基层重大公共卫生风险防控中的敏捷治理机制——基于H街道的新冠肺炎疫情防控个案分析

颜海娜，唐 薇，王露寒

(华南师范大学 政治与公共管理学院，广东 广州 510631)

一、引 言

在中央全面深化改革委员会第十二次会议上，习近平总书记指出要“加强农村、社区等基层防控能力建设，织密织牢第一道防线……健全防治结合、联防联控、群防群治工作机制”(1)习近平主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议强调完善重大疫情防控体制机制 健全国家公共卫生应急管理体系[N].人民日报，2020-02-15 (01).。基层既是重大突发公共卫生风险防控的重心和支撑，又是难点所在。作为基层重大公共卫生风险防控的一种新机制，敏捷治理被许多学者认为是风险防控的理想类型，其有利于从根本上提高应对重大突发公共卫生事件的风险防控能力水平。在此次新冠肺炎疫情防控实践中，一些信息化基础好的社区在原有“智慧社区”的基础上对基层敏捷防控机制进行了探索，出现了一些典型模式，如杭州余杭区的精密指控机制、合肥蜀山区的智慧防疫、连云港海州区的大数据防控网、广州天河区的大数据池等。与此同时，也有一些基层出现“智慧社区不智慧”、应急响应水平滞后、社会动员能力不足、过度依赖传统疫情防治手段等现象。这暴露出公共管理领域的一个重要的问题，即基层如何在重大突发公共卫生风险防控中实现敏捷治理。为了深入探究基层敏捷治理的机制建构和可进之路，进一步释放基层重大公共卫生风险防控的治理效能，本文以S市H街道为个案，通过深度访谈法和参与式观察法搜集一手资料，分析H街道的敏捷防控机制在新冠肺炎疫情风险防控中是如何运行的，其面临哪些现实困境，并在此基础上探讨如何构建与完善我国基层重大公共卫生风险防控的敏捷治理机制。

选择H街道作为个案研究对象主要是基于以下三方面的考虑： 第一，H街道在此次疫情冲击下面临严重打击，出现了该区第一例新冠肺炎病例，治理对象庞大而混杂，案例具有典型性。第二，H街道经过快速地适应调整，有效防止了社区疫情蔓延，其治理成果的核心经验正是一套运行有效的敏捷治理机制。H街疫情防控中的敏捷治理机制及其组成部分具有一定的代表性，能够在很大程度上反映出敏捷治理的现实困境。第三，课题组成员进入H街道实习，具备深入研究场域的条件，对H街道办主任、H街道B社区居委会主任、社区居民等关键人物进行访谈，获取了深度的一手资料。

二、敏捷治理：基层疫情防控的一种新理念和新机制

(一)敏捷治理的概念及特点

敏捷治理作为基层重大公共卫生风险防控的一种新机制，思想起源于1900年左右的软件开发领域。当时的软件工程领域出现了一种新的开发方法——敏捷开发，这种方法强调软件开发过程中个体与个体之间的互动，关注与客户之间的合作，试图通过开发工具的运用减少软件开发的周期，进而适应环境的快速变化[1]。随着管理学的发展，敏捷思想在管理学中开始引起学者们的关注，其中美国敏捷论坛(Agility Forum)战略研究部主任Rick[2]将敏捷思想具体化为企业生产管理中的自主学习、适应个体化规模定制、不断改进生产过程、高资源利用率等。侯信华等[3]认为，敏捷思想有四种主要原则，包括应对变化和不确定性、有效调节资源、协同合作以及提升顾客价值。石磊[4]认为敏捷是指企业具有对外部信息敏感性、决策正确性和执行及时性。总而言之，敏捷的概念可以归纳为在持续不断变化的不确定环境中，组织可以通过自我学习和自我调节，快速响应市场，满足环境变动的要求，获得竞争优势。

后来学界把敏捷理念从企业管理领域推广到政府以及事业单位信息化领域上，敏捷治理的概念也慢慢衍生出来。随着大数据使用范围的不断扩展，敏捷治理逐渐被认为是数字时代政府进行有效决策以及有效社会治理的一种理想模式。根据世界经济论坛白皮书(2018)的定义，敏捷治理是指一种以顾客为中心，具适应性和包容性的政策制定过程(2)World Economic Forum,Agile Governance Reimagining Policy-making in the Fourth Industrial Revolution. White Paper [R].2018.。有些学者通过研究IT 协同项目，总结出敏捷治理是决策权力和责任分担均呈现多中心式分布的治理形式，其通过政府和非政府组织灵活的责任分担来实现快速响应的目的[5]，并认为敏捷治理通过影响服务质量、信任以及服务效果三个因素推动公共服务中的价值创造[6]。国内学者中，薛澜等[7]从敏捷治理的参与广度和时间灵敏度入手，认为治理主体结合迭代和累积学习，“通过为利益相关者提供持续分享关注和不断变化需求的机会，为新的监管提供及时和动态的评估”。

本文所指的敏捷治理即政府在不确定环境下，面对突发结构各要素的裂变，突破传统治理惯性，运用数据治理技术，充分调动社会多元治理主体的积极性和能动性，上下联动，实现有效整合社会资源、敏捷应对风险的过程。敏捷治理具有以下特征：第一，治理主体的广泛性。敏捷治理的模式下，治理主体不仅仅局限于政府，还包括企事业单位、非政府组织、普通公众等社会多元治理主体。只有利益相关者广泛地参与治理，治理才会进一步接近敏捷，敏捷治理通过让利益相关者参与治理的流程中进而实现治理目标。第二，治理范围的全面性。与传统的以职能划分为导向的治理方式相比，敏捷治理的主要差异在于治理范围的全面性。敏捷治理须为快速发展的环境变化作出持续性准备,主动或被动地接受环境的变化并在变化中不断学习,以治理范围的全面性针对各种不同环境的突然改变及时作出相对应的调整。第三，治理过程的动态性。敏捷治理不是一蹴而就的，它强调治理过程的动态性。在面对复杂变化的环境时，能够掌握环境的复杂性、多变性，并根据在治理过程中面临的挑战，实时调整治理的措施。第四，治理对象的精准性。敏捷治理侧重于数据的快速收集与分析，提高数据的质量与效率以准确地为治理提供有效的信息数据，并根据实际情况变化快速准确地更新数据。

(二)从传统治理到敏捷治理

大数据时代，物联网、云计算、区块链等新技术的发展及普及，为政府实现更高层次的治理提供了技术支撑，将从根本上改革政府组织模式和政府形态，进而促使政府从传统治理模式转向敏捷治理模式。敏捷治理作为一套具有广泛性、全面性、动态性以及精准性的机制，存在与传统治理不同的创新，具体体现如下：

1.治理关系：管制关系-互动关系

(1)政社关系。传统治理中，政府与社会的关系是管制与被管制关系，政府一般把社会当成被管制的对象，而非平等的协作对象。政府与社会有着清晰的边界，政府职责范围和干预边界都比较明确。在这种管制状态下，一旦面临重大突发公共卫生风险 ，就会出现社会响应能力不足、政府自我统筹协调困难、非政府资源缺失等一系列问题。但是，在敏捷治理中，面对着突如其来的、具有巨大不确定性的种种风险因素，政府与社会之间的边界变得模糊不清，原来的管制关系变成了相互依赖、相互合作的关系。在新冠肺炎疫情防控中，政府负责作出相关防控措施的决策，但这一决策不可能依靠政府单方面贯彻，只有得到社会的配合和支持，才能取得良好治理成效，如疫情中的社会组织在政府动员下快速理解治理目标、承接疫情防控工作，有效地实现了疫情的敏捷治理。

(2)政府部门间关系。传统治理由于强调条块划分，通常面临着公共服务分散与碎片化、部门间推诿扯皮、多元主体配合协调差等问题，导致在复杂风险防控事件中，面临应急反应迟钝、防控能力不足、顾此失彼、互相指责等现实阻碍。敏捷治理以问题为导向，通过打破不同部门、不同组织的界限，实现治理过程的协同化。新冠肺炎疫情作为重大突发公共卫生事件，其防控须由政府各部门的协同联动开展，以数据开放与共享促进部门间的相互信任、相互协商和相互合作，为问题的解决提供协同动力[8]。

2.治理工具：人工工具-数据工具

在传统治理中，政府只有在发现问题、确定问题后才通过常规的行政或法律程序，采取传统工具如低效的人工方式、粗放的资源利用手段进行治理，反应链条过长、速度过慢且成本较高，难以及时应对重大突发公共事件。而在敏捷治理中，政府在充满高度不确定性的环境下必须在短时间内精准识别问题，作出准确判断，并通过多样灵活的治理工具促成高效敏捷的治理，速度快、成本低。在新冠肺炎疫情防控中，社区作为第一道防线，除了依靠“人防”这种传统治理工具外，还需充分运用数字信息工具，提高防控的速度与精准性，节约防控成本。因此,由主观经验驱动的决策转向由客观数据驱动的决策,将成为大数据时代基层公共安全风险防控的关键特征。

3.治理方式：被动治理-主动治理

在传统治理模式下，中国官僚行动合法性主要源于自上而下的授权[9]，在一系列“向上负责制”的制度安排中，自上而下的动员能力强大且有效，但是政府对于社会需求的甄别往往是被动迟缓的，自下而上的传达反馈有限，公共服务常常只源于公众的“索取”而非由政府主动提供。在敏捷治理模式中，政府通过充分运用数字信息工具主动了解社会需求，主动对未知的信息进行预判，使其治理方式从被动向主动转变，从模糊向精准转变，最大限度地争取对突发重大公共事件的处理余地。在新冠肺炎疫情防控中，政府充分运用信息技术手段获取关于疫情防控的大数据并进行整合，一方面有助于准确把握社会与市场需求，主动提供相应服务，从而更好地以服务促管理；另一方面有助于分析研判疫情防控态势，提前发现并阻遏可能的风险，巩固防控成效。

(三)敏捷治理与重大公共卫生风险防控

在重大公共卫生事件下，政策路径、风险收益和民众信心方面都时刻发生变化,挑战了传统政府治理政策的制定节奏和规则运行的适用性。传统的治理和决策手段(如公众参与、专家论证、小数据推演等手段)，整体而言科学性不高,加上传统决策过程缺乏动态监管与及时反馈机制，对解决暴增的非结构化数据风险作用不大。因此，在变化迅速、风险聚集的应急状态下，基于数字技术的敏捷治理具有人本导向、零距离感知、事前预警、科学决策、智能反馈、有效救援、无缝隙联通协作、妥善推进灾后恢复工作等方面的优势，使得应急系统呈现网络化、集成化、数据化，能够及时、快速、有针对性地采取应对措施。

具体而言，重大公共事件下敏捷治理的优势主要体现在三个方面：一是在平战转化。敏捷治理强调快速实现常规治理向非常规治理的转变，面对一般性的灾害和公共突发事件，适合采用以“条块”各负其责为特征的常态化应急管理；面对特别重大的公共突发事件，尤其是发生概率极低、灾难性后果又极严重的跨越界域的巨灾乃至危机时，则必须采用以统一领导、综合协调为特征的非常态化应急管理，即以“举国体制”来应对。二是数据运用。敏捷治理注重数据资源和数据技术在突破政府治理能力困境和赋能重大公共事件防控中的作用，如基于IT技术实现以个案报告为基础的医疗机构网络直报工作，解决疫情及时报告与订正、常规监测与突发事件预警、监测结果的自动预警预报、监测和分析数据空间分布和流动人口疫情报告管理等诸多问题。例如，深圳市疾病预防控制数据中心集成了17种监测数据，建成8类分层数据库以及各数据库的元数据库，实现了跨部门、跨地域、跨行业的监测，实时更新数据[10]。三是协同治理。重大突发公共卫生风险防控中的协同治理是实现敏捷治理的重要条件。敏捷治理模式下的政策执行不再局限于政府,而是寻求让更多的社会利益相关者参与重大公共卫生危机治理，实现对治理目标的快速逼近。此外，还通过建立机制来保持政策活力,维持各方制衡机制，确保协同的长期可持续性。

三、基于H街道的新冠肺炎疫情基层防控敏捷治理机制分析

(一)个案基本情况

S市是一个常住人口超过2 000万的超大型城市，H街道位于S市的中心城区，面积1.22平方公里。辖内有10个社区和3 000多家企业，人口密集，各类人流密集场所多。2020年初新冠肺炎疫情暴发，基层作为抗疫工作的第一线，是疫情防控工作的重点所在。从疫情防控的各方面来看，H街道作为基层疫情防控的“最后一百米”存在着许多先天不足。

一是小区老旧，无物管物业的小区众多。H街道地处S市的老城区，历史底蕴深厚，街道辖区的所有社区几乎都为老旧社区。由于历史原因，H街道下辖的社区都由单位制转型而来，大部分居民楼都为单位制时代工作单位所建的单位房，后经历单位分房私有化以及单位制瓦解而逐渐形成社区。H街道内大量的居民楼建于20世纪，楼龄大多在30年以上，这些居民楼设施普遍老旧，经常面临下水道堵塞、因水管老旧而导致的高楼层水压不足以及水质不达标等问题。统一外包管理这些老旧居民楼的成本高昂，难以吸引到合适的物业公司进驻这些社区，因此社区大多数都只能由社区居委会发挥物业管理功能，辖内有物业管理的小区仅42个，无物业管理的小区高达47个。

二是社区待返穗人员多，疫情防控工作困难重重。依托地理位置、资本、交通等优势以及街道所在城市的快速发展，H街道吸引了全国各地的外来人口进入下辖社区和落户社区。2020年3月，H街道有居民15 528户，常住人口50 137人，其中本市户籍人口42 660人，外来人员7 477人；企业职工人数大约为5万，其中湖北籍人数为1 151人。截至2020年3月底，待返穗的武汉籍人员有300人左右(3)相关数据均来源于H街道办事处。。大量外来人口，特别是重点疫区人员即将返穗回到H街道，如何对复工潮带来的返回街道人员进行全方面摸底排查以及监督隔离工作成为H街道面临的一大难题。

三是基层工作力量紧张，疫情防控工作压力大。H街道下辖10个社区，对应有10个居委会，最小的居委会所辖面积为0.09平方公里，最大的居委会所辖面积为0.14平方公里。所有社区居委会、社区工作站、党支部都是一套人马、两块牌子，每个居委会配备的工作人员较少(基本是4～6人)，基层工作力量远远跟不上社区居民越来越大的服务需求以及越来越高的服务期望。以H街道最大的HQ社区为例，该社区相对其他9个社区来说，周边的治理环境更加复杂，其地处一些三甲医院的聚集区，外来流动人口多，医院附近存在大量的群租房和短租房。因为该社区的所有小区都没有物业管理公司进驻，整个社区的所有公共事务和公共服务都由居委会牵头组织与提供。疫情期间，社区事务更加繁忙，除了日常的管理工作，居委会人员还要为疫情防控加班加点。6个工作人员面对社区9 400个户籍人口及大量的流动人口，即使加上社工以及街道办事处的工作人员，如此庞大的管理幅度依旧给基层工作人员带来巨大的压力。

疫情期间，面临着社区治理的诸多先天不足因素，H街道如果还沿袭传统治理的方式，就很有可能在社区疫情防控中处于被动的局面。面对着复杂严峻的防控形势，H街道的工作人员转变了传统的治理思路，在非常时期采取了非常做法，不断自主探索，通过各方主体的高效协同，运用信息技术、大数据手段助力居家隔离监控、重点人员摸排，逐渐形成了一套行之有效的敏捷治理机制，为基层疫情防控提供了值得推广的治理经验。

(二)H街道疫情敏捷防控机制的实践运行

疫情防控是对基层治理体系和能力的一次考验和检视。在防疫期间，面对外部环境的变化和不确定性，H街道本着一切为了人民的基本原则，从群防群治、数据驱动、技术助防、服务带防四个方面来推动敏捷治理机制在基层疫情防控中的应用。

1.群防群治：发挥多主体联动功能

政府所面临的是一个复杂的、不确定的世界。环境越复杂，不确定性就越大，信息也就越不完全。在风险治理中，高度不确定性导致政府容易陷入知识和信息匮乏的窘境。“评价备选方案所需的信息太多，所以就算要达到近似的客观理性也难以想象。”[11]面对有限理性的局限，基层政府须突破传统组织桎梏，敏捷应对突发风险，有效解决基层匮乏的人力物力与繁重的预防风险任务之间的矛盾。H街道所探索的敏捷治理模式，更多的是强调治理主体的多样性，快速实现治理的敏捷性。因为在社区应急管理中，“居民不仅仅是突发事件的救助者，也是应急响应的第一人，是自救和互救的生力军”[12]。

疫情伊始，H街道在2020年1月23日就开始不断地完善和利用网格化管理，建立了社区网格化巡检机制、高风险单位动态管理机制、分区分级差异化检查机制、定期轮训机制，健全了防控新常态“三联”机制。

首先，H街道将社区划分成块，然后网格员筛选出各自区域内的重点疫区返穗人员，通过微信、电话等方式，通知各自区域内的重点疫区返穗人员到户实施居家隔离，监督居家隔离者并提醒邻居谨慎做好防护措施。通过这种方式，网格员与居民有序形成合力，政府居于幕后“掌舵”，基层主体紧密相连又各司其职。

其次，H街道依托网格化联动社区干部、市场监管所、城管以及社区卫生中心的医生组成巡视小组，制订巡查计划，确保小组成员分工明确、运转高效，实现“1+1>2”的防控效果。

再次，H街道利用微信群发挥居民在敏捷治理的疫情防控中的作用。社区工作人员会在群里发布消息引导居民之间相互监督，确保居家隔离到位，充分发挥居民在居家隔离方面的积极作用。

最后，在信息技术的使用上，H街道在原有社区信息平台的基础上，积极联合第三方，与移动、联通以及电信三大运营商建立联系，借助大数据、手机地理定位和互联网通信技术，发挥信息技术优势及专业化的效率优势，推动社区防控手段多样化，减少了接触式防控。

通过协同和信息资源共享的形式，H 街道提高了群防群治能力，从而短期内达成迅速响应，缓解了基层工作人员人手不足的压力，实现“双向沟通—数字防控—及时反馈”的良性循环，进一步释放了基层协同参与的治理效能。

2.数据驱动：全方位采集基础数据

作为一种巅峰性的信息技术革新，大数据已经广泛赋予了政府治理与改革新的动能[13]，成为一种新型的信息处理与知识生产体系。由主观经验转向客观数据驱动的决策,将成为大数据时代基层重大公共卫生风险防控的关键特征。敏捷治理也强调在复杂多变的环境下数据的重要性。疫情期间，行政决策环境更趋复杂多变，基层决策若高度依赖决策者个人经验，则难以快速精准地辨别、分析基层局势，难以实现疫情防控的敏捷治理。而数据驱动决策强调由经验决策转向实时精确决策，收集整合多方数据，并提供风险预测，以万全的准备应对可能性风险，其必将取代前者成为未来决策的主要方法。

H街道在春节前就建立健全疫情预警、防控机制，通过对疫情个案分析研判制订应急方案。针对每一个病例按照“病例追溯，密接者隔离安排，相关区域封闭观察”做好三级防控工作，做到一例一方案、一例一台账，全方位收集信息，确保及时控制局势，防止疫情扩散，实现辖区内疫情防控的敏捷治理。

首先，H街道积极通过上门的方式收集疫情相关信息。访谈中，H街道的工作人员S提道：“我们在知道别墅区那边出现病例后，第二天一大早就做好防护去到病例家中，然后就问家属他们之前去过哪些地方，接触过哪些人，根据家属的描述去查他们接触过的那些人的信息，并将这些信息记录备案，再报送到上一级。这种直接上门访问是我们当时能做到最快的收集数据信息的方式。”(访谈记录：20200301LJ)除此之外，H街道也会将病例所居住区域设置为独立观察区实行小区封闭管理，并对该小区实行区域单独台账，对区域内人员实行严格管理，每日早中晚在区域范围内进行消毒。如果在基础排查过程中发现有病例出现，则在收治病例，转送密切接触者后，对整栋楼宇单设台账，细致摸排同楼宇与病例的接触情况，对住宅楼宇实行严格管理，禁止外来人员进入。

其次，H街道也通过打电话、微信、填表以及在各小区门口设置登记点等方式收集居民信息，了解当地居民的状况，以便对社区在疫情期间发生突发事件作出应急处理。访谈中，H街道的L主任提道：“我们这段时间的经验是，必须要重视基础数据的采集，基础数据做得越完整和扎实，阶段性的防控工作就越主动，尤其是面对复杂烦琐的人员排查工作。”(访谈记录：20200301LJ)重视基层数据采集工作的持续投入，掌握扎实人口基础信息数据，使得H街道在防疫工作前期就具备利用数据进行有效决策和及时监控风险的有利条件，为实现敏捷治理夯实了基础。

3.技术助防：数据嵌入治理全过程

大数据、人工智能以及区块链等现代信息技术为21世纪的国家治理体系与治理能力现代化创造了一个全新的时代。这些现代信息技术进一步地提升了政府公共服务的质量与能力[14]，为政府实现敏捷治理奠定了基础。敏捷治理强调治理过程的动态性，在基层重大公共卫生风险防控中，大数据、云计算等已经被尝试应用于疫情信息处理中重点公共场所布防、防控知识宣传、特定人群服务[15]。同时，数据技术的使用让有关部门可以根据疫情发展的实时情况对疫情的相关决策进行动态地调整，实现社区敏捷治理的动态性。

随着疫情的发展，H街亦继续深化技术防疫防控措施，提出了一套“健康标签-智能摄像头-YX服务App”方案，这套具有三层保险的技术方案，被实践证明是行之有效的，为H街道敏捷治理的实现提供了技术支持。首先，这套技术方案以标有居家隔离期限的健康标签取代了封条，在一定程度上减少了社区内正常居民对居家隔离居民的恐惧感；其次，在居家隔离人员住所楼道安装上了摄像头，通过街监控指挥中心屏幕和管控组人员手机进行实时监控。监控系统动态测帧，进行录像，可以保存7天和回放。

此外，社区利用“YX服务”App的双重围栏，为居家隔离筑起了一道安全的高墙。“YX服务”App，是H街与科技信息公司合作研发的系统，主要面向居家隔离人员和重点疫区未返穗人员这两大群体。社区工作人员通过平台注册用户的专属ID建群，将相关用户统一集中建群，设置WIFI电子围栏和居民楼电子围栏“双围栏”，通过后台反馈的数据 ，实现对居家隔离人员的动态监控。隔离人员进出双围栏均有报警提示，社区工作人员可以实时查看居家隔离人员的位移轨迹，全方面动态掌握隔离人员的数据信息，及时纠正隔离人员不当行为，切实把隔离工作做得更好。数据嵌入社区防疫敏捷治理全过程中，不仅为宏观政策的制定提供了广阔的视角和空间，把公共服务设施与社会群体更好地联结起来以提高治理效率，同时也为社区的敏捷治理提供了强有力的支撑和抓手。

4.服务带防：以服务满足社区需求

“公共服务质量改进是当前公共管理研究的前沿问题与全球政府改革与创新的实践目标”[16]。公共服务供给过程是以公众的需求为核心的，并通过一系列的信息处理技术和服务供给机制，满足人民群众的需求。一方面，政府在敏捷治理模式中可以对未知的信息进行有效预判与分析，使政府的治理方式由被动走向主动、由模糊走向精准；另一方面，公众是社会的主体，也是政府服务的对象，政府可以通过利用数字信息工具主动获取公众需求，为公众提供精准服务。

疫情防控中，居民流动相对受限，对社区和物管的依赖度提高。如何平衡防控隔离和居民基本生活需要之间的冲突，是检验基层治理水平高低的重要标尺。高质量的公共服务和后勤保障可以有效减少居家人员的外出频次，既是居民接受隔离的基础，也是社区后续工作顺利开展的重要保障。疫情期间，H街道工作人员在做好社区每日的基本工作的同时，全力提供社区公共服务保障，满足了社区居民的基本生活需求。

首先，H街道以楼栋为单位建立微信群，以满足普通居民的需求。居民如果有需求，可以在群里发布自己的需求信息，社区工作人员在看见信息后会及时回应居民的需求。除了微信群外，在“YX服务”App平台上也能掌握居民提出的服务需求信息。访谈中，H街道的L主任提道：“居民微信群最多的就是发布购买生活用品的需求，比如买菜、买米、买药之类的，因为还有其他的工作要忙，所以我们工作人员就会每天在一个固定的时间统计群里居民发布的购买需求信息。一般情况下，都是提前一天让居民发布要买什么，然后当天晚上我们统一购买，第二天上午送过去。有时候居民也会临时要买点东西，只要跟工作人员说清楚情况，我们也会单独为他跑一趟。”(访谈记录：20200301LJ)。

其次，H街道也十分关心特殊群体的需求。疫情期间社区有很多独居老人，这些老人不会使用微信等现代化的软件，H街道的工作人员就通过上门或者打电话的方式主动询问并满足独居老人们的生活需求，社区的长者食堂也会在疫情期间为独居老人进行配餐。除此之外，H街道工作人员了解到社区有些居民生活上有困难，便主动为这些困难群体购买生活用品并免费送给他们，解决他们的生活问题。访谈中，H街道的工作人员L提道：“我们社区当时了解到有些居民生活上比较困难，就买了一些鸡蛋、大米、油、面条之类的送给他们，希望他们在疫情期间能吃上饭。”(访谈记录：20200301LJ)H街道通过“服务带防”方式，形成了守望相助的和谐关系，构建隔离不隔爱的服务带防体系。疫情倒逼社区完善和创新“微服务”方式，政府与社会相互依赖与合作，试图通过紧密互动以精准识别群众需求，作出适应性反馈，让突发事件下的社区应急管理更具有柔韧性和灵活性，实现社区敏捷治理的精准性。

(三)H街道疫情敏捷防控运行机制面临的现实困境

1.社会动员不足，群防群治不广泛

敏捷治理的重要特征便是依据数据赋能于多元治理主体中，以实现群防群治的治理格局。在新冠肺炎疫情面前，政府无法依赖传统的官僚体系对规模庞大、地域广泛的基层组织进行自上而下的具体行动指导；此时，需要社区充分激发社区公共资源，统合多方力量。然而，遗憾的是，公众参与度低是现代世界各国基层治理普遍面临的难题，处于疫情危机状态的基层动员和参与更是会遇到超乎寻常的挑战[17]。疫情期间，H街道所实践的敏捷治理虽然着力于建立群防群治的治理格局，但是实际运作过程与敏捷治理所追求的理想状态相差甚远，其面临的一个重要主体障碍便是疫情防控过程中无法充分地发起社会动员，导致疫情防控参与主体单一。

首先，普通居民对社区防控工作的参与程度低。一方面，H街道疫情敏捷防控的主要参与对象是党员、居(村)委会、街道办以及社区管理工作人员，并没有将普通居民纳入社区疫情防控的主体层面。无论是H街道，还是社区居委会对于如何在非常态时期动员普通居民参与疫情防控都普遍缺乏经验及有效方式。虽然S市可以通过“穗康”“粤省事”等数据收集平台为社区收集居民的健康信息，但是居民无法通过这些平台反映自己关于社区疫情防控的建议。另一方面，居民与社区工作人员之间存在着信息不对称的现象。虽然有些居民有热情也有意愿参与社区防控，但是根本不知道如何去参与。除此之外，大部分居民自身参与社区疫情防控的意识也不强，他们认为社区防疫只是社区工作人员的事情，跟自己关系不大，只要做好自己的防护工作不给社区工作人员添麻烦就行了。

其次，社会组织在H街道的疫情防控中介入不足。当前，我国已备案的社会组织多以文艺和体育健身类为主，志愿公益性社会组织和社区发展类社会组织相对较少[18]。H街道社会组织的发展情况亦是如此，与H街道建立起购买服务关系的社会组织多以综合辅助性服务为主要业务，而医务性社会组织未能在当地得到良好培育，这使得在社区公共卫生危机治理时刻下，基层缺乏更多的专业性社会力量。

2.信息采集手段原始，数据驱动不全面

敏捷治理的核心驱动力便是数据，依赖数据赋能治理。基层治理的数据生产具有海量性与快速性的特征，其数据的收集经由多个传感设备进行汇总分析和处理。疫情防控涵盖了医疗、后勤、经济等各个领域，涉及的数据极其复杂和烦琐。为了提升基层社会治理效能，必须要打通政府各个部门之间的信息资源库[19]。但是在现实中，有些基层部门在启动应对重大突发公共卫生事件的部署后，缺乏快捷的信息收集手段，依旧停留在表格统计数据的简单收集层面上。缺乏深层次的数据收集、分析与利用的工具，使基层疫情防控基础数据的采集、录入、流转、使用等过程呈现出碎片化的趋势，导致数据驱动疫情防控覆盖不全面，无法有效地利用数据驱动敏捷治理。如H街道基层疫情防控中的数据采集仍采用原始手段(如上门摸排、人工填表、打电话等)，这既给基层工作人员增加负担，也无法保证数据的真实性，并且在实际工作中存在多头填报数据的问题。在疫情早期，H街道“表格抗疫”、基层干部忙于做疫情台账的现象比较突出。虽然后来进行了纠偏和调整，要求所有部门需要基层填报的数据都集中由防控办下达任务，并集中往来数据，但是由于没有统一的数据库统筹协调，也没有对数据进行分类处理，来自不同部门的数据采集要求有相当一部分是重复的，甚至同一部门内部不同层级(如省公安厅和市公安局)也同时要求社区上报内容基本相同但格式、体例不一样的报表，导致数据信息重复采集现象严重，造成了人力、物力的浪费。

3.信息孤岛普遍存在，技术助防不动态

敏捷治理的基础原理便是充分整合技术与制度之间的合力，打破信息孤岛，实现治理信息的低成本共享与流动。信息孤岛意指不能进行互操作或协调工作的信息系统,在基层治理中,主要是指政府各部门之间信息壁垒森严,政务信息自成体系,部门与部门之间信息互不联通[20]。信息孤岛是基层治理中长期存在的难点问题，对政府治理效能、政务服务等带来了大量负面影响。一方面由于利益本位的驱动，少数部门以部门利益至上，拥有的信息只在自己部门内流动，难以与其他部门的信息进行汇集共享[21]；另一方面，由于缺乏顶层设计，各部门之间难以形成一套统一规范的信息共享标准，导致很多地区存在信息孤岛问题。由于各部门之间信息不共享，各个部门在作决策的时候，只拥有自己部门收集到信息。即使拥有现代化的技术工具，但是由于信息不全面，也难以根据重大公共卫生事件的阶段性变化，作出实时决策、实现动态防控。H街道在新冠疫情期间也出现了信息孤岛、信息碎片化问题，由于缺乏顶层设计，各部门自行研发了疫情数据平台，这些数据平台多立足于部门自身的信息化诉求，而对于部门间数据交换、数据规范、技术标准等没有予以应有的考虑，由此导致互联互通难、业务协同难、数据共享难。例如，在疫情早期S市政务服务数据管理局和市公安局都分别开发了自主申报系统，并均要求在基层推广；加之H街道在前期已经自行开发并推广了“问卷星”自主申报系统，一定程度上形成了多头采集、重复采集、数据共享程度低的局面。

4.数据分析能力不足，服务带防欠精准

敏捷治理的实践手段便是通过高效科学的数据分析能力,充分利用治理信息，提升基层治理的效能。敏捷治理所倡导的信息技术和大数据能够精准描述基层各个方面的发展情况以及公众对公共服务的真实需求，掌握这些信息技术与数据有助于将公共服务的供给与治理需求精准匹配，实现精准治理[22]。然而，在现实操作过程中，仍存在不少问题。一方面，基层敏捷治理尚未建立合理科学的数据处理体系，难以对数据进行有效地分析与整理，无法为疫情防控决策提供有力的数据支撑；另一方面，一些基层政府缺乏数据分析人才和技术[23]，因此在挖掘数据之间关联关系、预测基层事务发展趋势、价值数据可视化等数据处理中顾此失彼，找不到基层疫情防控的重点，难以对不同阶段的数据信息进行有效分析、精准识别问题和作出相应决策。H街道防疫中就普遍存在数据分析能力不足，难以为有效决策提供数据支撑的情况。上级单位只停留在获取信息这一层面，将未经过滤和分析的数据往下安排。虽然H街道掌握辖内特殊人群生活状况、出租屋管理数据等关键基础数据，但是囿于缺乏专业的技术人员，难以因地制宜进行数据价值挖掘与分析，所获得的信息与数据未能充分转化为有效的决策依据，导致很多工作无法有效对接，大量有关疫情防控的数据无法发挥其自身的价值，“智慧社区”不“智慧”。

四、构建与完善我国基层重大公共卫生风险防控的敏捷治理机制

(一)构建主体有效参与防控机制，延伸群防群治广度

要全面延伸基层疫情防控的群防群治广度，必须建构主体有效参与防控机制，实现广泛的敏捷治理。基层是疫情防控的第一线，也是外防输入、内防扩散的最有效防线，而敏捷治理则是实现基层疫情有效防控的重要手段。

首先，公众作为基层活动的主要参与对象，是敏捷治理的主体。公众参与在极大程度上可以增强个体的社会归属感，并为政府良治、社会良性运行提供可能[24]。但是在H街道的敏捷治理当中，公众难以有效参与抗疫防疫，导致群防群治不广泛，未能形成有效的参与治理机制。应通过敏捷赋能来挖掘人民群众的治理能量，充分发挥人民群众在敏捷治理过程中的基础主体作用。在大数据盛行的信息时代，要善于利用公众经常使用的社交软件，促使公众形成以所在社区为单位的网络群,并利用网络群敦促基层政府及时回应其多元需求，实现基层治理的快捷化、实时化[25]。一方面，通过微博、微信、QQ等信息交流平台，广泛听取居民关于疫情防控的相关建议，推动辖内居民与基层政府、居(村)委会等基层工作人员共同参与疫情防控工作，实现居民的自我赋权；另一方面，基层工作人员也可以在基层加大疫情防控信息的宣传力度，增强公众对疫情防控的关注热度。通过微信群、微信公众号、抖音平台以及其他社交平台推广疫情的相关信息，加强基层疫情防控宣传，减少居民与工作人员之间的信息不对称现象，引导公众积极参与基层抗疫，为基层积极防控疫情提供有效的数据信息支持。

其次，公众也要正视自己在基层敏捷治理中的核心地位和重要作用，树立积极参与社区疫情防控的意识，维护自身在基层敏捷治理过程中的知情权与参与权。通过信息共享平台，做好监督和反馈工作，积极参与基层治理，推动基层风险防控协同治理的良好氛围形成。

最后，社会组织也是敏捷治理的重要参与者，在满足公众专业化需求、降低政府行政成本方面起到不可忽视的作用。长久以来，以政府为主导的应急处置模式在应对重大公共风险上发挥着重要作用，但是在实践中，往往也会出现政府因负担过重而无法有效分配注意力，难以兼顾不同受灾群体需求的现象。而社会组织具有组织数量多、服务范围广、渗透性与灵活性强等特点[26]，社区应继续推动与社会组织建立链接，除了一些综合性辅助业务之外，也要根据社区的发展与社会组织建立专业性的服务业务联系，多角度、宽范围地满足居民的需求。同时，强化社会组织服务下沉力度，充分运用大数据、互联网等现代科技手段，更加精准和高效地对接居民需求，推动需求膨胀下社区资源的优化组合。

(二)构建信息收集全面防控机制，增强数据驱动深度

要真正增强基层疫情防控的数据驱动深度，必须构建信息收集全面防控机制，实现全面的敏捷治理。收集手段落后是目前我国基层实现敏捷治理所面临的普遍性问题，这导致基层在现实治理当中数据驱动难以充分发挥作用。基层可以合理利用大数据平台收集疫情相关信息，提升信息收集效率，并对收集到信息进行分类处理，避免信息重复收集，增强“数据驱动”敏捷治理的深度。

首先，各级政府可以运用大数据、物联网、区块链和人工智能等现代信息技术手段，推动数据采集方式变革，为实现基层敏捷治理提供技术支撑。在疫情期间与移动、联通和电信三大运营商合作，建设基于手机信令数据的人口动态监测与统计分析系统，对属地范围内的人口数据进行动态地收集、监测与分析。同时，可运用人工智能技术，实现调查统计方式的变革。为加强疫情期间社情民意调查能力，可以建立智能电访调查系统，利用智能机器人替代传统人工坐席方式，自动进行电访，自动完成问卷调查，利用语音识别、语义分析技术，实现传统数据采集方法向大数据应用的转变。

其次，敏捷治理的疫情防控具有高度的时效性，复杂多变的外部环境要求基层对疫情防控作出快速反应。基层可以利用App、网站等信息化平台全方位收集疫情相关信息，建立统一的基层数据信息库，健全疫情预警、全面防控的敏捷治理机制。通过信息化平台将收集的数据信息纳入基层数据库，对数据库的信息进行分类，然后将数据信息上传到上级。这样一方面可以减少因多头采集数据造成人力物力浪费问题；另一方面也有助于基层利用掌握的信息对疫情个案进行分析与研判，制订解决疫情个案问题的紧急方案，实现疫情防控的敏捷治理。

最后，基层也可以利用大数据平台，按照街道、社区划分，搭建底册台账，并对数据进行多层面比对，提取相关信息，并进行智能分析。利用扎实和分类清晰齐全的台账信息让基层单位掌握人口的流动及变化，进而预测疫情的发展，以此建构全面的敏捷治理机制，为基层在整个疫情防控工作过程中的操作提供决策支持。

(三)构建信息共享动态防控机制，强化技术助防的力度

要着力强化基层疫情防控的技术助防的力度，必须要建构信息共享动态防控机制，实现动态的敏捷治理。H街道在实践敏捷治理的抗疫防疫当中，由于信息联通的壁垒普遍存在，技术与制度难以相互嵌入，信息孤岛依旧严重。究其原因,一方面是因为部门本位主义导致部门之间的利益分割[27]，另一方面也受制于政府部门之间权责关系不够明晰。解决基层“信息孤岛”问题须通过顶层设计来消除各部门之间的信息壁垒，充分发挥政府在防疫过程中的核心主体作用[28]。由于各个部门在敏捷治理疫情防控中存在不同利益诉求和职能冲突，政府应该积极回应并调节各个部门之间的关系，建立健全敏捷治理过程的激励相容机制，激发疫情防控的内生动力，推动各个部门疫情防控的协同共治。在信息资源共享建设工作中，可以借助现代化的大数据技术，构建起一套统一完善的数据共享标准体系和规范，确保信息资源收集、整理和利用等环节更具标准性和规范性，进一步促进信息资源共享效率的提升[29]。在具体选择信息资源共享模式上，可以与具体的资源共享需求相结合，构建能够发挥出信息资源最大效能的敏捷治理信息共享模式。最后，为了提高信息共享服务的水平，还可以采用集中控制的方式，打造信息资源共享服务体系。借助这种综合治理体系的效能，利用大数据信息平台收集疫情防控信息，实现区域内各部门的疫情信息共享，减少因信息壁垒造成的数据重复采集、上报，提升“技术助防”的力度。

(四)构建数据科学分析防控机制，提高服务带防的准度

要充分提高基层疫情防控服务带防的准度，必须要建构数据科学分析防控机制，实现精准的敏捷治理。疫情期间合理利用大数据平台处理信息是实现敏捷治理的重要方式，在基层治理实践中，由于缺乏科学的数据处理体系、专业的技术人员和足够的技术基础设施，难以有效利用数据信息、精准识别群众需求，因此也难以作出相应的决策、实现疫情的精准防控。服务治理在基层社会治理中有重要作用，要提升基层数据分析能力，协调数据与治理之间的关系，提高“服务带防”的准度[30]，构建数据治理精准防控机制。

首先，敏捷治理须实现数据与治理之间的有效融合，建构合理科学的信息数据处理体系，对复杂信息进行选择、处理、整合和分析。基层应大力推进大数据平台建设，整合各级政府和社会资源，通过采集、协调、整合政府和社会资源，把本地区人社、安检、民政、卫计等部门的各类社会治理业务纳入统一的数据平台，逐步建成基于基层敏捷治理平台的疫情防控大数据库，提高数据信息的效用性，为基层疫情防控提供科学决策服务。

其次，要注重对大数据应用人才的培养，制订与数据分析紧密结合的人才培养规划。同时加强对基层工作中大数据从业者的日常培训，保证从事数据收集与分析的工作人员掌握最新数据知识，避免因技术问题而导致基层数据信息不能正常运转，提升基层信息处理与分析的能力，为敏捷治理提供扎实的智力支持，进而提高提升疫情防控的工作效率，实现敏捷治理过程中的数据与治理的深度融合，为疫情防控构建精准的敏捷治理防控机制。

最后，要真正落实敏捷治理，基层疫情防控部门应树立需求识别理念，畅通公众疫情防控需求表达渠道，提供对差异化需求的精准识别技术，从而实现对疫情防控真实需求的精准识别，切实做到精准防控、有效防控，统筹推进疫情防控，进一步筑牢基层敏捷治理疫情防控网络。

五、结 语

在信息时代迅速发展的大背景下，敏捷治理被视为数字社会下政府制定政策和管理社会的一种理想治理方式，是大数据充分融入公共事务治理的重要实践。基层政府在重大公共卫生风险防控中展现出重要的作用和功能，借助将参与主体微缩为虚拟数字来动态监控管理队伍和社会风险，推进城市精准梳理和高效治理[31]。通过对S市H街道的疫情敏捷防控机制的运行分析，发现基层政府在发挥多主体联动功能、全方位采集基础数据、应用数据资源和数据技术助力防疫以及满足社区需求等方面做出了诸多颇有创新意义的实践探索。但是H街道在疫情敏捷防控运行机制上依旧面临的一些现实困境，无法真正实现有效的、全面的、动态的和精准的敏捷治理，只得其形而不得其神，从而阻碍了基层应对重大突发公共卫生事件风险防控能力的提升。在主体层面上，由于公众难以有效参与，导致基层难以做到广泛的群防群治；在范围层面上，由于信息采集手段原始，导致基层难以做到全面的数据驱动；在过程层面上，由于信息孤岛普遍存在，导致基层难以做到动态的技术助防；在对象层面上，由于数据分析能力不足，导致基层难以做到精准的服务带防。H街道在新冠肺炎疫情防控中所凸显出来的治理困境，在一定程度具有普遍性，反映了基层治理在重大公共卫生风险防控中的不足。

基层治理的有效性是国家治理效能的重要体现[32]。为了进一步克服敏捷治理面临的多重困境，我国基层重大公共卫生风险防控必须要从主体、范围、过程和对象等层面上完善，即构建主体有效参与防控机制、信息治理全面防控机制、信息共享动态防控机制以及数据科学分析精准防控机制，从体制机制上创新和完善重大疫情风险防控举措，提高应对重大突发公共卫生事件的风险防控能力水平。随着现代信息技术的进一步发展，大数据技术、区块链和人工智能等治理技术作为一套新型的知识生产和传播体系，其即时高效和资源开放共享的特点，可构筑移动的海量信息资源库，从而实现数据资源跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨行业的联通流动。但是这一过程有赖于敏捷治理在我国基层治理中能得到实质性的政策落实，并以此推动治理技术和治理机制的融合。未来基层重大公共卫生风险防控中，必须要在理论研究上不断扎实敏捷治理的思想支撑，在经验研究上不断累积敏捷治理的实践知识，在对策研究上不断完善敏捷治理的实现机制，以推动敏捷治理来全面提升基层重大公共卫生风险防控效能，坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。