深圳市第三次全国国土调查实践

赵晓发

（1.深圳市地籍测绘大队，广东 深圳 518034）

土地调查是我国法定的一项重要制度，是全面查实查清土地资源和利用状况的重要手段[1]。三调作为一项重大的国情国力调查，目的是在第二次全国土地调查（以下简称“二调”）成果基础上，全面更新和完善土地利用基础数据，掌握翔实准确的土地利用现状和自然资源变化情况，为科学规划、合理利用、有效保护土地及各类自然资源提供依据[2-3]。

1 目标及技术方法

1.1 工作目标

坚持“求真归真保真”原则，全面查清深圳国土利用状况，掌握翔实准确的国土基础数据，进一步完善国土调查、监测和统计制度，实现成果信息化管理与共享，增强对生态文明建设、国土空间规划编制、自然资源资产管理、全域用途管制、生态修复、宏观调控等各项工作的支撑能力，满足深圳经济社会发展和相关管理工作需要。

1.2 技术路线

围绕“三调”的目标任务，以国家下发的调查底图为基础，以“已有内容的细化、变化内容的更新、新增内容的补充”为原则，以“市级内业处理、检查及建库，区级外业调查核实”为主要工作模式，全面利用“互联网+”核查技术[4]和内外业一体化技术为支撑，实地认定地类，确保地类不重不漏全覆盖，全面查实查清深圳土地利用基础数据。

1）建立城市内部调查初始库。在深圳市2017年年底0.2 m分辨率航空影像、地形图的基础上，利用省下发初始库的城镇村范围、2017年土地变更调查成果数据库、土地利用框架数据，结合土地合同、登记发证、小区边界、公园范围等数据，勾绘城市内部调查初始库图斑，预判图斑地类，提取城市内部不一致图斑，标注图斑核查类型。

2）外业调查及举证。各区采用“政务网+”和内外业一体化调查技术，市级提供的“深圳市第三次全国国土调查外业调查举证软件”（以下简称外业调查举证APP），依据已下发的省级初始库本底图斑层、市级勾绘的城市初始库地类图斑层、各类专项数据、国家级和省级核查问题图斑，逐图斑开展实地调查，核实图斑地类，补充完善图斑属性，核实图斑界线，如实记录现场描述，拍摄现场带定位坐标的 照片。

3）建设区级国土调查数据库。各区根据经省级检查通过后的外业调查成果，使用省统一配发的县级建库软件进行国土调查数据库建设，区级国土调查数据库经省级和国家级质量检查通过后，进行统计汇总和成果整理，形成“三调”初始调查成果。

4）开展统一时点更新调查。按照省级统一标准，统筹利用现有资料，以国家下发正射影像图为基础，提取地类变化信息，开展实地调查举证，全面掌握“三调”初始时点和统一时点间每一块变化土地的地类、范围、权属和面积等实际情况，更新“三调”初始调查数据库。

5）质量控制。调查单位对外业调查成果质量负责，对其实行二级检查制度，即过程检查和最终检查。外业调查成果经二级检查合格后，提交市地籍测绘大队。外业调查成果经市地籍测绘大队技术检查、各管理局审核及市国土调查办抽查，通过以上3个阶段审核的图斑方能上报省检查组审核。每一阶段审核不通过的图斑，均将返回外业调查单位修改完善后再次提交，以保障市区两级调查成果汇交和成果验收。

1.3 工作流程

全市统一领导、市区分级负责、部门分工协作。市级负责整体统筹，按照国家和省要求确定全市统一的调查内容、技术方案、组织模式等，以区为基本单位开展调查。

根据“三调”工作开展时序，分两个阶段：初始调查阶段和统一时点更新阶段。具体的工作流程如 图1、2所示。

图1 初始调查技术路线图

图2 统一时点更新调查技术路线图

2 深圳市国土三调项目经验

2.1 建立深圳工作分类与国家工作分类转换衔接机制

细化标准，拓展内容。为保障深圳市第三次全国国土调查（以下简称“三调”）地类认定的准确性、科学性，提升调查成果质量，更好地服务于深圳市规划和自然资源管理以及经济社会发展，结合深圳实际，在国家规定基础上细化调查标准，制定深圳市三调工作分类及使用说明。增加图斑标注和单独图层，制定操作指引，同时满足国家和地方精细化管理需求，实现一查多用。

细化地类认定原则。①实地现状原则：坚持按实地现状认定地类的基本原则，确保调查成果客观真实。实地调查能确认地类的，不得使用用地管理信息认定地类。②综合判断原则：实地调查不能确认地类的，若现状未实质性建设，参考土地变更调查、地理国情监测、历年遥感影像认定地类；若现状实质性建设或已建成，参考地籍调查、不动产登记、用地审批等认定地类。③重要性原则：线状地物垂直空间上存在交叉的，按照重要性原则认定地类。不同类型线状地物交叉，重要性按照铁路用地、轨道交通用地、公路用地、城镇村道路用地、农村道路、管道运输用地、河流水面、沟渠、过街天桥等排序，保持铁路、公路贯通。线状地物平面交互时，保持高等级的线状地物贯通。其他情况，保持地面的线状地物贯通。④主要性原则：实地现状为多用途复合用地的，按主要用地类型认定地类并标注次要地类；实地无法区分主要地类的，参考用地审批、权属等管理信息认定主要地类及次要地类。⑤历史追溯原则：现状推土区但未实质性建设的用地按2016年土地变更调查数据库地类认定地类，拆除未尽区按拆除前原建（构）筑物认定地类。

编制地类认定指引。为便于调查作业人员开展地类认定工作，在梳理和总结国家和省地类认定相关技术规范的基础上，研究制定《深圳工作分类》地类认定指引表、指引图。地类认定指引表共计梳理形成地类认定规则95条，其中根据国家和省相关规范梳理规则45条， 根据《深圳工作分类》细分地类制定细化认定规则 50条。地类认定指引表将地类认定为分两个阶段，外业调查举证阶段，主要按实地现状情况认定地类；数据库建设阶段，以外业调查认定的地类为基础，结合相关用地管理信息、相关部门意见综合认定地类。同时，对地类认定中的重点难点问题进行补充说明，增强可操作性。

增加图斑标注和单独图层。三调在地类调查的基础上，采用图斑标注、单独图层等方法采集和表达多重信息，丰富调查成果内容。

国家规定的图斑标注：耕地种植属性、耕地位置和立地条件、种植园用地、草地、城镇村及工矿用地、工业用地、废弃地块等图斑标注具体要求按照《第三次全国国土调查技术规程》执行。深圳市补充的图斑标注：为支撑相关业务精细化管理，深圳市补充幼儿园、多用途复合用地标注。住宅用地、教育用地等图斑中，涉及附属幼儿园或独立占地幼儿园的，标注“幼儿园”。商业服务业用地、工矿用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地等建设用地多用途复合利用的，以建筑面积（难以判断建筑面积的按楼层数）最多的认定为主要地类，并按从多到少的顺序标注次要地类。实地无法判断主次顺序的，参考用地审批、权属、规划等管理信息中的土地用途顺序认定主要地类并标注次要地类。

国家规定的单独图层：国家规定城镇村范围、临时用地、光伏板区、推土区、拆除未尽区、各类自然资源保护区等以单独图层的方式存储在三调数据库中。其中，临时用地（1301）、光伏板区（1302）、推土区（1303）、拆除未尽区（1304）必须进行外业调查举证。深圳市补充的单独图层：为便于调查后对相关用地进行研判和处理，支撑相关管理工作，深圳市补充 5个单独图层，外业调查时采集相关信息。①简易棚房（1321），是指以居住为主要功能的，达不到临时用地、设施农用地认定要求的简易板房、棚房、集装箱等临时简易建（构）筑物。②硬化护坡（1322），是指为防治地质灾害、保障安全，对道路两侧、山体或工程不稳定处形成的高陡边坡采取人工硬化防护措施形成的无植被覆盖地表。③未硬化护坡（1323），为防治地质灾害、保障安全，对道路两侧、山体或工程不稳定处形成的高陡边坡采取人工防护措施形成的有植被或裸土裸岩未完全硬化的覆盖地表。④互通绿地（1324），是指道路、铁路、轨道交通互通内被完全封闭的绿地。⑤工厂大棚（1325），是指建设大型钢结构、玻璃或PC板联排温室用于工厂化种植、养殖及作物栽培的大型温室。

建立深圳工作分类与国家工作分类转换衔接机制。《深圳工作分类》适用于深圳市三调外业调查、数据库建设、数据成果应用服务。外业调查采用《深圳工作分类》，成果上报国家时将《深圳工作分类》归并转换为《国家工作分类》；应用于深圳市规划编制与管理相关业务时，将《深圳工作分类》对照转换为《深圳市城市规划标准与准则》（2013版）规定的城市用地分类，实现一查多用，对照关系见表1所示。

表1 《深圳市第三次全国国土调查工作分类》及其与相关分类对照表

2.2 建立三调成果信息化市级审核平台

利用信息化手段提质增速。坚持将信息化手段贯穿到调查的整个链条、全部环节，定制开发三调软件和系统平台，实现各环节一体化作业，提高工作质量和效率。

外业调查举证及审核工作是深圳市三调的主体性工作，直接影响最终调查成果的准确性、真实性。为满足深圳市三调工作要求，基于“政务网+”及内外业一体化调查技术，制定外业调查及举证工作标准规范，开发外业调查及举证应用系统，服务全市三调初始调查、统一时点更新调查的外业调查、图斑举证、市级审核工作。系统包括外业调查举证APP、数据处理软件、市级审核系统、综合监管平台、后台运维服务系统，各模块功能描述详见表2所示。

表2 举证成果审核体系功能明细表

1）外业调查举证APP。外业调查举证APP用于对调查图斑进行定性定量调查，对须举证图斑开展调查举证。

2）数据处理软件。数据处理软件运行在PC桌面端，用于对外业调查数据集作数据领取、任务分发、任务整合、图斑编辑、数据检查等操作。

3）市级审核系统。市级审核系统面向市级用户用于对外业调查及举证信息开展审核工作，全程记录 每个图斑的审核过程[5]，保证过程真实且可溯源。界面展示见图3、4。

图3 市级审核平台登录界面

图4 市级审核平台图斑审核界面

4）综合监管平台。综合监管平台是以B/S模式运行的网站系统，面向市、区级管理员，用于对外业调查、举证、审核进行全流程监管，可通过系统汇总统计各区、各阶段工作进度，从而实现把控进度、合理调度、从严监管。

5）后台运维服务系统。后台运维服务系统提供给市级管理员使用，用于对外业调查及举证系统的用户账号、状态日志、后台服务等提供管理维护，是各子系统正常运行的基础。

2.3 实施“三检一审一抽查”质量控制制度

为了保证调查成果的真实性和准确性，按照三调有关技术标准的要求，深圳市三调采用分阶段成果检查制度和全过程监督检查，即每一阶段成果需经过检查合格后方可转入下一阶段，避免将错误带入下阶段工作。

1）质量控制工序。调查单位开展外业调查成果过程检查工序和最终检查工序，全数检查；市地籍测绘大队开展外业调查成果技术检查工序，全数检查；各区管理局开展外业调查成果审核工序，全数检查；市国土调查办开展外业调查成果抽查工序，比例不低于10%。

2）检查流转过程。外业调查成果经各外业调查 单位二级检查合格后，采用数据处理软件形成加密数据包，上报市级审核系统，流转至市地籍测绘大队，逐图斑技术检查。通过后流转至区管理局逐一审核，通过后流转至市国土调查办抽查。抽查合格的成果通过市级审核系统输出符合国家工作分类成果加密包，对接省三调审核系统上报至省三调办。每一阶段审核不通过的图斑，均返回外业调查单位修改完善后再提交。

3）检查工作量。外业调查成果检查的比例是100%，各阶段上传审核平台的图斑共计201 015个，单个图斑平均上传次数为1.40次，重复审核率较高。具体情况如表3、4所示。

表3 深圳市第三次全国国土调查市级审核系统图斑上报检查情况表

表4 深圳市第三次全国国土调查外业调查成果检查记录

2.4 成果图集编制

以国土调查数据或国土调查缩编数据为基础，统一采用三调技术规程规定的图式图例，分类编制各级土地利用图和专项调查的专题图等综合基础类[7]展示图件，以及结合国土空间规划编制需求，编制规划服务类专题图件，汇总形成成果图集册。

土地利用挂图分为区级、市级土地利用挂图（见图5所示）。挂图成图比例尺根据制图区域的大小和形状确定，区级一般选为1∶1.5万～1∶5万，市级选为1∶10万。

图5 区级土地利用现状图样例

各类图件成果在符合国家安全保密要求的前提下，在国土调查数据分析与共享服务云平台上发布，面向政府机关、科研机构以及社会公众提供不同层级的数据服务。

3 结 语

深圳市调查工作人员始终本着实事求是的态度，客观、准确地调查每一块土地利用的真实情况，如实反映土地利用的现状。时时准确把握技术要求，充分利用新技术新方法，结合地方实际统一和细化作业标准，确保了成果的准确性。完善的审核检查机制，为后续深圳及其他地市自然资源综合调查工作的开展提供了可借鉴的经验[8]。