高标准农田建设项目审计实践与建议

□ 张新蕾 杨小台

（作者单位：山东省烟台市审计局、烟台市农业农村局）

近年来，山东省烟台市积极推进高标准农田建设工作。自2011年启动高标准农田建设以来，全市共完成高标准农田建设项目536个，建成高标准农田总面积456.68万亩。烟台市审计局聚焦高标准农田建设，以政策、资金和项目为主线，通过调查相关政策落实情况、核查账册、实地查看和遥感核验等方式，对高标准农田建设项目中存在的问题进行了深入剖析，并提出相应的对策建议。

一、高标准农田建设项目的审计实践

1.确定审计对象

根据部署，本次审计每个地市确定一个县作为审计对象，经烟台市审计局组织专人对审前进行调研论证，将H县作为本次审计对象。确定的依据是：H县是一个农业大县，在特色农产品、乡村产业等方面得到上级资金扶持力度较大，承担的高标准农田建设任务和资金规模在全市排第二位。并且H县又是一个经济不发达县，对上级财政依赖度较高，获得上级财政转移支付的程度亦较高，根据以往审计经验，地方财力薄弱的县往往更容易出问题，更容易滋生腐败现象，所以选择该县作为审计对象。

2.派出审计调查组

审计调查组由8人组成，成员包括从审经验丰富的审计专家、熟悉水利工程建设的工程专家、精通地理信息技术的信息专家、熟悉会计业务的会计专家和熟悉数据及网络分析的数据专家等。同时根据需要组成多个专业审计小组。

为确保审计工作有序、高效进行，高质量完成审计任务，审计组长对审计工作进行了详细分工，并明确了审计重点和审计要求。审计组成员及各专业审计小组分工负责，密切合作，协同作战。审计组还建立了联席会议制度，以确保信息交流、沟通渠道畅通，及时解决有关问题。

3.全面深入审计

（1）厘清审计思路，明确审计路线。审计调查以高标准农田建设项目的资金管理、使用和绩效为主线，采用账证核查、实地查看、计算机分析筛查和遥感核验现场等相结合的审计调查方式，从市—县—镇—村（项目）的资金流向进行核查，实现对项目资金审计的全覆盖，重点关注资金与项目安排、规划编制与项目管理、项目实施与建后管护以及主管部门监管等情况。

（2）多部门联动，形成合力。审计组积极与市农业农村局、市水利局、市财政局以及H县各有关乡镇政府、各有关单位等相关部门取得联系、说明情况，得到了他们的大力支持和配合，并取得了2018年以来农田建设项目实施方案、资金管理办法等有关资料。这些相关单位或部门对其所提供的财政财务收支会计资料以及其他相关资料的真实性和完整性负责，并对此做出了书面承诺。

（3）运用新技术，创新审计方式。审计组搜集、汇总统计了3年来H县实施的农田建设项目基本情况。面对种类繁多、堆积如山的各种审计资料，审计组成员进行了分类梳理，并发扬“5+2”“白＋黑”的忘我工作精神，加班加点进行审计调查，并在账证核查、实地查看等传统审计方式的基础上，采用了计算机分析筛查疑点数据、遥感核验现场等现代审计调查手段，极大地提高了审计工作效率。

（4）抽丝剥茧，发现端倪。审计组针对初步审计调查所发现的疑点问题，及时调整审计思路，重点围绕资金支出主线，分析资金支出及其流向，同时关注权力运行主线，对行政监管情况进行审计。根据资金流向调查发现：有2个参与高标准农田建设项目的农民合作社的资金流向出现异常，这2个合作社分别在收到县农技中心拨款后的第二天就向县农技中心土肥站负责人王某某的个人账户转款4.5万元，这种向个人账户转款的现象极其不正常，需要进一步求证、探明真相。

（5）质询求证，真相大白。审计组根据资金流向调查结果，立即对2个农民合作社负责人、县农技中心土肥站负责人王某某和科员姜某某等相关人员进行了询问调查，并提取了相关证据，制作了谈话笔录。在事实和证据面前，四人不得不如实交代全过程，其中，土肥站负责人王某某是主导，他承认利用职权要求2个农民合作社负责人从项目款中各为其转款4.5万元，其中，用于个人消费1.5万元，剩余7.5万元转账至土肥站科员姜某某个人账户作为土肥站的小金库，主要用于土肥站的招待费等开支，至此，9万元项目资金流失真相大白。

4.审计结果处理

对上述问题，烟台市审计局根据《审计法》等法律法规出具了专项审计报告，并要求H县人民政府予以纠正和规范，对有关违法违纪问题移交相关部门处理。

二、高标准农田建设项目中存在的问题

1.项目安排不规范。主管部门对高标准农田建设项目的安排缺乏规范性操作，存在不招标、资质不审查等现象。有2个农民合作社未经招投标程序就承担了建设项目，主管部门甚至未审查其资质条件，完全是一种权力性、随意性安排。

2.项目实施监管不到位。有的项目既没有实施方案，也没有施工图纸，项目实施毫无章法可言；有的项目在施工过程中，擅自改变实施方案内容；有的项目未按施工方案要求进行施工，而是将部分节水设备（包括微喷、管灌等节水设备）铺设在了撂荒地上，造成极大浪费；有的项目建设进度缓慢，推进不力；有的项目完成后，竣工验收或整改验收质量把关不严，工程质量不高。

3.项目建后利用率不高，管护缺位。有的项目建成1年多来，节水设施几乎没有使用，成了摆设，造成资金损失浪费；有的项目后期管护不到位，水利设施损坏后未能及时修复，或未落实管护资金，影响使用。

4.项目资金管理不规范，监管力度不够。一是在项目资金的安排、审批等环节上存在一定的随意性和不规范性，给资金管理带来安全隐患。二是在项目资金使用上监管力度不够，资金的安全性存在一定的风险。三是个别主管部门重资金争取、轻资金管理，重资金分配、轻资金监管，分配资金时插手、监管资金时甩手，对资金的高效使用、安全运行等责任意识不强，监管力度不够。

三、对策建议

1.建立科学严密的项目运行体系。一是根据《招投标法》和有关涉农资金整合管理规定，建立完善的工程项目招投标管理制度，规范工程招投标行为，保证工程招投标活动公开、公平、公正进行，避免不规范或暗箱操作。二是建立完善的项目实施管理制度，规范项目的实施、内容变更、账目处理、结题验收和归档立卷等环节，提高项目实施质量。三是建立项目实施巡视制度和严密的检查验收程序，加强对项目实施过程的质量监控和严密的竣工验收，确保竣工质量。

2.建立高效合理的项目监管体系。一是建立完善的立项监管制度，立项实行集体审查制度，避免一人说了算。二是建立完善的项目稽查制度，检查项目的招投标、工程质量、进度等情况，跟踪监测项目的实施、资金使用、财务会计资料等情况。三是建立完善的项目建后评价制度，在项目建成投产并运营一段时间后，对项目的建设质量、经济社会效益以及可持续性等方面进行全面系统客观地评价，为今后管理和决策提供依据。四是建立多部门联席会议制度，包括项目主管部门、水利部门、财政部门、审计部门、纪检部门等相关部门参与，共同对项目实施监管。

3.建立规范健全的资金管理体系。一是建立严格的资金使用管理制度，资金使用要坚持专款专用原则，做到账册明晰，使每一笔资金从进账、使用到报账等各个环节都有据可依、有据可查。二是建立完善的动态监控体系，对资金的划拨和使用实行全程监督、动态监管和实时监控制度，并逐项审计，杜绝资金安全隐患发生。三是建立严格的合同管理制度，中标后签订建设合同，明确项目责任人、建设内容、建设规模、投入资金、项目管理、竣工验收、奖惩办法等，并严格按照合同规定管理项目、建设项目和验收项目。