责令关闭网站的法律属性

□ 文 宗珊珊

0 引言

2021年《行政处罚法》修订前，“责令关闭”广泛存在于环境保护及安全生产等领域单行法和行政处罚实践中，一般属于《行政处罚法》第8条第7项（新法第9条第6项）“法律、行政法规规定的其他行政处罚”。新法将“责令关闭”增加列举为法定的处罚种类之一，明确了其适用的典型性和广泛性。执法实践中争议较多的关闭网站，是否属于“责令关闭”的行政处罚种类，应当适用何种程序，本文对这一问题进行初步分析。

1 行政处罚中责令关闭的特征

修订后的《行政处罚法》第2条规定：“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。”行政处罚的核心在于制裁，责令关闭作为行政处罚措施，具有制裁性的同时，也具有区别于责令停产停业等其他行政处罚种类的特征。

1.1 责令关闭以当事人存在违法行为为前提。

针对违法行为作出的责令关闭决定，具有制裁性，属于行政处罚。如果出于公共利益而责令关闭，例如关闭落后小煤矿，并非针对违法行为实施的惩戒措施，不具有制裁性，不属于行政处罚措施，属于行政命令。

1.2 责令关闭对当事人给予本来义务之外的不利后果。

行政许可类案件中，未获得行政许可而从事相关经营活动，行政机关责令关闭的，一般认为不属于行政处罚措施。因为无证经营者本来就没有相应的经营资质，责令关闭达到恢复原状的效果，未课予当事人额外负担，属于责令改正类行政命令。

1.3 责令关闭具有永久性

责令关闭是比责令停产停业更严厉的行政处罚措施。责令停产停业是在保留当事人生产、营业资格的前提下，在一定时间内限制其生产经营权，暂时停止某一段时间的生产或营业。责令停产停业通常附有期限要求，在一定期限内纠正违法行为，可以恢复生产和经营；如果违法行为持续得不到纠正，则可能责令关闭或者吊销许可证件。责令关闭是永久性限制当事人生产经营，并无期限限制。

2 责令关闭网站的性质

判断责令关闭网站的性质，不能仅通过字面表述，应当结合上述责令关闭行政处罚的特征作实质性判断。通过对相关规范的梳理，现行规定中责令关闭网站的性质存在一定差异。

2.1 “责令关闭”的行政处罚措施

现行法律、行政法规、规章中规定的“责令关闭网站”，大多数情形下属于“责令关闭”的行政处罚措施。《网络安全法》第61、62、64、66、67、68条，《互联网信息服务管理办法》第19、20、23条均规定责令关闭网站的行政处罚措施。《非经营性互联网信息服务备案管理办法》《互联网视听节目服务管理规定》《网络出版服务管理规定》作为部门规章，没有责令关闭行政处罚的设定权，责令关闭网站相关规定基本是对《互联网信息服务管理办法》的细化。

2.2 “责令停产停业”的行政处罚措施

“责令暂时关闭网站”属于责令停产停业的行政处罚，不属于责令关闭。《互联网信息服务管理办法》第20、21条规定的责令暂时关闭网站具有暂时性，并非永久性关闭，属于责令停产停业的处罚种类，不属于责令关闭。

2.3 撤销行政许可

因虚假备案而关闭网站，属于撤销行政许可。《行政许可法》第69条第2款规定：“被许可人以欺诈、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。”《非经营性互联网信息服务备案管理办法》第23条规定的因填报虚假备案信息由省级通信管理局关闭网站并注销备案的处理措施，未对当事人施加法定义务外的负担，属于撤销行政许可的行政命令，不属于责令关闭的行政处罚措施。

2.4 应急措施或者临时措施

特殊情形下，责令关闭网站属于应急措施或者临时措施。《行政强制法》第3条第2款规定：“发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。”《反恐怖主义法》第19条第2款规定的因传播恐怖主义、极端主义内容信息由电信管理机构责令关闭网站的，应当属于应对社会安全事件采取的应急措施或者临时措施。值得注意的是，应急措施、临时措施的适用应当符合《行政强制法》上述规定中发生或者即将发生突发事件，且有法律、行政法规明确规定的情形。日常行政执法活动中为制止违法行为、控制危险扩大而暂时关闭网站，属于行政强制措施，在法律、行政法规授权时方可实施。

3 责令关闭网站的实施

根据现行规定和执法实践，责令关闭网站的行政处罚措施可以由电信管理机构单独实施或者由电信管理机构与其他有关部门联合实施。

3.1 电信管理机构单独执法

《互联网信息服务管理办法》第19条第1款规定的，因未取得经营许可证、擅自从事经营性互联网信息服务而责令关闭网站，由电信管理机构基于监管职责单独实施。值得注意的是，虽然法学理论上一般认为无证经营而责令关闭不属于行政处罚措施，《药品管理法》第115条、《烟草专卖法》第32条等规定也采纳这种立法模式。但是，《互联网信息服务管理办法》第19条明确规定对无证经营行为处以责令关闭网站的行政处罚，执法过程中，应当严格依照行政处罚程序实施。

3.2 电信管理机构与其他有关部门联合执法

根据《互联网信息服务管理办法》，互联网信息服务依法须经有关主管部门审核同意的，在申请经营许可或者履行备案手续前，应当依法经有关主管部门审核同意；有关主管部门依照有关法律、法规对相关经营者的违法行为进行处罚；责令关闭网站的行政处罚明确由电信管理机构实施。此种情形下，有关主管部门和电信管理机构在各自职权范围内，依照相关法律、法规对违法行为作出行政处罚，分别对自身的行政行为负责。

4 相关建议

从行政过程论考量，行政目标往往通过一系列行政活动共同达成。查处实施违法犯罪活动的网站时，作出行政处罚决定前，行政机关可能需要暂时关闭网站以制止违法行为、控制危险扩大；作出责令关闭决定后，当事人不执行的，需要强制执行。立法上，应当充分考虑执法实际，综合运用行政强制措施、行政处罚、行政强制执行，以达规范目的。这样，一方面，行政机关得遵循相应程序规范，当事人合法权益得以保障；另一方面，行政机关不至于在需要采取行政措施时捉襟见肘，行政效率得以实现。

4.1 完善行政强制措施相关规定

案件调查过程中，基于违法行为的特点，如果不及时制止，证据易损毁、风险易扩大，则可以考虑设定行政强制措施。网络违法行为传播性较强，危害极易扩大，但是，现行法律、行政法规对相关部门采取行政强制措施规定不足。建议《网络安全法》《互联网信息服务管理办法》修订时，考虑行政执法中可能出现的紧急情况，增加相关部门为制止违法行为、控制危险扩大采取暂时关闭网站等行政强制措施的规定。

4.2 完善行政强制执行相关规定

行政机关作出责令关闭网站决定后，当事人拒不关闭的，需要强制关闭。《行政处罚法》《行政强制法》规定的强制执行方式有两种：行政机关自行强制执行和申请人民法院强制执行。现行法律未赋予相关部门因当事人不履行责令关闭网站决定而自行强制执行的权力。然而，关闭网站具有专业性、技术性，需要通过网络接入服务提供者配合停止接入、解析，由行政机关直接实施较为适宜，更加符合行政效率原则。建议《网络安全法》修订时，赋予相关部门对责令关闭网站行政处罚决定的强制执行权，以增强处罚决定的执行力。

4.3 明确执法程序、严格依法行政

行政机关应当结合责令关闭网站的行为性质，依据《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》等法律法规，按照相应法定程序实施。同时，应当明确有关主管部门与电信管理机构联合执法的责任划分。有关主管部门与电信管理机构所作行政行为具有独立性，应当分别依据各自法定职权作出，分别承担法律责任。

5 结语

随着互联网技术和产业的发展，发生于虚拟网络空间的违法行为和执法行为日益增多。互联网领域执法与环境、安全等传统领域有一定差异：例如，当事人拒不履行责令关闭处罚决定的，强制关闭实体的经营场所往往使用强制拆除等实力手段，容易引发与当事人的冲突，对其人身、财产造成损害，因此，对于强制执行权的设定与实施有严格限制；而关闭虚拟空间的网站一般只需要互联网网络接入服务提供者配合停止接入、解析，无须采取其他实力手段。值得注意的是，虽然存在上述种种差异，在法律未作出例外规定的情况下，互联网领域执法应当适用一般的执法原则与规则，这是依法行政的基本要求。