容表明态度、提出建议，但不可对别国选择的发展路径进行干涉。通过双边或多边沟通与协商，各国实现警务合作的对接和发展。

警务合作以“共建”为基础，意味着沿线国家在警务合作中共担风险、共同治理，成为责任共同体。目前非传统安全问题突出，沿线各国承担起对应的责任，彼此加强沟通配合，摒弃意识形态的羁绊，同心同力应对挑战，建立“责任共同体”，有助于沿线国家携手直面问题，共同出力为警务合作提供必要条件，真正做到责任共担。

警务合作以“共享”为基础，表明沿线各国的警务合作必须坚持相互尊重、平等相待；必须坚持合作共赢、共同发展；必须坚持实现共同、综合、合作、可持续的安全；必须坚持不同文明兼容并蓄、交流互鉴。唯此，才能够共享警务合作的成功经验，实现人才交流、信息共享、情报互通、技术互联的共赢。

（二）构建开放性的警务合作形式

首先，对话高层达成共识。当今世界，中国凭借强大的经济与科技力量，已在新的国际格局中占据关键地位。中国与“一带一路”沿线国家应准确认识当今世界格局定位，不冲突不对抗，建立定期会面的高层磋商机制，本着相互尊重、开放包容的心态交流本国在警务合作活动中所遇到的阻碍与困难，并在重大热点问题上达成合作共识，共谋出路与对策。构建警务合作机制，在双方高层会晤达成共识的基础上，有针对性地商讨警务合作活动的重点和难点，将前瞻性问题纳入讨论范围，将社会危害性大的如恐怖主义、极端主义等犯罪列为重点讨论议题，才能更好地把警务合作机制落到实处。

其次，借助平台深化合作。早在20 世纪，中国就与中亚五国在民事和刑事领域签订了一系列条约，并在21 世纪初成立了上合组织。上合组织成立至今已发展为一个成熟的多边合作平台，成员国之间都受益匪浅。上合组织曾对恐怖主义活动开展了一系列军事演习，进行了必要的军事准备，各成员国还在上合组织框架内设置了反走私、反恐等课目，并进行了一次大规模的联合军事演习。在“一带一路”倡议构想提出近十年的今天，警务合作机制的构建被赋予了新的时代内涵，具有更深刻的时代意义。在过去很长的一段时间里，区际刑事司法合作、国际警务合作等跨国合作模式都在侦破犯罪分子外逃、公款外流等案件中起着决定性的作用，同时也从合作模式、警力协助、人员对接等方面积累下了丰富宝贵的合作经验；借鉴上合组织在警务方面的合作交流，密切我国与沿线国家主管机关及国际组织的联系，根据国际惯例与国际条约及互惠原则，加强双方警务行动的一致性，建立有效的反应机制。过往的对话机制和合作平台都存在很多可借鉴的地方，从中提取成功的经验和失败的教训，可以为警务合作机制的构建提供深厚的理论与实践根基，从而更好地完善理论建设和投入实践应用。依托上合组织、新亚欧大陆桥安全走廊国际执法合作论坛等平台深化警务合作活动的深度，通过平台互联互通扩大警务合作活动的广度成为重要的警务合作方式。

最后，引入第三方警务。第三方警务是“指警方通过劝说或强制手段促使诸如公房机构、业主、家长、学校等各种组织或非犯罪群体一起共同致力于防止和减少犯罪”〔29〕[澳]洛林·梅热罗尔、珍妮特·兰斯莉：《第三方警务》，但彦铮等译，中国人民公安大学出版社2012年版，第3 页。。第三方警务针对传统警务对犯罪行为进行预防与控制的盲点和薄弱环节，以提升犯罪防控效率为目的，通过与其他社会组织建立多种合作形式，创设新型犯罪防控网络。此网络经由犯罪防控主体的多元化增加犯罪控制节点数量，从而提升犯罪防控的有效性。随着“一带一路”倡议的推进，从政府到企业、从官方到民间，合作的广度和深度不断拓展。在跨国运输、互联网金融、毒品犯罪、恐怖主义犯罪等领域引入物流企业、互联网平台、社区机构等力量作为第三方警务，不但可以优化警民关系、缓解警力不足、实现警务的社会化，同时也会增进民众对警方的信任度。

（三）设立交互联通的警务合作组织

全球化是一个没有独家权威授权的多极体系，全球警务领域是概念性的，其组织体系也是零散的。全球警务是多重因素造就的复杂决策机制的产物。因此，警务合作组织的构架应当交互联通，横向存在多元化的警务合作机构，纵向存在联动性的层级部署。

1．多元化的横向警务合作机构

一是建立区域性专属警务合作组织与对接部门。区域性专属警务合作组织是指从公安部到基层市县局尤其是边境地区和口岸的专属性的“一带一路”警务合作执法机构。〔30〕参见毛振军：《深化国际警务合作，助力“一带一路”》，载《新疆警察学院学报》2016年第1 期，第21 页。在警务合作活动中，我国主要由最高人民法院和外交部向外国相应机关发出公函，若就协助事宜征得对方同意，则可进一步商讨合作。开展警务合作，不仅关系到国内法律设置、政策适用，还关系到国际外交交涉、司法力量衔接乃至世界当前政治经济格局等问题。因此，倡导建立警务合作的沟通对接部门，由对接部门审时度势，权衡各方利弊，作为中间力量预先与双方高层取得沟通，在有合作意愿的前提下进一步协助制定合作细则，开展警务合作。

二是建立警务合作专项打击机构。包括“一带一路”反恐警务合作机构、境外追逃警务合作机构、重大突发事件警务应对合作机构等。设置专项打击部门，紧紧围绕作战实际，对跨国犯罪进行情报分析研判与科学预测，致力于将更多的犯罪扼杀在萌芽状态。在专项打击部门的设置上，还可以进一步细化为情报研判、行动指导、侦查作战部门，其中情报搜集部门负责统计历年的犯罪资料，形成累犯、惯犯和可疑犯罪嫌疑人的档案资料，对犯罪多发区域作出地图标注；行动指导部门负责制定相关刑事政策打击犯罪，在犯罪发生时进行区域之间人力物力资源的调配，保证及时采取应急策略，指导侦查部门的工作；侦查作战部门负责根据上级指示调查搜集证据，查明案件事实，查获犯罪嫌疑人，各国司法机关应对侦查作战部门给予配合，赋予侦查合作部门一定的自由度在本国境内开展侦查工作。可由相关国家侦查主体共同组织设立专项打击部门或专项打击队伍，在跨国侦查合作机制框架内活动，由该专项部门或队伍统一调度安排，承担相应的职责，联合合作，打击犯罪。

2．联动性的纵向警务层级部署

宏观层面上涉及诸如宪法问题、协议的遵守、立法和国内法的协调、权利以及警察伦理等。这一层面的行为者不仅要制定政策、进行谈判并签订协议，同时又要坚持各自国家权力至上的立场。长期以来，我国外交部、使领馆、外交官等都为我国跨国刑事司法领域工作的开展做出了贡献，在域外刑事案件处置、国际警务合作、引渡以及国际侦查合作等多方面都少不了他们的协助。在遇到需要联合国外警力开展侦查的情况时，外交部要及时与外国相应机关取得沟通，就协助事项征求对方同意，达成一致意见，再传达下级工作。

中观层面包括了执行机构、合作实践以及警察和执法机构等相关程序。处于中等层面的行为者居于政治行为者与纯执行人员之间以及各自利益间的缓冲地位。联络官是技术熟练但数量不多的警察专业人士，他们在中观层面上把政策制定者与调查者和执法行为的功能联系起来。〔31〕See Bigo,D.’Les archipels des professionnels de l’ (in) securite’, in Fortmann, M., Macleod, A. and Roussel, S.(eds.), Vers des perimitres de securite? La Gestion des Espaces Continentaux en Amerique du Nord et EN Europe. Outremont: Athena Editons,p.169-184.对警务联络官的派驻应按照“突出重点、满足急需”原则，于经济利益集中、侨民众多以及跨国案件频发地区有针对性地优先布局，使警务联络官的积极作用得以及时发挥。

微观层面包括具体犯罪的调查人员，以及对特定犯罪类型的预防与控制领域的警务人员。这些任务由警察、警务技术人员、执法人员完成，他们的任务就是单边执法或是与外国警察机构合作执法。在我国，基层公安机关是警务合作实践的重要主体，也是中坚力量。警务合作人员基层警务管辖范围广、人数多、群众基础好，能及时发现警务问题并深入开展警务合作活动，促成我国与沿线国家警力的交流合作。

3．互助型的警务人才培养与交流平台技术加持

在警务人才培养与交流方面，应突出国际警务人才的培养和输送。首先，应认识到警务人员语言能力和对外交流在警务合作中的重要性，重视语言人才的培养机制。其次，建立定期的部门内部交流机制，总结回顾过往作战模式的利弊，建立跨国高发犯罪档案并对该类犯罪形成固定合作模式，并在此基础上适应新型犯罪手段并不断改进。最后，通过组织高水平国际警务培训、论坛、会晤和研修班等活动，经常进行学术研讨和交流。各国之间还可互相为对方培训侦查工作人员，开设具有本国特色的侦查课程，传授本国先进的技术和经验，相互切磋学习。同时，警察技能培训和警务实战化均应以实战需要为导向，建立模拟联合演习机制，吸收上合组织的宝贵经验，强化联合作战力量。

虽然智能科学领域的识别技术、增强显示技术、机器人、智能检测系统共同推动了犯罪分析与预测的智能化发展，但与智能系统加持的犯罪活动所呈现的新特征相比仍有较大的创新动力和发展空间。同时，即使现有警务合作活动的科学技术水平不断发展与优化，但“一带一路”沿线国家在数字化、互联化和智能化进程中的现实差异同样阻碍了警务合作技术的交流、融合与创新。因此，应加大对警务合作活动的高科技含量设备与技术的投入，开发警务预警系统并建立统一平台。

（四）制定科学系统的警务合作规范

首先，推进“一带一路”区域性国际公约建设。“一带一路”倡议的深入发展提高了缔结区域性国际公约的需求，基于实践中“一带一路”区域性国际公约建设的薄弱环节，现阶段我国应加大与具有区域性影响力的国家以及欧洲发达国家的公约起草与签署工作力度。同时，如果已缔结公约中缺失警务合作部分的规定，与缔约国家可就警务合作部分通过签订补充协议或备忘录、会谈纪要等方式进行规定。

其次，落实警务合作基础条约与协议。传统警务合作实践表明，国际社会多数国家政府或领导人对基于不同双边或多边协议的警务合作持欢迎态度，但在行动层面的执行却易出现缺少应有支持的现象。为应对沿线国家因由经济发展带来的国际化犯罪日益猖獗的现象，一方面，我国有必要在警务合作条约的数量上有所扩展，扩大警务合作覆盖的国家与地区；另一方面，应通过丰富与完善合作内容及深度（如环境污染）、细化条约条款、开辟警务合作新亮点等提升警务合作条约的质量，在合作方法、工具和程序上协商统一标准，使双边或多边警务合作活动中主体之间的行为互相兼容。数量和质量提升的双重推进不仅促使条约的针对性与约束力增强，也使条约具有合理性和可操作性。

最后，完善警务合作的国内法规范。警务合作的具体活动需以国内法规范为基础予以最终实现。因此，我国与警务合作有关的国内法规范体系的完善，不仅应实现与国际法、国际公约等规范的有效衔接，〔32〕参见刘仁文、崔家国：《论跨国犯罪的联合侦查》，载《江西警察学院学报》2012年第1 期，第11 页。亦应实现国内法规范体系的内部融通以回应复杂多变的实践需求。具体而言，删除不合时宜的、难以提供有效文本支持的规定，以及细化相关具体条款，尽快出台《国际刑事司法协助法》相关司法解释，使国内法规范在警务合作的程序、分工权限、合作方式、证据规则、争议解决等方面协调统一并具有可操作性。