完善覆盖农村人口的社会保障体系

文/崔红志

目前，我国已经建立了针对农村人口社会保障的制度体系，未来的重点则是如何完善这一体系。本文试图依据社会保障的相关理论、宏观数据和实地调研材料，对我国农村社会保障体系建设的现状进行评估，在此基础上，分析存在的问题，对未来农村社会保障体系建设进行展望，进而提出相关的对策措施。

农村社会保障体系建设的进程

（一）制度体系基本健全

在改革开放后的前20年中，农民的生活保障主要依赖于以土地为基本手段和以血缘关系为基础的家庭保障，辅之以来自于政府和农村集体的救济。进入21世纪后，随着政府发展理念的转变和政府财力的增强，农村社会保障事业的改革和发展取得了明显成效。从总体上看，目前我国已经建立了针对农村人口的农村社会保障制度体系，城乡居民医疗保险、养老保险和社会救助制度实现了地域全覆盖和应保人口的全覆盖。

1.建立新型农村合作医疗制度

每个人都会面临疾病风险，但个人或家庭往往缺乏足够应对疾病风险的能力。在20世纪50年代末期，随着农业合作化的兴起，我国建立了农村合作医疗制度，农民可以在村卫生室或乡镇卫生院得到免费就诊、免费用药，或者只需要支付很少的费用。农村实行家庭联产承包责任制后，农村生产方式和分配方式发生了变化，农村合作医疗失去了支撑。在20世纪80年代后期和90年代，中央政策一再强调要恢复农村合作医疗制度，但几乎没有实质性效果，农民因病致贫、因病返贫的现象越来越突出。从2003年下半年开始，我国启动了建立新型农村合作医疗试点，合作医疗基金由中央财政、地方财政和农民共同承担，解决农民的疾病负担。2010年之后，农民参合率一直保持在95%以上。

2.建立新型农村社会养老保险制度

改革开放后，计划生育政策的实施在一定程度上导致了家庭养老功能的弱化；农村推行家庭承包制后，农村集体经济组织不再具有分配功能，集体内部向贫困老年人口倾斜的分配与救济机制的基本消失，导致农民养老的经济来源问题开始显现并越来越突出。为解决这一问题，1992年，民政部在试点的基础上颁布《农村社会养老保险基本方案》（试行），各地以此为依据开展了农村社会养老保险工作（以下简称老农保）。因为政府财政不承担筹资责任，老农保制度在本质上属于政府主导的强制性储蓄，不具备再分配性。2009年9月，国务院颁发了《关于建立新型农村社会养老保险试点的指导意见》，决定在全国选取10%的县（市、区）开展新型农村社会养老保险（以下简称新农保）试点。2012年，新农保制度已经基本实现地域全覆盖，即有农业人口的县级行政单位都建立了新农保制度。新农保基金不仅有个人缴费、集体补助，而且有地方政府的财政补贴，即人口补贴。在支付结构上，养老金待遇主要由两部分组成，一部分是基础养老金，另一部分是个人账户养老金。中央财政负担中西部地区的基础养老金，负担东部地区50%的基础养老金。

3.建立和完善农村社会救助制度

为适应农村经济体制改革后集体保障弱化的现实情况，自20世纪90年代中期开始，我国政府开始建立农村特困户救助制度和农村最低生活保障制度。2007年中共中央、国务院下发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，规定了农村低保制度建设的目标任务、保障标准、对象范围、操作程序、资金筹集的方式和渠道，农村低保工作开始由地方探索发展到全国范围的整体推进。2006年3月1日，我国颁布实施了新的《农村五保户供养工作条例》，把农村五保供养纳入了财政保障范围，建立了以财政投入为主的资金来源渠道，供养资金在地方预算中安排，中央财政对困难地区进行适当的补助，从而使农村五保制度更加规范化，保障标准稳步提高。

（二）城乡统筹发展有序推进

我国社会保障制度体系的一个显著特征是城乡分割，农村居民和城镇居民分别有与其身份相对应的社会保障制度。近10多年来，我国完善社会保障制度体系的重要举措是按照城乡统筹理念，把针对农村居民与针对城镇居民的社会保障制度整合为一个制度，实现城乡居民之间社会保障权利的完全平等。

（三）保障水平逐步提高

保障水平和效果，是衡量农村社会保障事业改革与发展成效和社会保障制度体系完善程度的重要指标。从总体情况看，我国各类农村社会保障项目的保障水平逐步提高，尤其在应对农民意外或生命周期各类风险中的积极效应较为明显。

农村社会保障体系建设中存在的主要问题

（一）保障水平偏低

城乡居民医疗保险通常是在县（市、区）域范围防范群体疾病风险、以收定支的制度，城乡居民的缴费总额与集体补助、政府补贴的规模，合在一起形成医疗保险基金。2018年，城乡居民实际住院费用中，由基金支付的比例为56.1%，大大减轻了城乡居民住院治疗的经济负担，但个人负担比例仍高达43.9%。尤其应该注意的是，到了下半年特别是年末，很多地方城乡居民医疗保险基金处于紧张状态，于是定点医疗机构的住院部就尽量少收病人或不收病人，对于收治的病人也尽量减少住院天数、减少住院花费。

城乡居民养老保险制度应具有保障老年农民基本生活的“兜底功能”。2018年，超过60岁的城乡居民每月大约只能领取183元的养老金，不能维持城乡老年人口的基本生活。

我国农村救助的标准仅仅是保吃饭的最低生存标准。多数地区的农村低保标准以县级行政区域为单位制定，很多地方的农村低保标准低于国家扶贫标准。在一些贫困人口多的地区，低保人口的多少依据当年的资金量和救助标准确定，不能实现“应保尽保”。

（二）公平性有待提高

公平性是社会保障制度的内在属性。农村社会保障制度在公平性方面存在的问题：一是农村社会保障制度的待遇水平，远远低于城镇居民和职工社会保障制度的待遇水平；二是不同区域之间农民享受的社会保障待遇水平相差悬殊，中西部地区农民享受的社会保障待遇水平远远低于东部发达地区农民享受的社会保障水平。

（三）存在不可持续的风险

目前，我国农村社会保障制度体系已经形成，但各类制度安排尚不完善，主要存在如下几个方面的问题。

1.科学合理的政府财政资金投入机制尚未形成

一是各级政府财政尤其是地方政府财政在农村社会保障事业改革发展中的投入激励性不足。目前的财税制度、干部选拔和政绩考核制度、金融制度、土地制度等，都不利于政府转变片面追求GDP的行为模式。二是政府责任的不确定性。对于城乡居民医疗保险和养老保险，政府补贴的规模、政府补贴与农民缴费之间的比例关系，并没有清晰的、具有长期性的固定机制，而是在很大程度上带有随意性。三是地方政府责任与能力的不匹配。贫困人口众多的地方通常是欠发达地区，其地方财政能力弱、集体经济薄弱，制度的资金来源得不到保障。

2.农民的缴费能力和缴费意愿不足

农村社会保障制度保障水平的提高和可持续性，既依赖于政府不断增加投入，又依赖于不断提高农民的缴费水平。但是，我国农民收入水平还较低，收入不稳定，而且实物性收入占较高比例，相应地，农民缺乏承担较高缴费水平的能力。同时，由于制度安排不合理，农村居民中也有很多高收入者，往往也不愿意多缴费。

3.社会保障的资金管理制度不健全

城乡居民养老保险制度在基金管理和基金安全性方面存在着两个方面的突出问题。第一，缺乏有效的养老保险基金保值手段。目前，多数地区的基金是以活期存款的形式，由指定的银行保管，银行存款利息一直低于CPI增长率。第二，城乡居民养老保险的养老金计发办法采取了现行城镇职工基本养老保险个人账户养老金计发系数，即个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139，参保农民从60岁开始领取养老金，在将近72岁时，其个人账户中所积累的资金将全部领完，有可能形成与城镇职工社会养老保险类似的养老金账户“空账”和“空转”，潜藏着不可持续的风险。

城乡居民医疗保险制度要求在年度内基本用完当年筹集的基金，因而不存在长期的财务风险。其基金管理和安全方面的主要问题是，定点医疗机构利用各种手段套取、骗取医保基金。此外，在一些地方存在挪用、借用医保基金的现象。

农村低保政策是农村社会保障制度的基石。由于乡村治理体系不健全等原因，农村低保的瞄准失误问题一直存在，其中既包括一些应该享受保障的农民没有得到保障的现象，也包括应该享受的人不能享受的现象。

未来农村社会保障体系建设的展望、思路与对策建议

（一）农村社会保障制度体系建设的展望

1.农村社会保障事业改革与发展的进程将会加快

农民对社会保障的需求是农村社会保障事业改革发展的基本动因。在未来一个时期，农民的社会保障需求会继续增强。这一判断的依据，一是农民对社会保障的权利意识将越来越强，同时城乡居民医疗保险和养老保险是收入弹性较高的公共服务，随着农民收入的增加，农民会把收入的更大比例用来缴纳社会保险费；二是在市场经济不断完善的过程中，农民依靠市场途径获取就业和收入的风险也会加大，从而需要社会保障来应对日益增大的生活风险；三是土地保障将持续弱化。

从供给角度看，经过改革开放40多年的快速积累，我国综合国力大大提升，各级财政尤其是中央财政收入规模大幅度提高，从而为农村社会保障事业改革和发展提供了更加充分的财力可支撑性。比财力更重要的是，各级政府尤其是地方政府在完善农村社会保障制度体系中的努力程度，呈现逐步提高的趋势。

2.农村社会保障制度改革、发展及其成效具有不确定性因素

从将来的趋势看，完善农村社会保障制度体系发展仍然面临着诸多挑战和不确定性。地方政府会优先考虑经济发展、税收收入、FDI以及全国性的包含政治和政策导向性的硬性目标（如维护社会稳定），更高层级政府在一定程度上会默许乃至纵容低层级政府忽视农村社会事业的行为。同时，由于基层政府在与农民关系中的强势地位，无组织的农民不能约束地方财政的投入方向和结构。

3.城乡之间和区域之间农民享受的社会保障水平差距有继续扩大的可能

在东部沿海发达地区尤其是大中城市郊区，农村社会保障事业改革和发展速度可能更快。这一判断的主要依据是：在快速工业化和城市化的过程中，沿海发达地区农民有更强的对社会保障的需求，也具备相应的缴费能力；土地稀缺、价值高，地方政府希望尽快通过社会保障，从而剥离土地对农民的社会保障功能；地方政府有相对雄厚的财力；一些地区的农村集体经济实力较强。在中部和西部欠发达地区，农业人口及贫困人口的比例高，对社会保障支出的需求大，但可支配的财力少。这种地区间财政能力和需求的差异，使其在同样的努力下无法提供与东部沿海发达地区所能提供的社会保障水平相同的社会保障。

（二）完善农村社会保障制度体系的总体思路

基于对农村社会保障体系建设的问题及前景的分析，笔者认为，在未来一个时期，完善农村社会保障制度体系的总体思路是，不断加大政府财政投入，明确各级政府、农民、村集体等相关主体的筹资责任，实质性提升农村社会保障水平，缩小社会保障水平的城乡差距和地区差距。

一是提高政府在农村社会保障体制改革及发展中的激励。中央主管部门应按照目标导向的原则，确定一定时间段各类农村社会保障事业发展的（例如“十四五”时期）预期性指标，作为衡量各地工作成效的标准；在上级政府对下级政府的考核中，应不断弱化GDP和财政收入等经济发展类指标所占的权重，增加农村社会保障和公共服务类指标的权重。二是继续加大政府公共财政的投入力度。应细分不同的社会保障项目与这些项目在运行过程中不同环节市场失灵的严重程度，以及市场机制克服这些问题的能力，以此来决定政府对不同社会保障项目及不同运行环节的制度供给及相应的公共支出安排。三是在缴费性的社会保险项目中，应增强个人的缴费责任。

（三）完善农村社会保障制度体系的对策

城乡居民医疗保险、城乡居民社会养老保险、农村低保这三个农村社会保障项目，是农村社会保障体系中最主要的制度。在今后一个时期，应采取措施，进一步完善这三项制度。

1.完善城乡居民医疗保险制度的措施

一是继续提高政府补贴水平，稳定农民个人筹资水平，可以探索设立不同档次的筹资水平及相应的报销政策，由农民根据其经济状况和需求选择缴费档次；二是探索实行以人而非以户为单位的参保缴费办法；三是继续坚持城乡居民医疗保险基金主要用于大病（住院）补偿，加大对农村慢性病治疗的补偿规模，取消一般性的门诊报销，以增加基金用于前两类补偿的规模；四是着力加强医疗卫生机构改革，有效地约束医疗机构过度提供服务和消费者过度利用服务的行为，防止医疗价格不断攀升。

2.完善城乡居民社会养老保险制度的措施

一是根据城乡居民收入增长情况、物价通胀因素、城镇职工养老保险及其他社保待遇的调整等情况，建立城乡居民基础养老金最低标准的动态调整机制；二是激励城乡居民选择更高档次的缴费标准。从长远看，可以采取按农民人均可支配收入的一定比例缴费；三是探索基金保值增值的新途径；四是逐步探索和实行按照省级行政单位人均可用财力确定中央对各省级行政单位基础养老金补助比例，按县级行政单位的人均可用财力确定省级财政对各个县级行政区补贴的分担比例。

3.完善农村低保制度的措施

一是扩大农村低保制度的覆盖范围，把符合条件的农村人口都纳入进去，实现应保尽保；二是逐渐提高农村低保标准，可以把以县级行政区为单位制定低保标准的做法，改为以省级行政区为单位制定低保标准。对于财政能力弱的县（市、区），在评估、核定其所需资金以及供给能力的基础上，由上级财政弥补供需之间的缺口；三是鼓励各地探索把城乡两种低保制度进行统一的制度，城乡居民享受同等最低生活保障待遇；四是在最低生活保障制度的基础上，建立健全低保与单项救助、分类救助相结合、覆盖农民主要生存风险的救助保障体系。