上海杨浦滨江“工业锈带”治理研究

[提 要]以杨浦滨江从“工业锈带”到“生活秀带”的华丽蝶变作为研究对象，分析杨浦滨江百年工业长廊发展历程与困境，介绍工业遗存“再利用”、原生景观“重修复”、资源路径“新整合”、城市更新“添活力”等治理经验和做法，并借助调查展示治理后的良好成效。进而总结出秉持“人民城市”的治理理念、依靠“群众路线”的工作方法和“让人民生活更幸福”为治理目标的三大经验，为其他城市的环境治理提供启示。

[关键词]人民城市;杨浦滨江;工业锈带;生活秀带

[作者简介]吴怡然，武汉工程大学外语学院学生，研究方向为社会治理。（武汉 430000）

2019年11月2日，习近平总书记亲临杨浦滨江公共空间考察调研，实地察看改造升级后的黄浦江滨江岸线，对杨浦区科学改造滨江空间、打造群众公共休闲活动场所的做法表示肯定：“这里原来是老工业区，见证了上海百年工业的发展历程。如今，‘工业锈带变成了‘生活秀带，人民群众有了更多幸福感和获得感。”[1]深入研究杨浦滨江从“工业锈带”到“生活秀带”华丽蝶变的经验，从中探寻更多城市环境治理的规律，有助于我们持续建设好“人民城市”，不断为人民群众创造更加美好生活。

一、杨浦滨江百年工业长廊发展历程与困境

（一）杨浦滨江的历史沿革

黄浦江得名于春申君黄歇，明永乐元年（1403年）疏浚入海，六百年滔滔不息，哺育生民。1843年，上海开埠以来，沿岸金融贸易业、港口运输业、近代工业逐步兴起和发展，带动了上海的繁荣。杨浦滨江位于黄浦江岸线东端，被称为上海滨水“东大门”，全长15.5公里，是上海中心城区最长的滨江岸线。杨浦滨江岸线主要分为南、中、北三段，南段从秦皇岛路到定海路，中段从定海路至翔殷路，北段从翔殷路至闸北电厂[2]，杨树浦路沿线在上海开埠后成为兴办实业的首选之地，并在二十世纪上半叶逐渐成为中国最大的工业基地。现杨浦滨江范围自秦皇岛路至黄浦江，总面积15.6平方公里，岸线总长15.5公里。十九世纪后半叶起，外国资本、民族资本选址于此兴办实业。杨浦滨江在二十世纪上半叶，成为上海开埠以来最集中的工业区、中国近代工业的发祥地，被联合国教科文组织称为“世界仅存的最大滨江工业带”。杨浦滨江曾拥有诸多中国乃至远东“第一”的称号，如中国最早的机械造纸厂、拥有最多船坞的修船厂、中国最大电站辅机专业设计制造厂、远东最大火力发电厂等。中华人民共和国成立之后，杨浦滨江逐渐成为上海的主要工业区，以滨江工业带为主的杨浦区工业总产值占上海工业总产值的26%，滨江工业带产业工人占全市近三分之一。二十世纪九十年代，改革开放大潮奔涌，上海的城市社会结构产生深刻变化，产业结构调整，杨浦滨江也渐成“锈带”。“工业锈带”意味着经济效益的消弭，更造成了滨江空间的割裂。陷入发展困境中的杨浦滨江如何准确识变、科学应变、创新求变？

党的十八大以来，党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发，提出并形成了“四个全面”的战略布局，明确了全面建成小康社会的战略目标。[3]全面建成小康社会要求可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐发展，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。[4]近年来，杨浦区始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，充分利用“后世博”的有利条件，积极探索一条工业资源再利用、生态环境再塑造的创新路子。同时聚焦人民群众对于美好生活，尤其是高品质公共空间的需求，紧扣老工业城区转型发展的特点和规律，统筹优化“生产、生活、生态”三大空间的内在联系，努力创造“宜业、宜居、宜乐、宜游”的城市环境，从精细处入手，从民心中聚力，在杨浦滨江开发建设中，注重传承历史文脉、延续历史格局、保留工业肌理，让高品质公共空间、高品质滨水岸线成为新时代人民生活质量的增长点，成为推进全面建成小康社会的发力点。

（二）杨浦滨江的现实困境

二十世纪九十年代，随着上海实施新一轮产业结构调整，杨浦的传统产业日渐式微，大量产业工人下岗，国有企业从1200多家下降到只剩200家，产业工人从60万降到6万左右，工业总产值占上海的比例也从25%下降至3%不到。不仅如此，产业结构调整还给杨浦留下了500多万平方米的破旧厂房，340多万平方米的旧区简房，20多万的下岗职工，城区转型的压力前所未有。作为杨浦城区转型的重要承载空间和突破口，杨浦滨江能否在困境奋起、焕发新生、实现蝶变，从而助推区域从“工业杨浦”走向“知识杨浦”直至“创新杨浦”，其重要意义不言而喻。但在创新发展进程中，杨浦滨江仍面临四大困境。

1.工业遗存的价值问题。在热火朝天的工业大建设年代，杨浦滨江万人以上的大厂集聚，共有船舶、化工、机电、纺织、轻工、市政等门类的大中型企业约100余家。在滨江工业带的推动下，二十世纪七八十年代，杨浦工业总产值占据上海四分之一，中华牌香烟、上海牌手表、回力牌球鞋、永久牌自行车等产品成为“上海制造”的代表。但随着产业转型，这些曾经创造无数经济利益、社会效益的工厂却成了阻碍区域经济社会发展的障碍。如何让工业遗存发挥时代新价值，成为当下亟待解决的首要难题。

2.生态系统的重建问题。贯通前的杨浦滨江生态系统有着典型的后工业时代特色，建筑凌乱凋敝，周围环境杂草丛生，整体上看，杨浦滨江属于野蛮生长的丛林生态。随着工业遗存价值的再开发与再创造，如何重建生态系统，让草更绿、水更清，就成了摆在面前的第二道难题。

3.资源的利用整合問题。城市是物质、文化、制度等各种资源高度集聚之所。随着杨浦滨江的建设与开发，如何实现固有的工业资源、天然的自然资源、新生的经济资源、流动的人力资源等各种资源的有机整合与高效利用，更好服务人民需要与区域发展，也是决策执行者必须考虑的问题之一。

4.转型发展的路径问题。在滨江转型建设初期，改变人民群众诟病已久的“临江不见江、沿江不成景”的现象，推动杨浦滨江从生产型岸线转换到生活型岸线已经成为最大共识。为此，如何选择、设计转型发展路径同样也有待考量。

二、杨浦滨江“工业锈带”治理经验和做法

面对滨江转型过程中所遭遇的困境，历届杨浦区委区政府坚持问题导向，勇于直面问题、敢于攻坚克难。按照上海市委市政府提出公共岸线贯通开放还江于民的部署，杨浦滨江在开发建设中坚持以人民为中心，从群众的切身感受出发，聚焦群众需求，在改造策略上采取“有限介入、低冲击开发”模式，在改造机制上坚持锚固、创新、共建、重塑有机融合，在修缮保护工业遗存的同时，植入文化、体育等公共服务功能，着眼打造有历史厚度、有城市温度、有社区活力的世界级滨水公共空间。

（一）工业遗存“再利用”

针对废弃工业遗存的开发利用问题，杨浦滨江建设巧做取舍，让保护与开发并重。在工业遗存开发利用过程中遵循“重现风貌、重塑功能、重赋价值”的原则，执行“留、改、拆”的要求，优先服务人民群众，在追求经济效益的同时更好发挥社会服务功能。比如，上海制皂厂历史建筑较多，保留保护级别不高，但厂房保留较为完整。在“留、改、拆”的阶段，面临指标平衡、空间多样性、功能植入、景观舒适性等问题。经过反复讨论酝酿，最终决定将文化传承与公共服务相结合，保留工艺流程元素，进而由遗存的构筑物改造而成“皂”梦空间。同时注入文化展示、体验空间、休闲驿站等公共服务功能，丰富和提升滨江公共空间的文化内涵和功能品质。具体而言，一是把船坞、装卸码头、吊机、轨道等元素嵌入公共空间设计中。譬如将以往输送水电的管道设计成路灯，通过活化利用原有的工业遗存，重新焕发其生命。二是对制皂工厂、永安栈房、毛麻仓库、烟草仓库等进行整体性修缮和改造，在实现价值再创造的同时增强居民感受度。比如将烟草仓库改造成为一个集市政基础设施、公共绿地和公共配套服务于一体的城市滨江综合体——“绿之丘”。

（二）原生景观“重修复”

杨浦滨江建设始终坚持可持续发展方向，用好、用活全上海最优质的城市自然禀赋，绝不以牺牲生态环境为代价换取城市发展。前瞻性地采用景观生态学设计原理，充分吸纳并落实“海绵城市”设计，以有限介入姿态、低冲击开发的模式，实现水土涵养和生态修复，建立多层次的绿化系统，构筑人与自然和谐共存的城市生态基地，打造原真的、复合的、生态的公共空间。在生态的绿化结构上，把绿化配置与水土涵养相结合，尽量采用当地物种，实现对土地的生态养护;在浅滩生态系统修复上，在水岸交界处保护淤泥和水生植物，给生态系统交汇地带的动植物以生存的空间，充分发挥浅滩生态系统对城市微气候的调节作用。同时，杨浦滨江运用“公园城市”理念，在公共空间结合工业遗存因地制宜建设“雨水花园”，发挥现有低洼地势，设计若干雨水花园，合理控制雨水径流，调节城市水文微气候，创建低碳低能耗、充满野趣的综合环境，从而提升生态品质，有效改善城市生态环境。一是打破模式化的植被配置方式，不断拓展生态空间。比如将原料堆场地面改造成占地5000平方米的野趣草甸。二是提高新建建筑的绿色标准和推进原建筑的绿色改造。规定新建建筑全面执行二星级以上绿色建筑标准，重点项目试点三星级标准，对杨树浦水厂、永安栈房等实施绿色改造。三是与复旦大学生物研究所联合开展公共空间生物多样性调查和评估。探索建立“鸟类指数”等指标，研究能够吸引野生鸟类飞栖滨江的方法。目前杨树浦水厂吸水口处引来了夜鹭栖息，滨江儿童乐园边的滩涂上已发现有十几种野生鸟类光临。

（三）资源路径“新整合”

杨浦立足滨江沿线群众的各类需求和创新社会治理的实践要求，把党的建设贯穿于开发建设的各方面和全过程，不断健全滨江党建组织体系和工作机制，通过构建“全区域统筹、多方面联动、各领域融合”的滨江基层党建格局，整合、利用、调动区域内的各种资源。具体而言，就是着眼全域统筹，以更有高度的滨江党建引领工业资源的再开发与再利用;着眼区域联动，以更有力度的滨江党建促进经济资源的流动与作用;着眼各方融合，以更有深度的滨江党建激发人力资源、智力资源的创造性与能动性。杨浦聚焦滨江贯通这一重点任务，围绕提升滨江品质，扎实推进滨江沿线党组织的党建联建，广泛调动区域各方参与滨江治理，协同推进滨江治理堵点难点问题解决，集中力量办大事。杨浦滨江地区既有众多的轮渡码头等市政设施，还有打捞局、海事局等政府部门;既有杨树浦水厂、杨树浦发电厂等市属企业，也有渔人码头等商务楼宇、非公企业，涉及区域、行业、单位方方面面。杨浦在开展滨江党建工作中，始终注重全面统筹、系统推进、开放融合、整体效应的理念，切实发挥党组织的组织和工作优势，推动驻区单位、街道社区及各领域党组织及群团组织的互联互动互通，凝聚各方力量参与滨江治理创新，形成滨江治理的整体合力。

同时，在杨浦滨江开发建设中，设计者、建设者、管理者、老百姓置身同一话语层面，一切都从实际感受和使用的角度出发，坚持以人为本，通过融入人文关怀和文化生态等要素，构建起一个立体、周到的服务闭环，营造公众新体验，实现社会公共资源共享共建。一是尝试开设移动商业模式，开发一批承载文化艺术和公共服务功能的流动小店“旅游吧”。二是与秦皇岛路游船码头管理方合作建设“导司之家”，为导游、司机等群体提供休憩、简餐等服务场所。三是运营观光游览车项目，开通“秦皇岛路轮渡站——雨水花园”“雨水花园——绿之丘”“广德路——皂梦空间——腾跃路”3条线路，串起滨江南段5.5公里最美风景岸线，解决老年市民反馈的“一路走来很吃力”问题。四是创建滨江党群服务站。坚持党建引领，让红色点亮“生活秀帶”，领略岸线风光，阅读历史建筑，感受滨江之美，温故历史、回味乡愁。截至2020年11月，已经推出了秦皇岛码头、雨水花园、人人屋、大桥公园、电站辅机厂旗舰站等7个各具特色的站点，依托滨江智慧党建平台，跨区域、跨部门、跨行业共同打造滨江党建文化品牌项目。

（四）城市更新“添活力”

在杨浦滨江城市更新中通过创新机制体制和方式方法，以软环境建设切实激发催化城市创新活力。经过多年的实践与探索，杨浦始终坚持以人民为中心的发展思想，深入践行“三生四宜”建设理念，探索出了一条适合自身实际的特色转型发展路径。一是打破原有边界，形成滨江党的建设和城市治理机制，为居民提供各类支撑和指导。二是优化整合招商运营管理机制，大力推进在线新经济和新基建。通过整合招商精英人才，组建有限责任公司并实行职业经理人制度。三是通过线上线下举办展会、论坛等形式宣传介绍滨江。举办城市空间艺术季活动，邀请建筑大师和艺术家量身定制建筑和艺术品，使杨浦滨江成为上海新的“网红打卡地”;举办滨江人人市集，将大学教授的设计转化为直接面向老百姓的创新产品和服务，将当下全球新潮的青年社会组织和文化活动送到老百姓身边。使杨浦滨江成为百姓宜居、宜业、宜乐、宜游的美好家园。

三、杨浦滨江“生活秀带”治理效果

2015年杨浦滨江开始实施岸线贯通、还江于民的工程。2017年10月1日，杨浦大桥以西可贯通外滩的杨浦滨江公共空间段正式对外免费开放。2019年9月，杨浦大桥以东至定海桥2.7公里公共空间段又正式向市民免费开放，至此杨浦滨江公共空间贯通到了5.5公里。百年老工业遗址、城市“工业锈带”变为人民“生活秀带”，成为“以人的使用为核心”的城市公共空间。根据对沿线两千居民的调查，有将近半数的居民，通过规划建设以及提出建议的方式，参与了杨浦滨江的开发建设过程;95.49%的居民认为，当前杨浦滨江能够满足其各方面的需求，说明杨浦滨江改造工程获得广大人民群众普遍高度好评。

当前杨浦滨江“生活秀带”有待解决的最大问题是基础设施建设和环境问题。为了促进杨浦滨江的可持续发展，居民也提出了相应建议，如增加绿化景观、提升商业配套基础设施建设、加强交通基础建设、增强文化创意要素的呈现等。

杨浦滨江快速推进旧区改造和土地收储，解决群众最迫切的“老、小、旧、远”等民生难题，取得巨大成效。2020年街坊旧改征收一万户的目标任务现已完成90%，超过9000户居民实现了旧房改造。调查结果显示：杨浦滨江居民幸福度高达98%，对生活“秀带”的满意度高达96%。

同时，要聚焦宜业、宜居、宜乐、宜游的同步建设，合理安排生产、生活、生态空间，加快引入各类创新企业、创新组织的总部、研发中心、创新平台，打造滨江世界会客厅、后工业国际创新带。

四、治理经验与启示

杨浦滨江见证了上海昨日的繁荣，历经百年发展留下了“工业锈带”，又通过功能重塑，推动杨浦滨江从工业化、生产性岸线向开放型、生活性岸线的全面转型，成为“生活秀带”。近20年来，杨浦滨江充分结合杨浦的区位特征、发展阶段与战略定位，先后迈过了土地收储、规划设计与建设开发“三道坎”，实现了杨浦滨江从“工业锈带”到“生活秀带”的华丽转身，其治理经验和启示具有极大的借鉴意义。

（一）治理经验

1.秉持“人民城市”的治理理念。“人民城市”重要理念形成于习近平同志从地方工作到主政中央的长期实践，是根植于中国大地、反映中国人民意愿、适应中国城市发展要求的城市建设理念。2019年11月2日，习近平总书记在上海考察时指出：“无论是城市规划还是城市建设，无论是新城区建设还是老城区改造，都要坚持以人民为中心，聚焦人民群众的需求，合理安排生产、生活、生态空间，走内涵式、集约型、绿色化的高质量发展路子，努力创造宜业、宜居、宜乐、宜游的良好环境，让人民有更多获得感，为人民创造更加幸福的美好生活。”[5]坚持人民本位是“人民城市”的出发点与落脚点，依靠人民建设是坚持人民本位的必然要求與应有之义，促进统筹协调是在城市建设与治理的过程中的重要举措和必要手段。杨浦滨江作为“人民城市”重要理念的首发地，从“工业锈带”到“生活秀带”的蝶变新生，是习近平新时代中国特色社会主义思想在城市建设与治理领域的最新实践成果，是新时代深入推进人民城市建设、实现人民群众对美好生活的向往的有益样本。

2.依靠“群众路线”的工作方法。2019年11月2日，习近平总书记在考察杨浦滨江时，郑重提出了以“人民城市人民建，人民城市为人民”为核心论断的“人民城市”重要理念。[6]这一重要理念的正式确立，标志着新时代中国共产党城市工作理念的全面升华，新时代中国城市建设“属民、为民、靠民”的方针宗旨，深刻彰显了新时代中国特色社会主义城市的政权本色、人民底色、制度特色与发展成色。[1]在“人民城市”理念的指导下，杨浦的政府部门通过“群众路线”的工作方法，激发群众参与治理“工业锈带”的热情，推动市民与政府的关系从“你我”变成“我们”，从“要我做”变为“一起做”，携手打造共建共治共享的社会治理体系。对杨浦滨江百年工业长廊发展历程与现实困境进行梳理，调研得出当前杨浦滨江的发展面临四大难题：工业遗存的价值问题、生态系统的重建问题、资源的利用整合问题以及转型发展的路径问题。深入践行“三生四宜”建设理念，探索出了一条适合自身实际的特色转型发展路径：工业遗存“再利用”;原生景观“重修复”;资源路径“新整合”以及城市更新“添活力”。

3.“让人民生活更幸福”为治理目标。城市归根结底是人民的城市，人民对美好生活的向往，就是城市建设与治理的方向。[7]要不断为人民群众提供精细的城市管理和优质的公共服务，做到见物更见人，让人民生活得更有幸福感、安全感、获得感，真正做到习近平总书记所要求的“让人民生活更幸福”。通过“人民城市人民建”杨浦滨江可持续发展需求的问卷调查发现，当前杨浦滨江能够满足居民各方面的需求，获得广大人民群众广泛好评。旧区改造和土地收储政策的推进，解决了群众最迫切的“老、小、旧、远”难题，取得巨大成效。杨浦滨江居民幸福度高达98%，对生活“秀带”的满意度高达96%。如今的杨浦滨江已经改变了过去“临江不见江”的状况，百年工业文明长廊由以工厂仓库为主的生产岸线华丽变身为以公园绿地为主的生活岸线、生态岸线和景观岸线。人们在这里记得住城市历史、记得住乡愁，真正实现全面小康全民共享、全面共享、共建共享和渐进共享。在实现“两个一百年”奋斗目标进程中，杨浦区传承创新百年市政、百年工业、百年大学“三个百年”文明，一张蓝图绘到底，从“工业杨浦”到“知识杨浦”最后实现“创新杨浦”。

（二）案例启示

习近平总书记在杨浦滨江提出确立的“人民城市”重要理念，不仅是对杨浦区推动城区转型、创新社会治理经验的最佳总结，更是对杨浦区不断为人民创造美好生活的最高期许。杨浦滨江由“工业锈带”到“生活秀带”的华丽蝶变正是杨浦区贯彻“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念的生动实践。在此过程中，杨浦区委区政府牢牢把握“坚持人民至上，依靠人民建设，实现人民满意，促进统筹协调，加强党的领导”五个基本维度，生动回答了新时代如何建设“人民城市”的时代命题，展现了积极的政策启示意义，具有一定的可复制性、可推广性。

一方面，要求在城区规划上做出精准回应。“工业锈带”是杨浦工业体系昨日辉煌的最佳诠释，也是杨浦转向“生活秀带”不可或缺的重要底色，尊重历史、实现新旧融合互动是杨浦滨江体现岸线特色的关键所在。在留住历史文脉基础上，将城市滨水区工业化时期的建筑功能进行置换，把过去单一的产业、运输业态，变为集现代服务、文化旅游、生态宜居等多种城市功能一体的业态组团，让滨江成为属于人民的公共空间。另一方面，推动规划理念的有效落地。通过改善自然生态环境，挖掘城市文化内涵，增加宜人公共设施来激活滨水区活力，实现生态优先、再现风貌、还江于民。

综上所述，杨浦滨江治理工业锈带的经验启示：一是坚持为民情怀，将人民城市的旗帜“举”起来;二是坚持共建共享，把人民城市的治理“统”起来;三是坚持久久为功，使人民城市的形象“靓”起来。而坚持“人民城市人民建、人民城市为人民”的杨浦滨江如何滿足未来的可持续发展需求——人民对美好生活的向往，将是杨浦持续奋斗的目标。

[参考文献]

[1]杜晨薇.昔日“工业锈带”化作“生活秀带”[N].解放日报，2019-11-04（01）.

[2]吴春花，章明，秦曙，王绪男.杨浦南段滨江的更新贯通之路[J].建筑技艺，2017，（11）.

[3]张金才.党的十八大以来党中央对全面建成小康社会的战略谋划[J].党的文献，2020，（6）.

[4]罗诗钿.改革开放以来中国特色社会主义立体文明构建的历史进程与经验[J].中共宁波市委党校学报，2021，（1）.

[5]赵怡帆，文成伟.空间生产的城市问题及其治理[J].云南社会科学，2021，（4）.

[6][7]谢坚钢，李琪.以人民城市重要理念为指导 推进新时代城市建设和治理现代化——学习贯彻习近平总书记考察上海杨浦滨江讲话精神[J].党政论坛，2020，（7）.

[责任编辑：马丽莎]