新基建条件下国土空间规划系统建设存在的问题与对策

李 锋

（长沙城市发展集团有限公司，湖南 长沙 410000）

国土空间规划分区是国土空间规划的重要依据，也是国土空间规划优化的核心内容。其能够在经济社会发展以及自然条件基础上对区域国土资源进行统筹开发利用，实现社会活动、经济活动与生态环境治理的协调发展，其具有较强的引导性、战略性和约束性。

1 国土空间规划意义与发展概述

我国的国土空间规划有一个较长的发展过程，在总体发展中有三段进程和三种实施方式：第一段进程是工业化初期，城市规划实施“一规统揽”方式；第二段进程是工业化中期，针对土地利用进行规划，执行“双规协同”方式；第三段是新时期，细化了国土空间规划，遵循国民经济和社会发展总体方向，在主体功能区规划的基础上，采用多规共管方式，合理进行国土规划、土地利用规划以及城乡和环境规划等各项规划工作，并构建相应的国土空间规划体制。

2 国土空间规划系统建设存在问题

2.1 治理体系

国土空间规划与国家或地区政治、行政体制联系紧密，包括空间发展、空间布局两层内容，具备纲领性和法定性的特征。现有的各类各级法律法规、部门规章、技术规范等与建设“五级三类四体系”的国土空间规划体系相矛盾，同时缺少统领国土空间规划的主干法律、存在现有法律法规的要素不全、可操作性差等现象。

2.2 “短期发展”与“长期规划”的错位衔接

《若干意见》及相关配套文件要求，涉及空间利用的各类规划的规划期限统一至2035年，新时期国土空间规划目标年为2035年，近期目标为2025年，远景可展望至2050年，属于长期性空间规划，这就造成了两者编制期限的错位衔接问题。一方面，短期性的经济与社会发展要求无法提供长远性的国土空间开发保护指导；另一方面，在本轮国土空间规划编制期限内需要经过至少三个国民经济与社会发展规划的更替，容易造成发展意图变化与空间管控是否调整的矛盾，从而导致“一张蓝图干到底”的动态变化［1］。

2.3 技术应用

新型基础设施建设的发展为国土空间规划的编制和实施带来新的契机，国土空间规划体系建设无疑将成为智慧城市建设的基础性智慧项目，是一个全局性的自组织与他组织共存的巨型系统工程和改革工作过程，需要成熟、规范的技术支撑。数字孪生体、数据中台等架构和技术尚处于技术成熟度曲线的过高期望的峰值（PeakofInflatedExpectations），还需不断沉淀和积累；5G通信的应用正处于推广阶段，二、三线城市的建设还需一定的时间；国土空间时空大数据平台的主要支撑软件GIS系统，国外软件占据了较大市场份额。当前，国产替代化的需求对系统和平台建设需要的计算、存储、数据库、中间件技术和设备提出更为迫切的要求。

2.4 数据共享与数据安全

新时期基于数据驱动的国土空间规划的编制和实施依赖于地理信息、测绘、规划、交通、社会经济等相关领域的数据，数据的集成和共享也是智慧城市建设的关键基础。从统计来看，国土空间规划项目是智慧城市建设的一个智慧项目，但从政府开放数据统计来看，有11个省或自治区、3个直辖市建立了自己的省级行政大数据平台，共有65个市建立了自己的市级行政大数据平台，这种现状与国家要求建立“多规合一”的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系（见《意见》）还有较大的差距。由于国土资源数据大多属于保密数据，在系统数据共享的同时，还要充分加强数据安全、隐私保护、数据主权、数据伦理等方面的研究和建设［2］。

3 对策与思考

3.1 健全与完善国土空间规划法律体系、法制能力

1）立法本质上，以提高现代化治理能力为目标，推动国土空间规划高质量发展运用法律法规去完善国土空间规划管理和治理能力，是国土空间规划立法的根本出发点，相关的法律法规制度是国家法治体系现代化建设不可或缺的一环，是国土空间规划高质量发展、治理能力全面提高、多部门参与、充分发挥国土空间治理效益的有力保障。因此，制定横向全面兼顾，纵向上下衔接的《国土空间规划法》是健全国土空间规划法律体系的首要任务［3］。

2）法律关系上，强调《国土空间规划法》与配套法律的无缝对接从规划管理体系的顶层设计来看，合理划分层级进行规划管控是落实法律保障的重要手段。将许可事项和土地处置权力过于集中的下放给地方，容易使城市发展边界无序扩张、国有土地资源浪费、环境治理效果不佳、农田总量难以保证等问题。而将规划的权力统一收至中央，又会造成审批程序繁杂，办事效率低下、管理手段单一等问题。

3.2 强化顶层设计，理清各类规划定位与分工

一方面，需要进一步明确国家发展规划、国土空间规划、专项规划等规划的编制内容与深度要求，划定清楚各类规划的任务分工边界，如国家发展规划中对空间布局的深度要求，如何与国土空间规划的空间布局要求相衔接，要预留规划接口。另一方面，部门间仍存在职能分工的交叉现象，需要高位统筹，如当前生态环境部门推进的“三线一单”工作与自然资源部门推进的生态保护红线划定工作，两项工作均从各自技术角度对自然资源进行评估，在一定程度上存在重复工作。再者，是城市设计的归属问题，鉴于城市设计特殊的空间属性，自然资源部门从空间管控角度可以纳入国土空间规划体系，而住房和城乡建设部门亦可以从开发建设、城市更新角度纳入其部门职能管理范畴，这一问题需要从国家层面提出解决方案，减少部门间矛盾。仅从技术角度而言，针对城市立体空间建设管控，建议由住房和城乡建设部门会同自然资源部门共同负责建设方案审批工作，一旦审批通过，由住房和城乡建设部门负责实施管理［5］。

4 结语

在当今新基建条件下，国家宏观政策和技术发展为国土空间规划系统建设带来了新机遇，而国土空间规划系统建设对于规划的编制、实施和监督起着举足轻重的作用。通过分析建设国土空间规划系统过程中存在的问题，提出在完善治理法律法规体系的基础上，制定出各部门统一的建设管理标准，运用人工智能、数字孪生、云计算等新技术手段，借助大数据分析和地理信息系统的海量数据支撑，实现多规合一，用一张蓝图管理国土空间规划，以期实现规划的最大效益。