优化地方政府举债规制的路径研究

李 鑫

（安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601）

一、引言

举债融资作为地方政府财政收入重要来源之一，在地方政府进行经济建设、保障民生领域发挥了重要作用，为我国城市化建设提供了重要资金支持。地方政府通过合理途径，在合理范围内举债，能够帮助地方政府实现公共服务的职能，促进经济的发展。如果过度的不合理举债将可能引发财政危机，进而影响政府信用，影响经济发展。从国际经验来看，不少发达国家都曾经历地方政府过度举债，引发债务危机的问题。为应对这些问题，一些国家设立了较为严格的举债程序和监管模式。2014年以来，我国地方政府享有发债的权利，近年来地方政府债务总量不断增多，类似融资平台等隐性债务问题显现。应结合我国现阶段地方的实际情况，对我国地方政府债务进行更好的法律规制。

二、规范地方政府举债必要性分析

习近平总书记2017年在全国金融会议上指出：“各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。”地方政府过度举债所导致的金融风险已经成为我国经济发展的风险之一，必须要解决地方债务问题。

（一）地方政府债务扩张的途径

地方政府通发行债券和借款的方式进行举债。发行债券的价格取决于市场竞争，其优点是债券发行成本低，受市场的约束监督，透明度高。这种举债方式更适合经济基础好、规模大地方政府；相对来说，银行借款的举债方式程序简单，这种方式更适应经济发展水平低的地区，但是此种举债方式成本较高。地方举借政府债务形式更加多样化，平台融资、政府信用、融资贴息、BT 项目等新的举债方式大量出现。[1]如果过度举债致使地方债务在总量和体系上都存在巨大的风险。

（二）地方政府债务面临的风险

根据审计署公告统计，2019年地方政府通过政府担保、服务协议等形式举债规模达上百亿，如果大规模举债无疑给服务型政府建设带来巨大风险。具体如下：

1.举债规模总量风险

由于债务种类的不同，对于地方政府的显性债务的汇总相对要容易。但是对于地方政府的隐性债务负债额整理难度很大。地方政府债务的总量以及地方政府未来的收入能力决定着政府是否能够偿还债务，偿还能力不足将导致违约风险。财政部数据显示，2019年1-12月，我国共计发行地方政府债券4.3624万亿元。截至2019年末，我国地方债务余额为21.3072万亿元，较前一年增长15.89%，低于2019年对我国地方政府总债务限额在24.0774万亿元。这意味着我国地方政府显性债务没有超越债务总限度，显性债务总量能够得到一定把控，造成债务违约的几率相对较小。地方政府显性债务仅是政府债务总规模的一部分。如果隐性债务并未形成财政部统计的债务余额，这表明其存在较大的违约风险，过多的举债对地方政府信用产生巨大影响，必须要对其加以规制。

2.地方政府债务面临偿债信用风险

在2019年3月5日发布的《政府工作报告》中明确表示，增加地方政府专项债券8000亿元，以防范化解地方政府债务风险。方政府对债务资金能否高效、合理的使用决定了其偿债能力的大小。由于政府多数投资项目需要长期建设、投资回报周期长。在2019年国务院办公厅印发的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》中指出：“鼓励合法合规的融资方式，遵循经济发展规律，做到责任与能力相适应。”如果突破地方偿债能力的举债，不仅会对地方政府信用带来消极影响，更会影响地方经济的平稳运行。

三、我国现行地方政府举债的法律规制

（一）地方举债立法分析

从法律位阶上看，2014年的《预算法》对地方政府举债的监管和施行进行了多方面的完善。但《预算法》作为一部“经济宪法”，其内容多数是对政府举债行为的概括性约束。国务院、财政部以及各地方政府制定了部分规范政府举债行为的规范文件，如2018年财政部23号文《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》等，规范化的地方政府举债行为需要科学、有效的法律体系加以管控。

从国际经验来看，世界上许多发达国家都进行了专门公债立法。地方债务问题影响国家财政和金融系统的安全，地方对债务的治理能力影响国家的治理体系，政府治理体系和治理能力的现代化是我国现代化道路的必由之路。

（二）地方举债法律监管分析

在地方政府举债的实践过程中，法律上的监管主体较多，各监督主体职能重叠，导致各机构责任不明确和责任追究无法落实，降低了各部门之间协同效率。我国对地方债务的监管模式主要以行政监管为主，通过采取层级监督，限制预算口径等方式进行监管。由于近些年债券市场化程度不断增高，政府融资方式与各类融资平台相结合，必须要从法律层面加强监管，以适应适应政府信用和债券市场化相结合的现实需要。从近些年来法律法规不难看出，自分税制改革以来中央一直在通过预算法定将地方债监管纳入法治轨道。[2]

（三）中央与地方事权财权划分

分税制改革后，我国建立起初步的分税制财政管理，改变了中央与地方的收入格局，对中央与地方政府的财政分派进行了较大程度的改革，此举提高了财政收入的总量。中央的财政支出范围相对狭窄，倾向于列举，地方的财政支出范围呈现按概括式，类似于兜底条款。[3]当下财政体制中有关地方的财力、事权得到进一步提高和完善。

四、我国地方举债融资机制的优化路径

防范和化解债务风险，具有十分重要的现实意义。

（一）完善地方举债立法

进一步细化完善预算法，适当增加地方政府举债权力。《预算法》规定省级政府可以通过债券形式举债，而市县级政府则需要通过省级政府进行举债。中央与地方政府之间可采用更加细致的分税制方式解决财政管理困境，赋予地方政府更多的财政自主权。因此，首先加强法律规范的制定，通过高位阶法律授予市县级政府适当的举债权力，做到政府举债有法可依，实现举债法定。另外，根据我国地方政府的实际情况，赋予地方一定的举债立法权。建立地方的融资规范，允许其在法律规范下，适当的进行变通，以建立符合我国国情地方政府举债融资法律规范体系。

（二）建立地方债务风险预警机制

国内外学者已经归纳了一些国际通行的债务风险和信用评级指标，并且有具体详尽的阐述。参考国内外实践经验，从中央到地方分层级建立适合我国国情的地方债务风险预警体系和联网信息数据库，及时掌握全国各地方的债务状况。[4]可以借鉴俄亥俄州风险预警评级模式，将我国地方政府债务按照评级指标分为“安全值”、“一般风险值”、“高风险值”、“危机值”等等级。对地方债务的规模、预算、结构等进行全方位的监测与预估。加强对地方政府举债融资的约束力，从源头限制其不规范举债行为。结合本级财政来源、公共支出水平以及现有债务等综合性因素，确定该地方政府的合适举债规模。例如，地方债务风险评级在“安全值”评级内，地方政府可以根据自身财政需要适当举债。达到“一般风险值”时，由上级政府、审计部门、人大等进行一般的监督、提醒。达到“高风险值”时，则需要要求地方政府出具详细的财政预算案，平衡收支，采取措施降低举债风险。一旦进入“危急值”，则严禁地方政府举借新债，宣布地方财政陷入危机，首先化解财政危机。

（三）完善信息披露制度

地方风险预警机制的建立离不开地方政府及时准确的进行信息披露，规范地方发债行为是保证地方发债制度推行的前提。在我国，2018年《预算法》虽然规定各级政府应当制定本级年度预算案，对举借债务情况进行说明，但预算案仅是年度财政收支的草案，对于地方政府财政的隐性债务等重要信息的披露，法律并没有做出明确规定。对于地方政府隐性债务，可以参照《证券法》关于信息披露制度的设计，对于披露的内容应当及时、准确、完整、真实，保证举债的科学性，披露内容应当包含举债的方式、债务总额、用途、利率确定方式、担保状况、偿还方式等方面。拓展披露方式，如报刊登载、网站公告等。不仅行政责任是其违规的监督方式，民事责任和刑事责任也是必要的处罚手段。

（四）地方财权与事权相统一

各级政府间财政收支的划分自当以其间之事务划分的结果为基础，并以事务之执行结果为标准，稽核各级政府间之财政绩效。[5]《预算法》第十五条规定：“国家实行中央和地方分税制”。具体的分税制未作详细规定，实践中分税制的规定和施行由国务院颁布和施行。这使得分税制的落实趋向于中央对经济的宏观调控，不结合地方实际，将不能满足地方财政的收支平衡。中央与地方财权与事权的配置要以地方财力与事权相匹配为目标，在难以实现以事权定财权的情况下要变革既有的地方财权配置原则，逐步由量入为出过度到量出为入。[6]对此应当制定专门的财政收支划分法，细化中央与地方财政收支标准。在立法时应当充分考虑地方事权的需要，地方政府走在维系社会稳定，促进经济发展的最前沿，地方发展的需要是导致地方债务扩大的重要原因。中央与地方政府财政收支的划分是解决地方债务风险的重要基石，[7]这一问题不能得到有效解决，地方债务风险将难以化解。

我国现代化建设是一个长期的过程，需要不断地资金投入和制度完善。地方政府的合理举债能推动我国城镇化建设，对举债活动从法制层面不断优化其路径将是必然要求。针对我国地方政府举债特点，在实践上从立法、监督机制等方面进行优化，营造良好的地方政府举债制度。