基于新版“三线模型”的高校内部审计定位与组织模式研究

巩凤

[摘要] 2020年7月，国际内部审计师协会（IIA）发布了新版“三线模型”，对组织内部审计工作提出了新要求。本文基于新版“三线模型”要求，结合高校治理结构和管理结构实际情况，构建高校新“三线模型”结构图，进而探讨高校内部审计的定位和组织模式，推动高校内部审计功能的更好发挥。

[关键词]“三线模型”  内部审计   高校

20年7月，国际内部审计师协会（IIA）对原有

的“三道防线模型”进行修订和升级，出台了新版“三线模型”。新版“三线模型”更好地结合了现代企业治理和风险管理的实际变化，立足点不仅仅局限于风险防范，而是从组织整体的“价值网”角度出发，攻守兼备，强调管理层和内部审计之间的沟通协作。新版“三线模型”以企业治理结构和管理体系为主进行阐述，各行业、各单位还需根据自身的特点，灵活调整运用。高校作为一个特殊组织，与企业管理模式差别较大，具有自身的业务特点和管理体系。因此，建立适合高校管理的新“三线模型”，准确定位内部审计，构建合理组织模式，才能更好地为高校风险管理服务，筑牢风险防线。

一、高校新“三线模型”的构建

高校与企业的治理结构和管理体系不同，高校风险管理的第一线部门是为保障学校教学和科研工作顺利开展的一线业务部门，涉及的主要部门如教务处、学生处、团委、科技处、资产处等。第二线部门为协助第一线业务部门开展风险管理的职能部门，能够提供如法律风险防范、内部控制建设、信息技术安全、职业道德规范等方面的指导及风险管理，如学校的法制办公室、信息化办公室、内部控制管理办公室、财经处、师德师风办公室等。第三线部门是能够为学校的风险管理提供监督、监察、调查、评估等独立且客观的确认和咨询的部门，如内部审计部门、纪委办公室、巡察办公室等。各线所包含的部门并不是严格区分且按数字顺序进行工作，而是各职能部门同时工作，第一线和第二线部门的某些职能甚至存在交叉，如教务处、人事处既作为一线业务部门，需要为学校的业务发展提供专业的教学服务及人力保障，又同时负责监督学校的教学工作及选人用人方面可能存在的风险点。本文基于新版“三线模型”要求，结合高校治理结构和管理结构实际情况，构建出高校新“三线模型”，如图1所示。

二、高校内部审计与治理层和管理层的关系现状

由图1可知，内部审计应独立于各职能管理部门之外，只受治理层的领导，工作中可以不受限制地接触相关人员，最大限度地获取资源和数据，但现实情况并非如此。

（一）内部审计与治理层的关系

虽然治理层不属于新“三线模型”的其中一线，但作为学校的最高治理机构，内部审计与治理层的关系定位十分重要。内部审计作为学校治理层的“眼睛和耳朵”，对治理层负责，同时学校治理层可以对内部审计监督质量进行再监督。

1.权属定位。目前，大部分高校的内部审计部门由校长或党委书记直接管理，这样做是合理的，可以有效保障内部审计的独立性，也方便内部审计部门负责人与校长或党委书记直接沟通;也有部分高校内部审计部门由总会计师或纪委书记分管，其中以纪委书记分管的居多;有些高校虽然名义上是由校长直接管理，但是会另安排一名副校长协助管理，实际是由这名副校长直接领导内部审计工作。无论是总会计师、纪委书记直接领导，还是副校长协助管理，都削弱了内部审计的独立性保障。這也侧面反映出高校治理层对内部审计部门这一监督主体的重视程度不够。

2.内部审计负责人任免。IIA在新版“三线模型”中明确提出，组织治理机构要负责首席审计执行官的任免及考核。在高校实际管理中，对高校内部审计部门负责人的任免与考核应如何进行并无统一要求。目前，高校内部审计部门负责人的任免、考核与其他管理部门的负责人并无不同，任免由组织部统一组织开展，中层干部投票表决，而年末的考核也是与其他部门负责人一起，由中层干部投票打分，汇总排序，很少参考校长或党委书记的意见。这样做显然忽略了内部审计部门的独立性属性。作为监督部门，内部审计部门的工作性质决定了其扮演的是“反面”的角色，是一个“不讨好”的部门，对其的投票难免带有情绪色彩，存在有失公允的风险，影响内部审计负责人任免、考核的公平公正，而这样也势必会削弱内部审计的独立性，造成内部审计部门负责人在以后开展工作中畏手畏脚、瞻前顾后，最终降低内部审计的监督效果。较为公允的任免内部审计部门负责人程序，应增加治理层“一票权”，既考虑民主考核意见，更体现治理层的集中权力。这样既凸显出内部审计部门的独立性与权威性，又营造出较好的内部审计环境氛围，便于其客观、公正履行监督职责。

3.审批与授权。IIA要求，组织治理机构负责审批审计计划并为内部审计工作开展提供资源，保证内部审计负责人能够不受限制接触治理机构。目前，部分高校成立了审计工作领导小组，校长或党委书记担任领导小组组长，相关职能部门如财经处、资产处、组织部、人事处等部门负责人担任小组成员，年度审计工作计划报经审计工作领导小组审批。未成立审计工作领导小组的高校，则由主管校领导审批。出于管理需要，一些高校要求内部审计部门负责人列席校长办公会。但个别高校禁止内部审计部门负责人旁听校长办公会，内部审计部门负责人接触学校治理层受到限制。同时，高校治理层也未明确为内部审计工作提供资源保障，内部管理层与内部审计部门缺乏应有的配合与支持，如需要组织部门提供学校党员情况、需要人事部门提供教师信息情况，需要学校办公室提供学校历年公开下发的文件等信息时，均受到较大限制甚至是阻挠。产生这种现象的原因主要有两方面：一是高校内部审计工作领导小组未有效发挥作用，作为内部审计部门的最高领导机构，高校内部审计工作领导小组在权威性、职责、功能主动性等方面有待提升;二是高校内部审计部门自身也有不作为或不善作为之嫌。

（二）内部审计与管理层的关系

1. 独立性关系。独立性是对内部审计最重要也是最本质的要求，内部审计的职责要与第一线和第二线的管理部门明确区分开来，不能参与其他管理部门的具体决策，在工作中可以不受限制（保密条款除外）地获取相关的数据和资源，接触相关人员。但一些学校的内审部门工作职责仍存在越位的嫌疑，如有的内审人员参与学校基建项目方案研究，有的内审人员作为基建管理领导小组成员参与基建项目决议，还有的内审人员参与资产管理小组的各项议事决议等，这均会影响到内审部门的独立性。

2.合作关系。新版“三线模型”在继续强调内部审计部门独立性的基础上，最大的变化在于更加强调内部审计部门与管理部门的沟通交流，要求独立但不是孤立，更不能闭门造车。作为高校重要的管理部门，内部审计工作需要与学校战略发展目标保持一致，提供的确认和咨询服务应与管理部门的业务活动具有相关性，如要根据学校的长期规划及本年度的发展计划，有重点地开展审计项目。这就要求内部审计部门对各管理部门的业务职能和未来规划有一定的了解，关注其他部门的工作动态，定期与其他管理部门进行沟通，根据各部门最新的业务活动，调整审计项目计划。但就目前情况而言，一是一些学校的内部审计工作因内部审计工作领导小组缺失或职能弱化，导致年度审计工作计划大局意识不足，多为常规例行的审计项目，如未能及时跟进学校发展规划、新校区建设、新学科设置等安排相应的审计项目。二是内部审计人员与一线管理部门的交流学习不够。内部审计人员应多学习各管理部门最新的规章制度，多参加管理部门组织的业务学习交流会及行业内部组织的专项业务培训。目前，部分高校内部审计人员仍把相当大的精力放在财务账册的查错上，对业务活动本身做深入的学习和了解的力度还有待提高。内部审计的职责不仅在于对单位经济活动的合规性进行确认，还包括单位的组织治理和管理工作、内部控制的风险管控情况的准确性和有效性提供确认和咨询，因此，内部审计部门应加强学习一线管理部门的业务，以便于从内部审计的角度梳理发现其工作中存在的漏洞、隐藏的风险。三是内审部门与二线管理部门的合作不够。目前，高校内部监督检查部门之间沟通交流不足，没有形成信息共享机制，经常出现职责不清、重复监督检查等问题。高校内部审计部门应加强与信息化办公室、师德师风办公室、内部控制办公室等二线管理部门的沟通协作，如师德师风办公室通过对教师师德师风的监督检查，可及时发现纠正教师的师德师风建设问题;内部控制办公室通过对学校各类经济活动的业务流程进行梳理，可系统分析学校经济活动的风险并作出应对策略。总之，内部审计部门应充分利用二线管理部门的工作成果，互通有无，避免工作内容交叉重复。

三、内部审计组织模式分析

新版“三线模型”重申了内部审计独立性和客观性的重要性，同时也赋予了内部审计新的生命，更加强调内部审计部门与一线、二线的管理部门定期互动、沟通协作，在不损害独立性的前提下，促進内部审计部门与治理机构、管理部门的融合。在风险管理方面，内部审计不是孤军奋战，高校的风险管理第三道防线还有巡察办公室、纪委办公室等，这些部门同样承担着第三道防线的部分职能，如党委巡察办公室开展的校内政治巡察工作，从党的政治建设的高度推动学校内部治理结构不断完善，督促学校机关和相关职能部门更好地服务师生;纪委办公室按照党章规定和要求，履行党的纪律检查职能。落实监督责任，突出监督、执纪、问责，维护党的章程和其他党内法规。

（一）完善内部审计领导体系和机构配置

高校应设置内部审计工作领导小组，由党委书记作为组长，或书记、校长双组长制，指导内部审计工作，更好地发挥内部审计在规范学校经济运行、提高教育资源绩效、完善学校内部治理结构和健全权力约束机制等方面的重要作用。内部审计工作领导小组是高校内部审计工作最高权力机构，也是内部审计中枢指挥机构。从源头上看，内部审计部门制订项目计划、项目计划执行情况、临时审计项目调整等事项需要得到领导小组的批准与授权;从指挥协调上看，协调高校内部各部门、督办各成员部门落实审计决议离不开领导小组。与此同时，领导小组还应该设立办公室，负责处理日常事务，如组织筹办小组各项会议、推动建立健全内部审计制度、推动落实小组各项决议等日常工作。设立该办公室是实现审计工作领导小组职能作用的重要保障。为便于工作，该机构应设在内部审计部门。

（二）激活内部审计工作领导小组平台作用

内部审计工作领导小组成员单位需涵盖一、二、三线相关职能部门，各单位既是内部审计监督方，也是内部审计工作监督者。在领导小组组织下，内部审计部门可以更好地整合各部门资源，实现内部审计监督效果最大化。为充分发挥这一平台议事、决策功能，需要内部审计部门事先做好预案，使平台有事可议、有事能议。目前，内部审计工作领导小组功能尚未全部激活，其应有作用尚有开拓空间。

（三）加强内部审计与校内巡察交流协作

近年来，随着中央巡视、教育部巡视工作的深入开展，校内巡察工作的持续推动，各高校相继成立巡察办公室，负责学校的政治巡察工作。内部审计与校内巡察同属于学校风险管理的第三道防线，承担的责任不尽相同，却又密不可分。内部审计侧重于合规审查，校内巡察偏重于政治检查。二者之间应加强信息交流和资源共享，建立问题线索转送机制，对发现需要借助内部审计或巡察手段进一步了解取证的问题，两部门要及时沟通协作，相互配合，互相借力，共同深挖表象问题背后的深层次原因，将问题抓早抓小，为学校的政治建设和经济发展保驾护航。

（四）加强内部审计与纪委交流协作

近年来，高校腐败问题呈现出政治问题与经济问题相交叉、传统腐败手段与腐败新手段相交叉的新特点。同为学校风险管理的第三道防线，二者之间的协作会产生“1+1>2”的效果。应建立内部审计与纪委廉政风险防控协同机制，围绕群众关注点、工作薄弱点，紧盯关键少数、关键领域，强化对人、财、物和权力集中部门的监督，有效防控廉政风险。加强审计与纪委办案工作的协作，充分发挥各自的优势，如审计部门擅长发现案件线索，纪委部门熟悉案件处理。目前，多数高校内部审计部门与纪委协同配合不够紧密，内部审计查问题与纪委执纪问责衔接不到位，内部审计查出的问题多数停留在整改层面上，纪委跟紧执纪交叉，特别是从问题表象深究问题性质力度不够，以整改代替纪委问责，忽视了监督执纪“四种形态”，致使内部审计成果未能深化。因此，强化内部审计与纪委问责力度既是形势所需，也是政治担当与责任。

（作者单位：东北大学秦皇岛分校，邮政编码：066004，电子邮箱：gongfeng0706@126.com）

主要参考文献

[1]李延绍.高校内部审计与巡察协同机制构建[J].会计之友， 2021（4）：141-145

[2]文丽.高校廉政风险控制中内部审计与纪检监察协同机制研究[J].财会通讯， 2018（19）：81-84