事业单位预算管理中存在的问题与改进研究

文/张紫园

一、研究背景及意义

预算被认为是管理控制过程的基石，是管理会计领域研究最广泛的课题。预算管理通过一系列管理活动，以实现资金的合理支出，促进资源整合。在财政体制改革的大背景下，国家对于事业单位的预算管理要求越来越高，2014年新《预算法》正式颁布，从增强部门预算编制的完整性、推进预算的透明度、强化预算的规范性、优化转移支付预算管理以及进一步增强预算管理的精细化和科学化等角度提出了更高要求。党的十九大报告提出：“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。”然而，当前事业单位的预算管理工作仍然存在诸多问题，预算管理体制改革仍是十分重要的课题。

预算管理是事业单位内部管理的重要环节，预算管理水平的提高能够促进事业单位内部管理更加科学化、精细化，能够强化对日常经济活动的监督、控制、考核和评价功能，保证日常经济活动的合法合规，避免违法乱纪和贪污腐败现象的发生，有助于财政资金效益最大化。由于事业单位的资金来源有限，其预算管理目标的关键在于量入为出，降低日常运维成本，提高资金使用效益。随着预算管理改革力度的不断加强，不断强化事业单位资金的监督和管理，能够促进政府部门准确把握事业单位的财政资金使用情况，提高政府对财政资金的统筹和调度能力，使财政资金在改善民生、提高公共服务水平上发挥更大的作用，实现政府高效的宏观调控能力。

二、事业单位预算管理的流程和特点

（一）事业单位预算管理的基本流程

事业单位预算管理主要包括预算编制、预算执行、预算监督以及绩效评价等环节。事业单位年度预算包括收入预算和支出预算。收入预算包括财政拨款收入、事业收入及其他收入等。支出预算分为基本支出和项目支出，基本支出反映了单位基本运转经费需求，包括人员支出和公用支出，项目支出反映特定活动的经费需求。事业单位编制年度部门预算时应严格按照上级财政部门要求，按照机构编制、人员、工资、津贴、车辆、房产、办公设备等实际情况更新基础信息数据，并将下年度计划实施的项目支出实施方案报送上级主管部门进行初步审核，再按照轻重缓急、实地勘查的原则，进行合理排序并审定是否立项。年底，接收下达的预算控制数，并按要求和规定格式编制预算。预算编制完成后，大体上按照工作规划执行预算，日常支出应在报销时说明资金的用途、金额，并经过层层审批后支付，大额支出应根据“三重一大”工作原则，经过办公会审议通过后准予开支。在预算执行过程中还要对执行情况进行绩效评价，以提高预算资金的使用效益。全年预算执行完成后，事业单位根据预算执行情况编制全年决算，经各级财政部门审核后，统一向社会公开上一年决算情况。

（二）事业单位预算管理的特点

事业单位尤其是全额拨款事业单位，其收入来源主要为财政拨款，其行政事业性收费实行收支两条线管理，资产报废等非税收入须全额上缴财政，人员支出、公用支出和项目支出实行定额补助政策且专款专用。因此，事业单位在编制部门预算时应量入为出，专款专用，在申请预算和执行预算时也应受到财政监管。由于资金主要来源于财政补助，事业单位理应响应财政“厉行节约”的政策号召，提高资金使用效益，降低日常运行成本，但若形成结余，下一年的预算拨款就相应减少。由于不需要进行成本利润核算，事业单位往往是预算有多少就花多少，年底为避免形成结余，往往突击花钱。

事业单位进行预算管理时，可以借鉴企业全面预算管理的经验和方法，同时也要注重与事业单位的实际特点相结合。在预算编制方法上可以选用“零基预算”方法，基本支出预算以收入为起点，以收定支，根据人员支出和公用支出的实际需求对预算控制数进行细分，项目支出预算以实际项目的各项支出需求进行项目申报，经过调研、论证、审批等环节后进行立项，按照确定的财政拨款金额进行预算编制。在预算执行过程中，要注重严格审批和有效监督，同时还要合理设置预算目标，完善预算考核体系，确保预算的有效执行。

三、事业单位预算管理普遍存在的问题

（一）预算管理缺乏总体规划

受传统的行政管理理念影响，一些事业单位对预算管理的重要性认识还不够深入，对财政资金使用的目的和效益往往缺乏足够的重视，预算编制比较粗放，对预算管理的各个关键环节的把控力度还不够。同时，在预算管理中没有考虑单位的中长期发展规划，容易忽视长远发展。由于对预算管理的认识不到位，多数事业单位没有设置专门的预算管理部门，预算管理工作主要由财务人员负责，其他部门参与度较低。

（二）预算执行监督不到位

根据部门预算的要求，年度预算一经批复后，无特殊情况不能随意调整。但在实际执行过程中，时常出现执行偏离预算的情况，经费支出经常出现前松后紧或者前紧后松的情况。虽然各级财政部门通过采取一系列措施，不断加强预算执行进度管理，但由于受到种种因素的制约，预算执行进度不均衡的问题仍然比较突出。

（三）预算考核体系不完善

由于事业单位预算绩效评价体系逐步建立和完善，部分事业单位没有采用科学的绩效评价方法对预算的执行结果进行分析、监督和评价，难以将预算执行的责任落实到具体的责任部门或责任人，降低了预算管理的约束力和效率。

四、事业单位预算管理工作的改进建议

针对预算管理过程中存在的种种问题，事业单位应从完善预算管理体系和预算管理流程的各个关键环节加以改进。由于事业单位收入都是有限收入，因此如何提升资金使用效率，让有限的资金发挥最大的效用，便成为事业单位预算管理的核心内容。要提高有限资金的使用效益，使有限资源得到合理配置，就要科学精准地编制预算，保持对预算管理各个环节的控制，对预算执行效果进行合理评价，保证预算资金的有效配置。

（一）提升全员预算管理意识

1.高度重视预算管理工作

为了使预算管理发挥其应有的效力，有关部门和单位应首先提高对预算管理的重视程度，充分认识到预算管理对单位长远发展的重要作用，结合单位实际情况和工作目标，制定预算编制的指导思想和原则，并监督落实。在预算管理过程中，不能仅把重点放在财务部门，要调动单位全体员工的积极性，为各部门之间提供良好的沟通环境，将预算与绩效考核结合起来，充分意识到建立完善的预算管理体系，是有效执行各项预算的重要保障，有利于识别、分析、评估、化解单位运营过程中的各种风险，加强廉政建设。

2.树立全员参与意识

作为单位管理的重要手段，预算管理的各个环节都需要单位全体成员共同参与和完成。在预算管理的实施过程中，从领导干部到普通员工，都应该充分认识到全面预算管理的重要性，要充分调动所有人的积极性和主观能动性，通过全员参与、全员监督和全员考核的方式，切实参与到预算管理过程中。同时，要督促各部门和员工对预算管理知识的学习，提高管理者的业务素质和综合能力。

3.明确划分预算管理职责

首先，事业单位可以成立预算管理领导小组，作为预算管理的最高决策机构，指导预算编制、执行、监督、考核等预算管理工作。其次，事业单位在预算管理的职责分工方面，要改变以往主要由财务相关人员承担全部工作的局面，必须明确各部门在预算管理中的责任。当上级单位部署预算编制工作后，应该召开单位办公会对部门预算总体情况进行规划，确定本单位下年度部门预算总体方案，由业务科室编制项目支出预算，若涉及到维修改造项目，则需要与上级部门一起对项目进行实地勘察，聘请专家进行评估论证，并定期上报项目进度。财务人员编制基本支出预算时，要征求各部门各项支出的需求，由各部门按照下一年业务工作开展情况，对各项费用进行估计，然后由财务人员进行汇总，最后在单位办公会上对各项预算进行审议。

（二）运用零基预算法细化预算编制

由于增量预算法在编制预算时存在着诸多弊端，为减少预算编制与实际执行的偏差，提高预算编制的科学性，应采用“零基预算”的编制方法。在编制支出预算时，不考虑以往年度预算计划及实际支出情况，以零作为预算的出发点，一切从实际出发，只考虑下一年实际情况，可以借鉴全面预算管理的方式，要求各部门结合本部门年度工作计划，编制本部门业务预算，最后将各部门编制的预算进行汇总得到单位的年度预算安排。这种自下而上、全员参与的方式，可以使预算编制更符合实际工作的需要，有利于预算目标的实现。

事业单位采用零基预算法进行预算编制，虽然工作量会加大，但是优势也是显而易见的。采用零基预算法编制预算，剔除了过往的非合理与非必要的支出，不受前期各项支出因素影响，完全按照未来工作安排进行合理编制，大大提高了预算编制的准确性和科学性，提升了资金的使用效率。预算执行也更具有可操作性，从而使预算考核结果更加准确，预算管理的作用能够真正有效发挥。

（三）预算执行过程的严格履行

1.严格执行报销审批流程

预算编制完成后，各部门应明确各自预算管理责任，按照既定的预算安排严格执行。日常支付报销时，先由经办人填写用款申请单、报销单等单据，再严格按照日常报销流程，经过财务人员、部门主任、分管领导、主管领导层层审批后才能开支，这种报销审批流程可以保证对预算执行过程的基本控制，财务人员要坚持签字审批齐全后才能支付。财务人员应当按月编制财务报表，要时刻关注预算执行情况，预算执行要按照循序渐进的原则，不能前松后紧也不能突击花钱，一旦发现执行出现异常要及时向领导汇报，单位领导、财务人员和各部门都要肩负起预算执行的监督责任，保证预算有效执行。

2.按照程序对预算进行调整

在预算执行过程中，坚持“无预算不支出”的原则，应严格按照年初预算编制情况执行。如果遇到需要调整预算尤其是追加预算的情况，应由发生该项支出的部门提出申请，然后通过会议集体审议。能够在本单位内部重新协调安排的，在单位内部解决，如果需要财政追加预算的，还要分别向上级主管部门和财政部门上报审批，才能追加预算。

（四）预算绩效考评制度的建立

1.建立健全预算绩效考评体系

建立健全预算绩效考评体系，首先要将绩效管理理念贯穿于预算管理全过程，设置与部门工作绩效考评目标高度相关，具有可衡量、预期可实现的预算支出绩效目标，制定为达到绩效目标拟采取的工作流程、工作方法、资金需求、职责分工等工作计划。按照支出的类别和性质，采取相应的考核标准，对绩效目标运行情况进行跟踪检查，预算执行完毕后，要及时对预算执行效果进行评价，及时将绩效评价结果反馈给预算执行部门，作为未来年度安排预算、实施问责的重要依据。

2.按照预算绩效目标评价预算执行效果

根据各部门的工作规划和预算编制情况，应从不同维度设置预算绩效目标，将绩效指标与工作任务联系起来，定期考察预算执行情况，各部门应明确每个阶段要完成的预算目标，明确绩效考评的内容，加强预算管理与业务工作的联系，做到分工合理、责任明确、相互配合、环环相扣，同时，预算执行情况与绩效考评结合，可以将预算管理责任细化到每个人身上，确保预算执行得到有效落实。时刻关注预算执行进度，尤其是要加大对重点项目的预算执行情况的监督，针对项目特点及时发现问题并查找原因，及时调整和纠正预算执行发生的偏差，保证财政资金的使用和预算目标的一致性。

3.将预算绩效考评结果纳入年终考评

为了使预算绩效管理工作不流于形式，完善内部管理的问责和激励机制，将预算支出责任落实到具体的岗位和员工，切实将考评结果纳入对部门和个人的绩效考评中，才能真正发挥实质性的考核作用。只有在监督与考核同时发挥作用，预算编制才能得到切实的贯彻实施。在大力推进预算绩效考核评价的工作中，可以采用动态、综合的考评办法，利用预算资金的使用效益、节约程度等多种财务指标对财政资金的使用情况进行考核和分析。通过动态考评和综合考评相结合的办法，强化预算执行过程的监督和评价，从而促进预算执行效果和预算管理质量的提升。

综上所述，在新形势下，加大事业单位预算管理的研究，对于我国预算管理改革具有重要的现实意义和长远意义。预算管理改革是一项长期的、系统的工程，需要对预算编制、预算执行、预算监管、预算绩效考评进行全方位的改革。立足于我国预算管理的现状，可以借鉴其他国家的成功经验，丰富我国预算管理的理念，循序渐进，不断推进我国预算管理事业的发展和完善。