地方数据立法先行先试的回顾与展望

目前我国正着力构建“双循环”经济发展新格局，其中大力发展数字经济被视为重要驱动力。国家不断出台数据新规以约束市场主体行为，也鼓励地方进行数据立法的先行先试。

一、国家层面推动地方数据立法先行先试

2020年4月9日，中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，首次明确“数据”为生产要素，鼓励地方实践数据要素的市场化配置；同年6月1日印发《海南自由贸易港建设总体方案》，明确要求海南继续发展数字经济，保障数据资源安全有序流通。同年10月11日，中办国办印发《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020－2025年）》，鼓励深圳创新开展地方立法，完善数据产权制度设计。数据安全法、个人信息保护法等法律草案的相继公布也为地方立法出台作引领示范。

二、兄弟省市地方数据立法回顾

（一）海南：从大数据采集到交易都有了明确依据

《海南省大数据开发应用条例》于2019年11月1日起实施，服务于海南自贸区自贸港建设，着眼于数据、人员、资金、管理、技术“五集中”体系，在数据安全、数据开放、产业促进等方面作出具体规定。首先，条例首次以法定机构的形式授权省政府设立大数据管理机构。其次，条例十分关注数据流动开放，并与区块链等新兴信息产业结合，鼓励企业创新大数据产品、开发大数据平台，积极培育数据要素市场。最后，条例在条文中积极落实各方主体责任，要求制定数据安全应急管理预案，推广安全技术使用。

（二）深圳：聚焦数据中的人格权益与财产权益

《深圳经济特区数据暂行条例（草案）》于2020年12月28日提请深圳市人大常委会会议审议。首先，草案是首次提出“数据权益保护”的国内立法文件，赋予自然人、法人和非法人组织对特定数据的决定、控制、处理、收益、利益损害受偿的权利。其次，草案力求推动政府数据开放共享，构建共享负面清单制度、数据资源目录管理制度以及数据管理委员会体系。最后，草案规定不得通过分析消费者的数据以设置不公平的交易条件。

三、对上海市未来地方数据立法的几点思考

（一）地方数据立法应聚焦数据利用秩序的构建

深圳创设性探索数据财产权益具有进步意义，事实上数据已体现为一种有明确金钱对价的无形财产。但赋权时一方面应谨慎探索其内容与边界，另一方面应妥善处理各主体间的权利义务关系，并落实到具体行为规制上。当下地方数据立法应当优先注意调控个人、政府与市场主体的行为，加速数据利用秩序的构建。海南从数据、人员、资金、管理、技术五个方面提供了具有一定可行性的数据管理制度设计。未来如何约束强势方的数据收集垄断，如何打破部门间的数据孤岛，如何开放公共数据的流通利用等等，都是上海构建数据要素市场秩序可以关注的点。

（二）由原则性规定逐步向可实施性规则过渡

对于构建数据利用新秩序而言，现有兄弟省市地方立法提供了宝贵的原则性制度设计，但仅有抽象的原则性规定是不够的，产业界更关心具体政策的实施落地，以及规则能否给参与者较为准确的心理预期与风险判断。上海立法可以凭借其特殊的经济地位与营商环境，藉由在数据交易平台构建、数据流通监管、数据技术支持等方面的丰富实践，总结经验以制定更具可实施性与地方特色的数据立法。

（三）数据流通中的风险管理不容忽视

各地市都在鼓励让数据通过市场化配置达到价值发挥最大化，但考虑到其中数据交易流量之巨大、个人权益潜在影响之深刻，数据流通中的风险管理问题更不容忽视。数据流通风险管控涉及对数据的加工方、提供方、接收方、平台方、评估方的综合治理，需要进一步明确合法合规的数据流通标准，强化个人主体对数据使用的知情同意。上海未来可以考虑精细化设计数据流通规范，落实数据流通风险可控的基本诉求。