农村垃圾治理低效的原因分析和建议

王思尚 李荣 董景山

摘要：随着脱贫攻坚战的胜利，农村的发展开启了新的阶段，以往因经济发展而被忽视的环境问题，现在成为了农村发展的重大阻碍。随着城乡一体化的快速发展，农村垃圾的数量和种类逐年增长，农村垃圾治理成为农村下一步发展的重要前提。本文分析了农村垃圾治理的现状、问题，对农村垃圾治理提出了切实可行的建议。

关键词：农村垃圾;治理;乡村振兴;环境

中国特色社会主义正在走向新时代，中国社会主要矛盾也已经由人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。十九大提出的乡村振兴战略是解决新时代社会主要矛盾的工作总抓手。乡村振兴，生态宜居是基础，而农村垃圾治理是实现农村生态宜居的重要方式，同时农村垃圾的有效治理直接关系到中国 6 亿农村居民的根本福祉，关系到中国94%国土面积的环境改善[1]。随着城镇化深入发展，脱贫攻坚任务即将取得全面胜利。在乡村振兴的引领下，农村发展的攻坚任务转向建设生态宜居的美丽乡村，而农村垃圾治理是否有效，将直接影响着美丽乡村的建设。在绿水青山就是金山银山的思想引领下，国内众多学者将研究方向定位在农村垃圾治理。

1 农村垃圾治理的现状

贺雪峰认为农村在中国发展的进程中起着重要的作用，农村为“市场中国”提供了健康发展的基本条件[2]。但长期以来，尤其对农村地区而言，环境治理一直让位于经济增长等发展目标，农村环境问题长期以来都是作为经济发展的代价被忽略。

随着农村经济的快速发展，政府开始将目光转向农村垃圾治理，中央各部委频繁出台各项政策和意见，这体现了国家政府对美丽乡村建设的重视和对农村环境问题的治理决心。现如今农民生活水平不断提高，生活方式逐渐多样，导致农村生活垃圾数量和成分也在不断增加[3]。农村垃圾的构成中有机垃圾仍占据主要成分，同时出现了大量的塑料薄膜、废旧电子产品、建筑废物等垃圾，这些垃圾大多数已不能用堆肥或焚烧方式加以处理[4]。此外，根据《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》显示，只有65%的村庄进行生活垃圾的治理，仍有大量的农村生活垃圾没有得到收集和处理。这些未经收集和处理的农村垃圾随意堆放，不仅占用与侵蚀了农村土地，而且垃圾中的各种有毒有害物质不断向外界释放，污染村庄环境甚至危害村民健康[5]。

目前农村的垃圾治理普遍处于起步阶段，很多农村都套用城市垃圾治理的方式，但农村的现实条件同城市不可比，农村垃圾治理与城市垃圾治理是两个完全不同的治理体系，完全照搬城市的模式只会导致实际操作难以开展，还会因此造成一系列人力、物力和财力的损失[6]。其次，城市居民的教育程度和环境意识普遍比农村高，城市开展垃圾治理取得效果不仅是因为环境基础设施的完善，更是因为城市居民能够迅速接受并支持国家和地方出台的政策，并付诸实践。相对来说，农民的受教育程度和环保意识普遍较低，农民接收国家政策的途径也较为单一，所以农村的垃圾治理是自上而下式的模式，农民自身的主体性被极大的压制，只能被动地接受着政府的引导。但如果完全依靠农民自主参与的民主化决策形式，农村垃圾治理将面临起步难、动员弱、效果差的被动局面。

在操作层面上，农村垃圾处理技术相对落后，处理手段较为单一，资源循环利用率较低。绝大多数村庄缺乏人才、资金、区位优势，村集体经济发展呈“空壳化”状态，同时村集体经济基础相对较薄弱的村庄，干部群众对垃圾分类缺乏积极性，垃圾分类工作没有取得显著成效，而集体经济较强和城镇化发展较快的村庄则成为农村垃圾分类的试点和示范区。由此形成了经济发达、靠近城市的农村地区比偏远分散的农村地区的垃圾治理水平更高的现状。

2 农村垃圾治理的问题和成因分析

农村治理本质上兼有政府管理与村庄自治两个性质，但以村庄自治为主。随着城乡一体化的快速发展和脱贫攻坚的全面胜利，农村迈开了乡村振兴的第一步，但农村在很多方面仍处于落后状态，农村生活垃圾处理成本高、效率低，并且伴随着一系列问题。

2.1 城乡一体化导致农村垃圾治理的复杂化

改革开放以来，市场化经济让农村从熟人社会走向半熟人社会，城乡一体化发展既让农民尝到了甜头又让农民吃到了苦头。经济的快速发展让农村不再以发展农业为主，越来越多的二、三产业进入到农村，形成以农业为基础，多产业融合发展的现状。但城乡一体化的发展是不平衡的，经济滴漏效应的减弱[7]导致农民并没有享受到发展带来的充足红利，使农村经济发展未能与生态环境的破坏达成平衡，这是影响和制约乡村振兴战略推进的重要因素。同时农村的垃圾量不断增加，农民的生活环境不断被破坏，城乡一体化快速发展所带来的土地征用使村民生活范围不断缩小。

以前以城市发展为主、农村发展为辅的发展策略，导致农村地区成为城市发展的资源供给地和环境压力的承载地[8]，农村垃圾处理不光要承受农村本地发展造成的垃圾污染治理负担，同时还要承担城市发展所转嫁的治理压力，相对于城市居民而言，农民承受的环境治理责任是不公平的[5]。农村作为城市食品的供给地，为满足城市人口对食物的需求，农村不断扩大养殖和生产，导致农民在生产和生活中产生了过多的垃圾。农村作为城市居民放松休闲的旅游胜地，更加重了农村垃圾治理的复杂化。

2.2 法律的不足和村规民约的弱化导致农村垃圾治理的无序化

道格拉斯提出“制度是被制定出來的规则和规范，它主要作用是约束主体或效用最大化利益的个人行为[9]。”正式制度具有强制性和权威性，能有力地推动农村垃圾分类政策的开展。《中华人民共和国环境保护法》和《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》是我国农村环境问题治理的主要法律依据。但在这两部法律中，只有少量条款涉及到农村环境治理的内容[10]，没有针对农村垃圾治理的具体措施，同时《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》的核心理念是末端处理，缺少对源头的控制以及农村垃圾分类的规定[11]，所以农村垃圾治理的相关法律制度急需不断完善。

费孝通先生所描述的传统农村社会是一个乡土社会，乡土社会是一个“礼治”的社会。人们生下来就需要学习礼，礼是乡土社会公认合理的行为规范[12]。同时礼是人们在乡土社会中得到从容和自由的前提。但随着市场化经济和现代媒体的冲击，乡土社会从熟人社会走向半熟人社会，乡土社会的礼俗在社会的变迁中变得无用，经验成为了落后的思想。为了适应社会的变迁，农民的观念不断改变，并且在社会变迁的影响下越来越“原子化”，如同马克思所说的“一袋马铃薯”。同时社会变迁的思想和传统农村的观念相碰撞，加速了农村社会关系的瓦解，导致村规民约的失效。此外，现在的农村制定村规民约没有因地制宜，村委会为了完成上级的任务指标制定的村规长篇大论，不从农民本身出发自然不被农民所接受。

制度的空白和民俗的失效，导致农村内外皆失，农村垃圾治理不知从何做起，套用城市的模式或许能解决一时的问题，但农村垃圾的根源依旧存在，从而造成了农村垃圾治理的无序化。

2.3 自上而下模式的弊端导致农村垃圾治理的低效化

在世纪之交前后，中国农村发生了翻天覆地的变化，取消延续千年的农业税导致国家与农民关系的巨变[2]。社会变迁导致农村乡土社会血缘关系和地缘关系不断弱化，农民从乡土社会的参与者变为国家的救助者，农民的主体感和自主性大大地降低。在生态环境治理中，农村垃圾问题的出现是多因素共同作用的结果，需要从多方面入手才有可能有效地治理农村垃圾。当前农村垃圾治理决策往往采取自上而下的模式，没有充分地调查农民意愿，农民没有参与感就没有主体感，农村垃圾治理决策的效果就会大打折扣，从而使得决策大多沦为了村民墙上的宣传标语或者村委会宣传栏里的一纸空文，导致决策无法在农村社会落地[6]。农民不仅是农村垃圾治理的主体，更是农村垃圾治理的最大受益者，只有将农民的主体性和政府的引导相结合，才能提高农村垃圾治理的有效性。

其次，农民对正式制度有畏惧心理，从而用消极的态度去应付上级交代的任务，虽然产生一时的效果，但长远效果甚微，用不了多久便又回到最初的状态。同时农村垃圾更多的依靠城市处理，无法做到因地制宜或就地处理，使得农村的垃圾收运距离远、运行成本高于城市，从而导致农村垃圾治理陷入了成本高、效率低的困境中。

2.4 环境基础设施的缺失导致农村垃圾治理的不均化

根据《中国环境统计年鉴（2018）》数据可知，2010-2017年国家环卫建设投入不断增加，大部分都用于城镇环境基础设施建设和工业污染治理，而对农村环境基础设施建设的投资占比极小。在探索农村环境问题成因的过程中，城乡二元制结构导致农村环境问题突出的观点一直被诸多学者认可[13]，他们认为中国的城乡二元制结构不仅导致了农村环境基础设施薄弱，同时形成以城市环境基础设施建设投入比重较大，农村环境基础设施建设投入比重较小的状况，使农村垃圾治理不受重视。“工欲善其事必先利其器”，再好的思想和政策也需要完善的基础设施支撑。随着脱贫攻坚战的胜利和全面小康的实现，农村的情况有了一定的改善，但农村的各方面仍处于落后水平。振兴农村就要优先发展农村，农村垃圾治理是否有效将直接影响农村的发展，然而环境基础设施的缺失导致农村垃圾治理难以深入推动。

2.5 相关专业人才的稀缺导致农村垃圾治理的盲目化

農村垃圾治理既需要政府的主导，也需要相关人才的实践。村集体在没有专业人才规划指导下，一味模仿城市或经济较为发达村庄的垃圾治理方式，只会导致农村垃圾治理的盲目化。

目前我国农村人力资源处于匮乏状态，不光农村的人才流向城市，农村的劳动力也不断向城市流动，导致农村的现有人才无法满足新农村建设和农业现代化发展的需求[14]。现如今当农民是一种无奈，农民是祖辈留下的一种身份，很多有能力、有知识的本土人才都期望迅速摆脱农民的身份。此外对农村有乡愁情怀的本土人才，空有一身本领却因为农村客观条件的限制发挥不出来，只能离开农村走向城市，造成了想留下的人才留不下的情况，从而造成了农村人才稀少的现状。

近年来，为推动脱贫攻坚战的全面胜利，从各级机关、国有企业、事业单位、科研机构的党内选拔优秀人员派到村庄担任第一书记，为农村的脱贫和发展提供人才支撑。但驻村第一书记具有很强的针对性和目的性，在时间急、脱贫任务重的形势下，第一书记很难为村庄的垃圾治理提供有效指导。同时国家大力鼓励大学生毕业通过“三支一扶”等方式深入基层，从而为促进农村发展注入新鲜的人才血液。但农村的待遇偏低且工作繁忙，导致很多大学生毕业后不愿意前往农村工作。还有一些大学生到农村后，因无法融入当地乡土社会，工作开展困难，导致工作积极性不高，迫切希望离开农村，使得农村的“输血”机制无法长效建立[15]。人才的稀缺将是农村垃圾治理最大的困境，仅依靠政府引导，农村垃圾治理难以长久有效的进行下去。

3 农村垃圾治理的建议

3.1 建立城市农村双循环的垃圾处理模式

现在农村垃圾治理普遍使用的是城乡生活垃圾处理一体化模式，把农村的垃圾收集起来再运送到城市焚烧或掩埋。但这种模式具有很大的弊端，所有的垃圾都运送到城市处理，不仅导致农村垃圾治理效率低，而且导致城市的垃圾处理厂不堪重负。中国农村的情况千姿百态，目前成功的模式都是因地制宜的治理模式且不可复制，个别村庄的治理成功更是社会多方面共同努力而取得的成果。根据农村垃圾治理的现状，只靠城市垃圾处理厂远远不能解决农村垃圾的问题，农村的垃圾问题还要从农村解决，所以要建立城市农村双循环的垃圾治理模式，即以农村垃圾内部处理为主、城市处理为辅的双循环模式。

3.1.1 建立农村垃圾内部处理循环系统

过去农村垃圾的种类较为单一，且厨余、家畜粪便等有机物都能直接在土地中转换成有机肥，返回到农业种植养殖中，形成生态系统的循环。现如今随着城乡一体化的快速发展，农村垃圾的种类和总量不断增加，但农村垃圾的种类仍然是有机生活垃圾为主，对于有机生活垃圾，农村依然可以利用过去的直接堆肥处理模式，从而达到源头减量，既减轻城市垃圾处理的负担，又能反哺到农民身上，形成农村内部垃圾治理生态循环系统。

但由于城镇化的发展，农村垃圾的总量逐年增长，农村垃圾依靠农民自身的能力可能无法全部处理，同时农村垃圾治理需要的资金投入不断加大，而政府的资金注入只能是一时的，所以社会资本、企业的加入就成为了建立农村垃圾内部处理循环系统的重要保证。农村垃圾内部处理循环系统，需要村民和企业建立相互合作的关系，村民是垃圾的产生者，也是垃圾治理的受益者。为实现农村垃圾内部处理系统的有效性，就要建立闭环处理体系，即企业建立有机垃圾处理厂，农民只需要在家中将垃圾分好类，有机垃圾由企业从源头到末端一体化处理，这不光减轻了政府的负担，也扩大了企业从有机垃圾获取利润的空间。同时，有机生活垃圾形成的有机肥能利用到农村巨大的耕地资源中，推动绿色农业的发展，增强农产品的质量，反哺农民，提高农民的收入。

3.1.2 城市辅助系统

据公益组织“零废弃村落”发起人陈立雯统计，农村生活垃圾占农村垃圾总量比重达到60%-70%，而其他垃圾类别只占30%-40%。农村垃圾内部处理循环系统的建立，能够极大缓解农村垃圾治理的主要问题，剩余的无机垃圾和其他垃圾依靠城市处理，农村垃圾治理从完全依靠城市变为了城市辅助。同时城市垃圾处理厂可以将有价值的废品回收再利用，对不可回收的废品和有害垃圾送至特定场所进行无害化处理，然后将重复利用的资源向农民低价出售，使农民获得更多的可循环利用资源，减少农民的支出，从而形成城市农村双循环系统。

3.2 促进法律制度和村规民约的有机统一

3.2.1 法律制度的完善

要有效进行农村垃圾治理，首先要加强国家的顶层设计，如果没有顶层设计的指引，农村垃圾治理很难大规模的开展，治理过程中也会遇到更多的困难。宏观上的设计完善才会有微观上的实践，因此只有完善农村垃圾治理法律制度，才能推动农村垃圾治理的有效开展。

不断完善农村垃圾治理的法律法规对有效治理农村垃圾具有非常重要的意义[16]。我国应积极完善农村垃圾的法律法规，推动专项立法，运用法律法规规范农村垃圾治理流程，同时对于农村垃圾治理的情况采取奖惩手段，建立对于肆意破坏农村环境行为的处罚条例和垃圾治理取得显著成效的奖励措施。不仅中央要行动，地方上更要行动起来，要积极建立地方性垃圾治理条例，選取多个经济情况不同的村庄作为试点，其成果要作为中央制定法律法规的一个前期铺垫，这样能够避免由于中央立法部门立法周期过长，导致无法及时有效地开展农村垃圾治理工作的问题[17]。

其次要加强监管。我国设置的环保监管机构在整体上呈现出了一种“倒金字塔”模式[11]，越是底层，监管力度越弱，且现在农村垃圾治理一味的追求针对性、有效性，忽略了治理的持久性。因此，无论是建立顶级设计还是制定地方性条例，不仅要保证有效性、针对性，更要保障其持久性，要不断强化农村监管制度，使农村垃圾治理更加有保障。

3.2.2 村规民约的重建

村委会是村民自治组织，如果纯粹依靠村民自身，很多事情很难形成一致意见[12]。法律制度是由外到内，而村规民约是由内到外，农村垃圾处理要想取得显著效果，除了改革文件和法律法规予以明确外，还需要将村规民约加入到农村垃圾处理中。农村垃圾治理要想持久有效，必须是村民由内到外、自发性的配合。

村规民约的重建，不仅有利于国家管理，也有利于村民自治。虽然农村社会变迁让村规民约逐渐失效，但农民潜意识里的小农思想和“面子主义”的观念依然存在于农村生活中。村规民约的重建要利用村民的小农思想，因地制宜的制定本村的村规民约;要充分尊重村民的意愿并让村民代表参与村规民约的制定;要增加村民对于村规民约的认可，激发村民自身的主体性，从而进一步加强对村庄的认可。

村民主体性的建立和对村庄的认可推动着法律制度和村规民约的有机统一。双管齐下，提高农村垃圾治理的效果，加快建设美丽乡村的步伐。

3.3 建立农民主人翁意识

农村垃圾治理涉及基层政府、农民、企业、社会组织等多个主体，但基层政府、企业、社会组织等主体都只是外因，农民才是农村垃圾治理的内因，只有农民真正参与其中，把农村垃圾治理当作自己的事去做，政策和资金投入才能取得良好的效果。要让农民把垃圾治理当作自己的分内之事，就要建立农民的主体意识。

一是要保证农民在农村垃圾治理中处于平等地位，政府要充分尊重农民的意愿，同时利用以奖代补的方式调动农民的积极性，并且要将思想教育同具体实践结合起来。如果只有思想教育，农民的主体性建立只是虚拟的，是流于形式的，因此要用实践让农民真正感受到自身的重要性，从而提高农民参与垃圾治理的参与率，真正促进农村垃圾治理的持久有效。

二是提高农民的组织化，这是农村社会治理的关键所在[18]。即要发动一切可以利用的基层组织，如妇女组织、老人协会等，分别针对不同人群，运用不同方式，让农民参与到农村垃圾治理这项集体活动中来，从而进一步加强农民的主体意识，使农村垃圾治理形成农民主体、政府引导、企业参与的共治局面。

3.4 加大专业人才引进力度

十九届五中全会中提出优先发展农村，而农村的发展离不开专业的人才，人才是农村发展的第一资源。俗话说巧妇难为无米之炊，农村没有资金，可以获得政府拨款和市场投资，反之有米，没有人才和劳动力，农村的发展同样也会面临困境。

加大专业人才的引进力度，首先要积极完善人才引进的政策和方式，拓宽人才进入到农村的渠道并提供相应的福利，让有志之士和有乡愁情怀的人才能够回得来。不仅要让人才回得来，更要留得住。这就需要村民和村委会充分配合专业人才的工作，听取和落实专业人才的建议，让有效的建议能够落到实处，给予人才成就感和归属感，做到知识融合与精神融合。

其次，要加强农业高校、职校、企业等同农村之间的联系，让更多学农的大学生和从业者真正了解农村、接触农村，让他们在学习和实践中增加自身的经验，学以致用。同时对农村形成一种情怀，让更多的高知分子愿意留在农村，在乡村振兴的舞台上贡献一份力量。

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