排污许可证后监管问题分析及对策研究

徐吉(江苏省张家港保税区安全环保局，江苏 张家港 215634)

0 引言

生态文明建设一直以来都受到党中央和国务院的高度重视，近年来更是提出了以排污许可制为核心的环境污染监管体系。随着排污许可制的不断实施和发展，该制度已形成了一定规模，同时也建立了一套排污许可证信息管理平台，实现了排污许可工作的全覆盖。但受到各地环境等因素的影响，现阶段排污许可证后监管仍然存在漏洞。

1 排污许可证后监管的主要问题

1.1 证后监管基础薄弱

证后监管是实现排污许可制度的必要条件。国内排污许可管理仍存在监管基础薄弱问题。首先，排污许可管理内容还不满足全覆盖管理目标，只包括《固定污染源排污许可分类管理名录》中的一些污染物，而一些随着社会发展产生的新型废物和污染物却没有收录其中；其次，在执行排污许可时，没有按照相关规定和要求来进[1]。例如在进行许可证审核的时候，审核部门没有做好现场实际排污情况的调查，只是通过纸质文件和材料进行审查，这种审核方式虽然提高了审批效率，但却容易产生材料与实际不符的现象，为后续监管工作增加困难；再次，监管报告与台账记录不规范，在证后监管当中，台账监管报告是监管工作的根本和基础，但目前在落实上还存在很大问题，监管工作仍然达不到要求。

1.2 监管意识和能力不足

目前，环境保护部门的监管意识和能力还不够，在排污许可审核阶段，执法部门没有有效参与，很多监管人员能力有限，不具备专业知识，缺乏排污工作经验。首先，部分地方执法部门对排污许可制度在环境污染体系中的重要性不够明确，缺少管理经验，在执法思维和行动上缺乏规范；其次，部门执法人员能力不足，其专业知识和能力无法满足当前排污许可监管要求；再次，监管工作不到位，直接影响排污许可证的权威性，监管意识不到位，直接让排污许可监管工作变的困难。

1.3 缺乏系统的操作性指导和规制

排污许可依证进行监管有一定的技术性，涉及信息和内容广泛，导致监管工作缺乏系统的操作性指导和规制。首先，在证后监管过程中，管理制度还不够完善，监管执行方法、流程和内容缺少系统规范；其次，在整个排污许可的证后监管工作中，缺乏技术性指导，很多部门监管内容和技术存在着较大差异，不仅技术能力薄弱，行业经验也较少，导致证后监管工作在实施过程中无法有效开展；最后，排污许可现有的达标标准和规定不一致，影响监管效果。排污许可制度证后监督管理体系如图1所示。

图1 排污许可制度证后监督管理体系

1.4 管理制度未形成有效监管合力

排污许可证制度的管理是需要一定的制度和体系的，但是目前我国整体的生态环境保护和监管部门还没有形成一定的规模和体系，制度相对落后，无法形成监管合力。主要表现在以下几个方面：一是，排污许可证的审核部门不参与监管工作，而监管部门的工作也对许可证的审核和颁发流程也不够了解，这使得发证和监管两个部分脱节，加大了证后监管工作的难度；二是，目前许可排放的最大限度的确定是依靠污染物的排放标准来决定的，但是由于不同行业之间的标准不同，很多排放标准无法与排污许可的相关要求所匹配，这就给监管带来很大的困难；三是，信息平台的不够完善，使很多排污许可的数据缺乏整理和分析，在审核和监管的时候出现重复申报和监督的问题，信息数据无法共享；四是，污染源的监督和检测无法支撑证后监管工作，虽然目前很多监管工作已经可以获得一定的数据，但是这些是数据不够充分，无法确定问题的目标，从而导致排污许可证的管理机制出现漏洞。

2 解决排污许可证后监管问题的策略

2.1 夯实依证监管执法基础

(1)相关管理部门要尽快出台环境要素排污许可相关的规范和文件，将工业固体废物和土壤防治要求纳入到许可制度当中。

(2)立法不仅要完善环境保护法，尽快将一些新型的污染物加入到管理范围当中，例如噪声、海洋污染、温室气体等。

(3)要完善排污许可证分类管理名录，根据社会的发展不断优化分类，提升行业管理范围，对于已经颁布的相关管理规定、排污许可规范、环境检测技术、环境污染防治要求等政策和文件要不断进行改进和完善，优化管理细则，明确管理内容。

同时要出台一些排污许可相关的指导性文件，帮助审核和监管部门进行许可证审核和监管的工作，提升许可证审核、执法监管和台账记录等工作的质量和效率。

2.2 筑牢依证监管支撑体系

在证后监管的体系中，相关的技术指导、建设经费和人员保障是非常重要的[2]。基于此，要做到以下几点：一是，相关部门要尽快出台指导性文件，明确许可证审核与证后监管相关部门的工作内容、工作要求、工作流程和执法监管内容，将各个部门的工作落实到实处；二是，对于一些排污量过大的行业，要确定好执法和监管的指南，明确各个环节中执法人员的工作内容和要求，最好明确不同排污许可分类的标准划分和执法尺度；三是，要明确排污许可技术规范中各项指标的计算方法，并制定相关的标准和规范，通过完善的体系和制度确保证后监管工作的质量。

2.3 构建依证监管长效机制

依证监管的工作过程是建立在常态化和周期化的工作机制基础之上的，因此在构建监管机制的时候，首先要做好监管执法的工作计划，监管部门要制定月度、年度的监管计划，对一些重点行业做好定期的抽查和年检。例如对于一些重点流域、制造行业要进行不定期的抽查，并做好日常的检查，建立监管的长效机制；其次，要做好各部门之间的联动，许可证审核与监管工作要做好流程的设计和规划，制定相关的指导文件，并由上级部门监督执行。例如省级监管部门要发挥出指导作用，做好排污许可证后监管的带头工作，组织和做好规划和监督管理。市级部门要根据省级的指导意见和规划，做好证后监管工作的落实和实施。许可证审核部门要做好证前的实地考察和勘测工作，执法和监管部门要做好监管工作的实施；再次，不同的工作部门之间要做好沟通和信息共享，以便在不同的环节发现问题及时上报和沟通，从而尽快的解决问题。

2.4 深化制度衔接和协同管理

各级监管部门要以排污许可证制度为核心和基础，在进行证后监管的同时，抓好协同管理工作，使证后监管构成合力[3]。首先，各级监管和管理部门，要将排污许可证制度与生态环境管理等制度结合起来，进行有效的衔接，做好系统的联动。同时，要不断创新和完善管理制度，对一些固定的污染源和排污工作做好周期性的管理。要做好排污信息的统计和整理，对各项指标和数据做好资源整合和共享，将排污信息数据与环境保护、污染源排放清单编制、排污权交易等工作融合起来，尽量减少由于数据导致的监管工作漏洞；其次，要做好监管企业的征信信息统计，将排污许可的相关信息，纳入到企业信用体系当中，通过征信信息进行企业的监管和约束，并使其承担相应的的责任；再次，要大力推动社会监督和管理，通过监管、排污信息的公开，使社会大众参与到排污许可证制度的建立和监管当中，加强社会宣传，激发大众参与的积极性，通过社会监督做到协同管理，从而提升排污许可证制度的完善和管理。

3 结语

随着环境执法人员依证监管意识的加强和技术支撑体系的完善，再综合运用执法监测、核查台账、审查自行监测数据和执行报告等手段开展全过程依证监管，全面规范排污单位排污行为成为现阶段推动排污许可制度发展的前提。未来还要提高思想认识，夯实执法监管基础、构建长效机制、做好体系支撑、深化协同管理，最终形成一套完整的排污许可证后监管体系，促进生态环境的建设。