珠海有轨电车拆除启示录

杨晓怿

珠海市政府发布的《2021年度重大行政决策事项目录》引发关注，其中包括有轨电车1号线处置工作。这意味着建成运营仅4年、投资超过20亿元的重大项目即被将拆除。

珠海有轨电车1号线2013年9月开工，2017年6月试运营。由于供电技术缺陷、故障频发，线路客流量少、运营成本高，持续技术改造未达到预期要求，未能发挥轨道交通应承担的社会功能，且在运营过程中存在诸多安全隐患。今年珠海市两会期间，多位代表委员建议早日拆除。今年5月，珠海市交通运输局举办了听证会，最终15：1支持拆除。

为何耗巨资投入的项目最终会走入到拆除的境况？对未来的轨道交通、TOD项目有何启示？

产业+基建模式的风险

珠海有轨电车项目与传统意义上的基建项目有比较大的区别，既非传统政府直接投资，也非社会资本通过PPP模式进行市场化运作，而是近年来较为流行的“产业+基建模式”。即将产业招商与基建项目结合，通过政府给予基建订单的方式，引入对应的产业到当地投资发展、并培育产业链，实现政府与社会资本的合作共赢。

据公开信息披露，2011年7月，原中国北车与珠海市政府签署战略合作框架协议，拟在珠海分期滚动投资150亿元，以中车大连的“100%低地板有轨电动车”作为首个启动项目，并建设国内首个现代有轨电车及地面供电系统生产基地。当年11月，中车大连在珠海成立原北车装备工程有限公司。

从合作框架上来看，珠海市政府与中车集团的合作确实属于“强强联合、互惠互利”，且当时的规划框架是很大的。

从基建投资来看，珠海现代有轨电车规划线路10条，总长度为173.9公里，覆盖东、西两大板块主要交通走廊，形成珠海多层次多模式的绿色交通网络，构建以有轨电车为骨干，公交车为主體，出租车、自行车等多层次的绿色公共交通体系，多元化的公共交通工具协同运转，有效衔接。

从产业投资来看，珠海是中国北车南下进行布局，抢占发展有轨电车这一新兴轨道交通装备市场的关键举措。如果能把珠海项目打造成典型案例，结合当时轨道交通市场爆炸式增长，由此带动产业发展与上下游企业，将极大推进珠海的产业升级与地方经济。

但是这一看似完美的模式，实质上是让地方政府直接介入了并不熟悉的产业投资领域，极易面临产业发展风险、技术不成熟风险以及市场化风险。这也使得这一模式极易出现问题，导致基建项目与产业投资同时陷入两难境地。珠海有轨电车项目，正是因为这个原因面临被拆除。

中车在珠海有轨电车上使用的是意大利安萨尔多（Ansaldo）的技术。该技术在全球没有成熟应用案例，珠海是第一个落地城市。珠海城建集团相关负责人曾坦承，安萨尔多100%低地板现代有轨电车设计制造技术，目前只在意大利有试验段，并没有足够商用案例可借鉴，因此在实际调试中遇到很多技术难题，这些难题只能靠中国专家去解决、克服。

此次官方公告中也明确了这一点：有轨电车开通试运营近4年来，持续进行技术改造，但第三轨地面供电系统技术缺陷至今仍未克服，短路故障、渗水漏电等情况时有发生。并且，有轨电车项目存在地面供电系统故障引发的运营事件占比大、地面交通事故频发、雨季时供电模块设备漏电等较大安全隐患。

据有轨电车运营公司统计数据显示，运营期间，共发生安全事故 19起，其中交通事故7起，占比37%，地面供电系统相关事故5起，占比26%;共发生局部中断行车30分钟以上营运事件77起，其中地面供电系统故障引发的营运事件58起，占比75%。

在技术缺陷无法克服、影响运营的情况下，珠海有轨电车的客流量始终很低、且后续规划项目无法上马;加上故障与影响现有交通体系，最终只能陷入被拆除的尴尬境地。这也导致珠海的整个有轨电车产业陷入停滞，基建投资与产业经济被迫陷入僵局。

因此可以说，珠海有轨电车项目是“基建+产业模式”的典型失败案例，暴露了地方政府深度参与产业可能面临的重大风险。地方政府可以扶持产业发展、给予产业补贴，但直接通过基建项目深度参与产业投资，由此承担的风险与责任，或许已经超越了地方政府的权责范围，也超出了政府补贴产业项目的边界线。

基建投资与市场需求的错位

在2015年之前，由于地方的高速发展以及基建与公共服务的长期不足，地方政府投资基建项目的冲动都比较大，也很少设想实际需求是否会不足的问题。但在珠海有轨电车项目中，我们真切看到了一个普遍存在的情况。

在连续多年的基建投资后，地方的基建已经有了很大的改善，新上项目不再是绝对正确，必须结合实际情况考虑。但许多地方尚未扭转多年以来的惯性思维，对市场的需求缺乏论证与统筹考虑。

从披露的数据中可以看到，珠海有轨电车自试运营以来，发车间隔10分钟至17分钟，日均客流3378人次，客流强度每日每公里404人次，与可研报告预测的每日每公里7700人次的客流强度有较大差距，未能发挥轨道交通载客量大的优势，社会效益不理想。

从有轨电车停运后珠海交通局的改善措施来看，这条有轨电车可能根本不需要：珠海市有轨电车1号线首期自2021年1月22日暂停运行后，同步加密、优化了沿线公交线网，保障了市民的出行需求。新增了与原有轨电车1号线首期完全重合的17A常规公交线路，加密梅华路上一直运行的5条常规公交线路，完全覆盖了有轨电车1号线首期运营的线路和站点。

自今年3月后，梅华路上常规公交日均客流量达到3210人次，完全承担了原有轨电车1号线的日客流量，2020 年、2021年日均客流量分别为2615、2830人次，沿线公交线网优化后能满足乘客公交出行需求。

因此，珠海有轨电车的拆除对广大地方政府来说是一个警示：投资项目需谨慎，从严把握市场需求，并且要进一步提高财政资金的投入产出比。在地方债务率高企的当下，再不管住钱袋子，显然是不可取的。

高额补贴与地方财政的冲突

目前，国内的轨道交通项目均需要政府补贴运营，使用者收费的比例尤其低;珠海有轨电车项目也不例外，在停运前收费仅为1元人次。这就导致该项目的运营补贴是很高的，在低效的同时也给地方财政带来了很大负担。

据珠海市交通局披露，有轨电车1号线首期营运成本高、实际发挥效能低，及时拆除可有效避免财力进一步浪费。据有轨电车运营公司测算，试运营期间，票款收入合计387万元，财政补贴拨款1.79亿元，平均每年财政补贴4400多万元，加上项目每年折旧费约4700多万元，年均运营成本约9100多万元。此外，8列有轨电车车辆均已达到架修年限，架修费用约2880万元。在考虑拆除的因素中，运营费用高、且需要持续的投入，也是非常重要的因素。

2017年国家发改委紧急叫停多个城市的轨道交通建设，也正是看到了高额补贴项目对地方财政造成的持续负担，并且这些长期存在的债务压力，某种程度上也构成了地方隐性债务。新上项目前，地方政府需要慎之又慎。

因此，这一典型案例带给地方政府的启示是多样的，在很多个维度上都有非常值得深思的要素。既让地方政府重新思考政府投资与产业的界限，又使人深思基建投资的产出与投资效率，也让地方财政从长久考虑真正的地方可用财力。

虽然希望这样的投资失败案例不会再次出现，但从近几年地方政府的投资动向来看，珠海有轨电车项目绝不会是最后一个。在整体产业升级的当下，基建投资项目的思维与模式，也该变一变了。

（作者为北京明树数据科技有限公司高级研究员）