共建共治共享理念下失地农民安置社区治理研究

王 沛

（河南省社会科学院，河南郑州 450002）

郑州市航空港区自2007 年成立以来，发展迅速，成效巨大。与此同时，随着征地进程的不断加快，大量农民成为失地农民。政府主导兴建的安置社区，有效地解决了失地农民的住房问题。随着民众的陆续回迁和外来人员的租住，安置社区的治理也面临着一系列新的问题和挑战。党的十八大以来，我国高度重视基层建设，形成了共建共治共享的社区治理理念，为失地农民安居乐业、社区和谐发展指明了方向和道路。

1 郑州市航空港区失地农民的基本状况

失地农民安置社区，既不同于以往的自然村落，又与汇聚各色人士的城市社区有所区别。厘清失地农民的基本情况，社区治理才能有的放矢。通过定点调查郑州市航空港区郑港办事处D 村，得知该村共有2 397 人，其中男性1 265 人，女性1 132 人。

在文化程度上，失地农民的整体文化水平较低。初中以下学历的有2 043 人，占全村总人口的85.3%，其中有54 人处于文盲或半文盲状态，专科以上学历的仅占1/10，如表1 所示。

在年龄结构上，老龄化趋势明显。D 村61 岁以上人口的有358 人，占全村总人口的14.9%，如表2 所示。

表2 郑港办事处D 村失地农民的年龄情况

在就业方面，D 村失地农民的就业状况并不理想。其中，“暂无工作”的劳动力超过20%，高于2018 年郑州市城镇登记失业率2.51%［1］。不少人依靠打零工（38.13%）、房租（45%）、拆迁补偿款（49.38%）生活。实现再就业的约有60%，主要集中于简单劳动行业，如保安、保洁等行业。这类工作稳定性不高，收入相对偏低，也缺乏“五险一金”等相应的劳动保障。从月工资来看，环卫工的工资为1 900 元/月，保洁为2 200 元/月，保安为2 500 元/月，等于或略高于2018 年郑州市的最低工资标准1 900 元/月。加之地区开发带动的物价上涨、额外支出增多等原因，这一收入仅能勉强维持家庭开支。

2 失地农民安置社区治理存在的问题

在定点调查的基础上，通过问卷收集（共发放170 份，收回有效问卷160 份）和访谈，发现郑州市航空港区失地农民安置社区在治理上存在以下问题。

2.1 治理理念滞后

村落拆迁后，传统的治理观念也随着失地农民走进了社区，并会影响社区治理。

2.1.1 法治观念淡薄

走访来看，72.5%的受访者认为“法治观念缺乏”影响了社区治理。在访谈中，对于法律常识及拆迁补偿的法律规定，大多数民众一知半解。在处理纠纷时，熟人社会中的“情理法”观念占据着主导地位，法律经常处于缺失的状态。其结果是群众不信法、不守法，少数干部以权代法，甚至是徇私枉法。

2.1.2 平等协商观念缺失

在走访中，60.63%的人认为“平等协商的缺乏”影响了社区和谐。少数基层干部在宣传、执行国家政策时，未能充分考虑群众的理解接受程度，经常采取填鸭式的方式，与群众缺乏平等的沟通协商。不少民众在与干部发生利益纠纷时，常常忍气吞声、逆来顺受，不敢据理力争。平等协商观念的缺乏，不仅助长了某些干部的官僚作风，也不利于基层民主自治建设。

2.2 治理主体有待加强和完善

共建共治共享理念要求在党和政府的主导下，引入多元主体，通过协助合作，实现社区的和谐治理。在走访中，发现航空港区失地农民安置社区在治理主体多元化上，存在一定的差距和短板。

2.2.1 村干部不作为

开发拆迁涉及事项繁多、钱款巨大，基层干部应该在落实政策、协助政府拆迁过程中，尽职尽责、积极作为，维护群众的合法权益，做好群众的当家人。但少数基层干部未能充分想群众之所想、急群众之所急、解群众之所难，甚至对于群众的利益诉求有所推诿，还有个别干部以权谋私，截留农民集体土地补偿款。

2.2.2 群众参与度低，公共意识缺乏

在走访中，发现“经常参与”社区管理的民众仅有4.38%，大部分“不参加”（60%）或“有时参加”（35.63%）。多数民众缺乏自我服务、自我治理、主动参与的意识，认为“社区管理是干部的事，与百姓无关”，关注更多的则是“自家门前雪”。另外，在参与公共活动时，多数人较为注重具有回报性的事务，至于奉献和服务性的事务，则表现得漠不关心。公共精神的缺失，既影响了失地农民市民化中责任意识的养成，又不利于提升社区认同感。

2.2.3 专业人才缺乏

专业社工人才具有一定的专业知识与技能，在社区建设、预防犯罪、矫治帮教、纠纷调解、应急处置等方面发挥着重要的作用。走访发现，D 村、G 庄、H 村、S 庄等安置社区只有少量的专业社工人员，比如教育辅导员（3.13%）、老人陪护员（0.63%），且专业种类较少，不能满足社区生活的需要。其中，纠纷调解员大多由村干部或其亲朋担任，在调解纠纷时，效果不佳。

2.2.4 社会组织不完善

在共建共治过程中，社会组织以非正式的力量嵌入社区，能够发挥“润滑剂”的作用，协助政府优化公共服务格局，加强政府与民众的互动。同时，也能够为民众提供多层次、多元化的优质服务，不断满足民众的美好生活需求。走访发现，航空港区失地农民安置社区在社会组织引入和完善上有待提高。D 村、G 庄、Z 村等社区有“文艺队”（38.75%），即妇女自发组织的舞蹈队，少数社区有“老年人服务中心”和“法律咨询点”，暂无其他类型的社会组织。

2.3 基层管理制度不健全

打造失地农民安置社区共建共治共享的新格局，需要健全的制度体系，促进多元主体的良性互动。目前，航空港区在社区管理制度上存在一定的不足。

2.3.1 统筹机制有待健全

随着城市化进程的加快，经济社会发展日新月异，加强统筹机制建设，有助于理顺多方关系，凝聚共识，产生合力，促进社区建设。在走访中发现，航空港区在住房等建设上，有待于进一步加强统筹规划。例如，在回迁安置上，郑港办事处多数村庄过渡时间较长，一般在3 年左右，个别村庄已达5 年，远超过当初18 个月的规定期限。已经回迁的村庄，如陡沟、冢刘，房屋尚未全部分配到数。对于尚未安置妥善的失地农民，政府需要支付大量的过渡补偿费用，郑港办事处仅此项财政支出每年就高达上千万元。

2.3.2 民主监督机制不完善

在走访中，69.38%的受访民众认为社区管理缺乏民主，往往是“干部说了算”。在土地征迁、房屋拆迁、集体资产管理等重大事项上，“四议两公开”执行不到位，民主管理、民主监督流于形式。加之信息反馈渠道比较单一，民众难以顺畅地反映问题，也增加了上访、挡路、堵门等群体性事件发生的可能性。另外，在基层组织内部，党员和群众代表难以有效地制约、监督干部的权力实施，“一言堂”现象突出。

2.3.3 社区财务管理机制不完善

在走访社区时得知，58.75%的受访者认为社区的“财务公开度低、不及时”。在信息公开上，对于村民过渡费、养老补贴等标准款项，大部分社区公开得比较规范、及时，而对于集体补偿款的收支、门面房的盈利及分红、宅基地的补偿等项目，一些社区公开的定期性、及时性不高，财务账目避实就虚，细化程度低，倾向于公布总账、大账，而缺少小账、流水账。

3 打造共建共治共享的失地农民安置社区治理新格局

城乡社区作为社会的基本单元，其治理方式与成效直接关系居民的生产生活与社会的和谐稳定，会影响国家治理体系现代化建设。2012 年，党的十八大首次提出加强社会建设。2013 年，党的十八届三中全会明确以“社会治理”取代“社会管理”，提出要建设“科学有效的社会治理体制”［2］。2015 年，在党的十八届五中全会上，习近平总书记首次提出，要“构建全民共建共享的社会治理格局”。2017 年，党中央和国务院发布了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，指出要把城乡社区建设成为“共建共享的幸福家园”［3］。2017 年10 月，党的十九大深化了“共建共享”理念，提出要“打造共建共治共享的社会治理格局”，强调了社区治理体系建设在新时代国家治理中的重要作用。打造新时代失地农民安置社区治理的新格局，要坚持以共建共治共享理念为指导，从治理主体、治理理念、治理制度3 个方面着手，妥善解决问题，推进社区的现代化建设。

3.1 更新治理理念

失地农民安置社区的治理转型与发展，应以共建共治共享理念为指导，摒弃“人治”、宗族等观念，树立法治、以人民为中心的理念，增进社区治理成效，提升群众的幸福指数。

3.1.1 弘扬法治理念

推进失地农民安置社区的法治化，要强化各主体的法治思维，树立“以法治社”的新理念。1）政府要强化法治观念，依法办事，增强公信力。在涉及社区居民重大利益的事项上，政府应引导各主体依据法律、程序和规则，平等交流协商，落实“四议两公开”，保障民众的根本利益。2）居委会要加强法治宣传，引领民众学习法律知识，遵守法律规范，维护法律权威，提高其依法维权的能力，营造社区的法治氛围。3）基层干部、党员要加强法律知识学习，树立法治观念，提高法律素养，牢记法律红线不可逾越，法律底线不可触碰，敬畏法律，做尊法学法守法用法的带头人。在处理社区事务时，要以事实为依据，法律为准绳，引导群众通过法律途径解决各种纠纷。

3.1.2 树立以人民为中心的理念

在社区治理中，要坚持以人民为中心，树立“尊重人、关心人、理解人、发展人”的理念，采取因地制宜、逐渐推进的人性化治理措施，增进广大居民的归属感与幸福感。1）重视民生。针对失地农民关心的房屋安置、补偿款发放、养老、医疗、子女教育等问题，党员干部应主动联系群众，开展常态化的走访，了解民生疾苦，提高帮扶力度，不断消除干群之间的隔阂，赢得民众的尊重与支持，密切党群干群关系。2）政府、居委会与社区组织要积极帮助失地农民实现再就业。“授人以鱼，不如授人以渔”。除了要加强宣传，转变失地农民“等靠要”“吃老本”等陈旧思想，引导其树立积极就业、参与竞争、不断学习等观念外，还要拿出一定的财政资金和利用现有的培训机构，为失地农民提供各种职业技能培训，如厨师、园艺、汽车维修、装潢等，使他们掌握一技之长，提高就业能力，实现再就业。

3.1.3 推进平等协商的理念

平等协商是民主自治的基本要求，各治理主体在法律面前一律平等，要采取集体协商讨论、少数服从多数、维护少数人合法权益的原则来处理公共事务。在社区生活中，要倡导平等协商的理念，让大多数人参与社区治理，共同协商解决社区问题。要加大对社区干部作风的审查力度，对于“摸脑门，乱拍腿”及持强凌弱、作威作福的行为，应依法惩处。同时，还要发挥广大群众的监督作用，依法检举揭发干部的违法乱纪行为。

3.2 推进治理主体多元化

习近平总书记在党的十九大报告中指出，要“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理机制”，推动治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动［4］。这为失地农民安置社区治理主体机制的构建，指明了方向和目标。

3.2.1 坚持党的核心领导

要发挥党在政治、思想、组织上的领导作用，健全社区党组织领导下的群众自治机制，建设服务型社区。1）加强基层党组织队伍建设。“打铁还需自身硬”，党员干部自身素质的高低直接关系到党的声誉。要加强社区党支部书记的办事能力、责任担当意识及廉政作风建设，为群众排忧解难，发挥好基层引领者的作用。要贯彻执行中央“八项规定”，加强对党员干部的约束，使党员干部成为社区建设的积极参与者，发挥好模范作用。2）坚持和弘扬党密切联系群众的优良传统与作风。要探索社区党员与村民代表“包户帮扶”的工作方法，着力解决好群众最关心的现实问题，不断提升民众的获得感与幸福感，始终保持党同人民群众的血肉联系。3）坚持居中协调，凝聚各方力量。社区党组织要立足实际，扮演好失地农民权益的“表达者”和“维护者”的角色，成为失地农民的“代言人”［5］。同时，发挥好居中协调的作用，协调各方利益冲突，凝聚共识，集中力量，在共建共治中推进共享。

3.2.2 发挥政府主导作用

政府要发挥指导者、维护者、监督者、宣传者的角色，推进基层社区自治。1）管委会要注重对社区治理的宏观指导，以回应诉求、责任担当为理念，明确权限，提升服务质量。要充分调动群众的参与性，调和不同主体的关系，使社区治理趋向法治化、规范化。2）整合各种资源，做好统筹规划，加大对社区的财政支持，提高公共产品的供给力度，为失地农民提供完善的基础设施，构建优良的人居环境。3）街道办事处作为基层政府，应依法监督居委会的工作，及时纠正越权错位现象，构建畅通常态化的民意反馈机制，回应群众诉求，保障人民合法权益。同时，要开展常态化的安全宣传活动，宣传社区防火、防电、防盗、防恐怖主义等信息，不断培育民众的安全意识与防护能力。

3.2.3 发挥社工人才和社会组织的作用

1）政府要拓宽参与渠道，加强对社会组织的引进与培育，有效推进社会组织参与社区治理。针对当前养老、慈善、法律援助等社区难点问题，要加大对社会组织的政策支持，搭建平台，创新社会组织孵化、培育和管理方式，承接政府不好管、不易管的公共服务，从而加快政府职能转变，促进社区减负增效，满足群众的多样化需求，推进和谐社区建设。2）要加强对专业社工人才的引进、保障与培训。要畅通人才引进渠道，优化社区人才队伍结构，发挥社工人才的专业优势，为民众提供多元化的专业服务。要加大对社工人才的激励与保障，根据市场行情，设定合理的薪酬水平，同时建立合适的晋升机制，提供行政或事业编制，提高对社工人才的安置程度，切实留住优秀人才。在“引进来”基础上，要注重挖掘、培养失地农民为社区服务的意愿与能力，提升民众的自我服务水平，为社区治理贡献力量。

3.2.4 提高群众的参与度

失地农民是安置社区建设的主体，是社区治理的依靠力量和长久动力。1）积极动员符合条件的居民参与社区的民主活动，如“村两委”的换届选举，培养群众的民主理念、权利意识与社会责任感。2）鼓励居民积极参与民主决策，在居民大会、社区民主评论会、社区重大事项听证会上，参与讨论，建言献策。3）广大居民要主动参与社区的日常治理，如防范、抵制、举报危害社区公共安全的黄赌毒、邪教、封建迷信等活动。4）要激发广大民众的主人翁精神，对村务公开状况、评议结果和村干部的日常工作进行民主监督，不断改进社区治理成效。

3.3 健全社区治理机制

健全失地农民安置社区的治理机制，既要明确各主体的权责，又要提供良好的发展条件，促进充分参与，共建美好家园。

3.3.1 加强统筹机制建设

1）要树立“整体大于部分之和”的意识，加强统筹规划，推进公共服务均衡化。例如，在房屋安置中，要坚持公平公正公开的原则，统计符合条件的人口数量，合理划定分房的截止时间线，避免公共资源过度浪费。2）要加大对社区基础设施的投入，如社区活动中心、体育场、健身器材、社区绿化等，完善社区的硬件和软件设施，优化社区自然和人文环境，让发展成果更多、更公正地惠及广大人民。

3.3.2 进一步推进社区的法治化建设

1）要全面依法治社，坚持“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。坚持以人民为中心，细化社区治理的法律法规，明确街道办的职权，定位社区职能，为居民自治、社会组织参与社区治理提供法律依据。2）要加强执法人员队伍建设，提高其法律素质与执法能力，改进执法成效。通过设立执法监督热线、违法处罚等机制，加强对执法人员的监督，防止和纠正执法中的违法行为，促进依法行政，确保权力的正当行使。同时，鼓励居委会结合社区实际情况，召开村民大会，坚持问题导向，兼具实用性与可操作性，充分听取民意，经过民主评议决策，制定合法合情合理的村规民约。

3.3.3 加强基层监督约束机制建设

1）加强社区基层民主建设。街道办事处要强化对社区两委班子的监督，不定期地审计检查社区民主建设和财务收支状况。进一步健全村民大会和村民代表会议制度，完善村民自治章程和村规民约，加强民众对社区干部的监督。在涉及全体民众利益的重大事项上，要落实“四议两公开”工作方法，不断加强民主决策、民主管理。2）实行村务、财务透明化。要重新核算集体资产，摸清家底，并向全体民众公示。清产结束后，要建立集体资产登记、管理、使用、处置等制度，做好台账记录，并定期上报、公示。要推进社区集体资产监管和交易平台建设，确保集体资产动态的公开化，细化财务公开项目，提高公开实效和质量，做到如实、及时、经常公开，保障民众对集体财务的知情权和监督权。3）拓宽民主监督渠道。要加强宣传，增强民众的监督意识，鼓励和引导民众依法行使民主监督权利。一方面，要充分利用现有的监督形式，实行重大事务在社区和街道办的咨询、听证、公开制度，不断健全基层干部公开述职、民意测评、民主考核等机制；另一方面，要探索创建多重监督机制，将法律监督、政府监督、群众监督、人大监督等方式有效结合起来，并充分发挥自媒体在民主监督上的优势，不断提高社区治理的民主程度。