社会登记的国际经验及对我国社会救助信息化的借鉴

李卫东

按照《中共中央、国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》《关于改革完善社会救助制度的意见》等文件要求，今后我国将加强社会救助信息化，建设低收入人口动态监测信息库，健全完善困难群众主动发现机制，加强监测预警，快速精准地认定困难群众，并给予其相应救助和帮扶。学习国际社会登记（SocialRegistries）的经验，可为我国低收入人口动态监测信息库建设和困难群众主动发现机制建设提供借鉴。

一、社会登记与社会救助政策①

（一）社会救助政策的入口

世界各国都向困难群体提供各种各样的社会救助，主要包括：面向困难家庭或个人的现金转移支付和非现金转移支付，工作津贴、失业津贴、照顾者津贴，长期护理服务、心理服务、法律服务，技能培训和劳动力市场项目等。面对如此多的社会救助项目，群众如何知晓并选择符合相应资格条件的救助项目去申请，政府如何认定救助对象、审批救助对象、发放救助金和提供救助服务，是一个工作量很大、程序复杂的过程。当今世界，信息技术创新日新月异，许多国家开发了社会保障信息系统，集成了社会救助各个环节，包括困难群众的信息收集、申请、资格审核、救助金支付、个案管理（包括监测）以及申诉等，大大方便了困难群众的申请，提高了政府的经办能力和管理水平。社会登记便是政府经办社会救助整个链条的第一个环节，是困难群众进入社会救助的入口。截至2015年，全球已有21个发展中国家建立了社会登记系统，还有26个国家正在建设。

（二）社会救助登记的三个功能

作为社会救助的第一个经办环节，社会登记系统尽管涉及许多技术问题，但在社会救助政策方面的作用实际上非常简单。具体来说，社会登记系统包括以下三个功能：

1.告知。社会登记系统可告知困难群众社会救助政策以及怎样申请社会救助，包括社会救助项目的资格标准、权利和责任，社会登记系统的流程（如面谈、入户调查或申请表填写），所需的信息和文件，申诉程序等。同时要特别强调登记并不能保证最后一定能被批准享受社会救助。

2.信息收集。社会救助对象的确定是根据困难群众家庭经济状况来认定的，社会登记系统的一个重要作用是收集其家庭经济状况信息。从技术上看，社会登记系统是信息系统，信息是社会登记系统的核心。这一系统主要“输入”登记者家庭经济状况信息，建立起一个低收入人口数据库，然后再“输出”。信息收集可采取三种方法：一是政府采取主动调查方式，多数采用普查的方式。调查人员多会挨家挨户发放问卷或使用平板电脑登记，调查住房状况和家庭基本经济情况。二是开放式登记。申请者可以在经办机构进行面谈申请，需要时经办机构安排入户调查。一些国家允许困难群众自助录入和登记，市民可以通过政府部门网站在线提出申请，填写相关电子表格，并上传证明文件。三是混合方法，即将以上两种方法结合起来，一方面积极主动搜索边缘化群体，另一方面让困难群体进行开放式申请登记。

3.初评潜在救助对象资格。社会登记系统的一个关键“后台”功能是自动化评估，以确定申请者享受社会救助项目的潜在资格。社会登记系统将低收入人口数据库中的家庭经济状况信息，列为家计调查、混合家计调查、代理家计调查、多维贫困指数等的调查内容，再与救助标准进行比较，以确定潜在的资格。从信息系统看，这是一个从低收入人口数据库输出的过程，“输出”已转换为标准化格式的数据、指数或汇总数据，可以根据社会救助标准作出初步评估。

（三）社会登记与社会救助对象登记的区别

除社会登记系统外，一些国家还建立了社会救助对象登记系统（BeneficiaryRegistries）。社会登记系统和社会救助对象登记系统都是管理社会救助项目的信息系统，但两者存在明显不同：

1.从功能来看，社会登记系统具有登记个人或家庭经济状况并确定是否符合社会救助项目潜在资格的功能，社会救助对象登记系统主要用于追踪有关社会救助对象和津贴的信息，为社会救助项目管理提供支持，如津贴支付、个案管理、困难状况监测、申诉救济等。

2.从人群覆盖范围来看，社会登记系统会收集并保留所有登记人的信息，无论他们是否最终被批准成为社会救助对象，与此相对照，受助人登记系统仅保留社会救助对象的信息。

二、各国社会登记的经验借鉴

世界银行对巴西、智利、中国、格鲁吉亚、印度尼西亚、墨西哥、巴基斯坦、菲律宾、土耳其等20个国家的社会登记系统进行了分析，发现不同国家的社会登记系统共性很多，差异也很大。

（一）社会登记系统的综合性

多数国家的社会登记是综合性系统，也就是一个社会登记系统服务于很多社会救助项目，塞内加尔、吉布提、塞拉利昂、毛里求斯、印度尼西亚、多米尼加共和国等国家社会登记系统服务多个社会救助项目，格鲁吉亚和土耳其的社会登记系统服务于十几个社会救助项目，墨西哥、马其顿、黑山、巴西和哥伦比亚等服务于二十几个社会救助项目，菲律宾、巴基斯坦和智利则服务于几十个社会项目。当然，也有少数国家社会登记系统只服务于一个项目，如阿塞拜疆。

使用社会登记系统的救助项目越多，覆盖的范围就越大。从现有的社会登记系统覆盖情况看来，一些国家的社会登记系统几乎实现了全民覆盖，如智利、巴基斯坦、菲律宾、多米尼加共和国、哥伦比亚。还有一些国家的社会登记系统则覆盖了1/3到1/2的人口，如巴西、格鲁吉亚、印度尼西亚、墨西哥、黑山和土耳其。一些国家社会登记系统的覆盖范围较小，原因之一是他们所服务的社会项目的目标对象非常狭窄，如阿塞拜疆。

（二）信息采集的简化

无论采用哪种数据采集方法，都必须以人为本，简单可行。调查表应易于使用，问题数量或所需时间不要太长，便于调查员和申请人理解和浏览。具体内容通常根据各项目的资格标准确定。如果是多个社会救助项目，则应协调不同项目的核心概念和变量，以便为所有项目收集相关信息。有时还需要关键的证明文件，如包含生物特征数据的身份证，但重要的是要避免过多的文件要求，以免阻碍人们申请。在录入阶段，告知所有登记人信息用途并获得其同意，保护好数据安全。

以“以人为本”为原则，一些国家设计简单的在线“潜在资格”模拟器，允许个人输入最少的信息，以查看他们是否可能符合一个或多个社会救助项目，然后再前往经办机构进行申请。这些“潜在资格”模拟器的软件很关键，申请人能够在几分钟之内获得有关加入一个或多个社会项目潜在资格的答复，如美国一些州的卫生与公共服务部门就提供此类资格模拟器。

另一种简化登记阶段数据录入的技术，仅要求市民出示其国民身份证并签署同意书。这使得经办机构可用后台数据交换系统，从其他机构获取申请人的经济状况数据，减少个人和家庭所需提供的信息量，减少登记所需时间。如爱沙尼亚基于“国家不得向市民和企业索取国家已经拥有的任何数据”的原则，设计了“X-Road”的数据交换系统，允许通过网络访问各个机构数据库的信息。但是，数据交换并不完全替代市民在社会登记时的自我报告信息。在领取低保金时也要求提交财产证明文件，并需要证明在支付住房费用后，家庭或个人无法满足基本生活需求。

（三）信息搜集的开放性

社会登记中的个人信息，有些会随着时间而保持不变，如出生日期或地点、父亲的名字，但有些信息可能会发生变化，如人口结构、地址和位置、收入、就业状况、学历、健康状况、住房和资产等。对于变化的信息特别是家庭经济状况信息必须更新。

1.开放式登记更新信息快。对于自我申请报告的信息，许多国家要求家庭持续更新其信息，有任何变化都要报告。许多国家还规定必须在规定周期内重新评估登记人的资格。巴西的“统一登记系统”和智利的“家庭社会登记系统”要求，登记人信息的有效期不得超过两年。土耳其的“综合社会救助系统”规定，所有数据都应进行年度更新。美国要求的更新周期通常为12个月，但对老年人和残疾人等特殊群体信息更新周期可能会更长如24个月，一些州对变化频繁的信息更新周期更短，要求在短期内报告信息的任何变化，以免受到处罚。

2.普查方式更新信息较慢。对于通过大规模调查进行社会登记的信息，更新和重新评估通常取决于下一轮“普查”，通常需要4-6年，有时甚至更长。如，巴基斯坦的“国家社会经济登记系统”、菲律宾的“贫困家庭瞄准系统”等。有一些系统要求市民在中期报告和更新变化信息，但是正在领取救助金者缺乏更新信息的动力。只有申请被拒绝时，他们才会有更新信息的动力。因此，这种方法所面临的挑战是，在每4-6年的普查活动之间，家庭经济状况出现变化无法随时进行登记，信息错误的风险会随着时间而增加，产生错保和漏保的可能性也在增加。

3.跨部门数据共享可帮助实现数据的动态更新，因此，各国十分重视建立跨部门信息共享机制和数据交换平台，确保信息的准确性和时效性。

（四）系统间业务协同

一些国家社会登记系统运行独立，与其他系统几乎没有联系，如印度尼西亚的“统一数据库”和菲律宾的“贫困家庭瞄准系统”。此类系统所有信息都是通过自身录入和登记的数据收集过程所获得，并在他们自己的信息系统中进行管理。但这种系统也面临诸多问题，如数据过时，没法通过系统间信息共享核对信息是否准确。因此，多数国家建立了信息系统间的互联互通和业务协同，特别是在一定程度上实现了部门间信息共享和数据核对，如巴西的“统一登记系统”，巴基斯坦的“国家社会经济登记系统”，格鲁吉亚的“定向社会救助”登记系统，墨西哥的“综合发展系统”，中国的低保。通过信息化实现的系统间业务协同，大大提高了系统的效率。

（五）社会登记管理的统一性和差异性

在多数国家，社会登记系统由中央机构管理，确保全国一张网，业务协同统一。如智利的“家庭社会登记系统”，格鲁吉亚的“定向社会救助”登记系统，墨西哥的“综合发展系统”，菲律宾的“贫困家庭瞄准系统”，土耳其的“综合社会救助系统”。也有一些国家社会登记系统由中央机构管理，但通过购买服务的方式实施，如巴西的“统一登记系统”，马里的“统一社会登记系统”，黑山的“社会福利信息系统”；有的国家社会登记系统由特定社会项目管理和运行，但也服务于其他机构，如巴基斯坦的“国家社会经济登记系统”。面向市民的经办机构差异性也较大，灵活性较高。一些国家使用中央机构的地方办事处，如格鲁吉亚、土耳其等；一些国家使用地方机构办事处，如巴西、智利、哥伦比亚等。

三、对我国社会救助信息化的借鉴

（一）认识社会登记对我国社会救助的意义

2012年国务院印发了《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》，我国社会救助由快速扩面向精准救助转变，特别是建立了社会救助申请家庭收入和财产的核对机制，为解决错保问题提供了信息化手段。但对漏保问题缺乏有效的发现机制。目前我国社会救助进入了一个新的发展阶段，党中央国务院要求对低收入人口加强动态监测，健全完善困难群众主动发现机制，这是社会救助在新的历史阶段的重要任务。

近年来，在民政部的大力推动下，我国许多地区开始了建立社会登记的探索——建立低收入人口数据库，山东省肥城市、北京市顺义区、吉林省吉林市、安徽省合肥市庐阳区、山东省济宁市金乡县、山东省德州市临邑县、山东省青岛市城阳区、江西省吉安市、浙江省温州市平阳县等单位纷纷开展了试点工作，探索解决困难群众漏保和主动发现机制。目前越来越多的地区也开始建立这一系统。科学建立低收入人口数据库，开展监测预警和主动发现相关工作，是今后的一项重要任务。

（二）多种方式采集困难群众信息

困难群众的信息收集是建立低收入人口数据库的首要问题。当前我国有条件将多种方式结合起来搜集困难群众数据：一是传统的方法。即困难家庭要到经办机构咨询政策，提出申请，填写各种表格，递交各种纸质材料。这一方法是建立数据库的基础，仍然是今后的重要方法。二是远程申请和录入，也就是居民通过自己的终端设备进行申请。2019年12月，云南省民政核对机构上线“一部手机办事通”App，困难群众只需要注册开通账号，就可以完成申请人身份信息实时验证、申请信息在线填写、证明材料即时上传，完成低保申请。突如其来的新冠肺炎疫情，大大加速了不见面申请和远程授权的进程，广东、江西、天津等省市都在疫情期间采用了类似的系统。这些措施，方便了群众的同时，也减少了经办人员的工作量。三是通过各级组织主动发现。2020年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于改革完善社会救助制度的意见》，要求村（社区）组织、承担社会救助工作的国家公职人员以及其他组织，在工作中发现困难群众基本生活难以为继的，应当及时报告有关部门。这是我国重要的组织优势，应当成为获取困难群众信息的重要来源。

（三）建设综合性低收入人口数据库

我国社会救助包括低保制度、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助制度、教育救助、住房救助制度、就业救助、临时救助等多个救助项目。我国低收入人口数据库应是综合的，应覆盖多个救助项目，主要包括两个方面：一是为多个救助项目一并采集数据。如果能够建立一个覆盖多项目的综合数据库，实现一次数据采集，为多个救助项目共用，则可大大提高政府救助的效率，减少漏保，也减少了困难群众的麻烦。当然，由于这些救助项目分别由不同部门管理，统筹不易，但这是一项基础工程，值得付出努力。如跨部门统筹确实有难度，数据库短期内至少要覆盖民政管理的低保、低收入人员救助、临时救助、特困人员救助等业务。二是为多个救助项目自动匹配自动推送。综合数据库能够对困难群众的基本情况进行评估，自动匹配推送到相关的救助项目中，再由相关部门的专业人员进行审核批准。

（四）确保全国“一张网”

低收入人口数据库的建立，除了为困难群众提供一个享受社会救助政策的入口外，还应满足不同层级政府部门统计、监测、绩效评估、数据挖掘、预算等宏观管理功能，因此，各地的数据库必须能够互联互通，形成全国“一张网”。我国省份较多，行政层级较多，各地社会救助标准不一，项目也不完全一致，形成全国“一张网”有不少障碍。但也有有利条件，我国有《社会救助暂行办法》等全国统一的政策法规，我们有可能制定全国相对统一的行业标准，或者国家开发统一的数据库基础平台、各地可进行本地化，这样以保证全国低收入数据库系统基础数据项的统一。

注释：

①本部分资料来源：Phillippe Leite,Tina George,Changqing Sun,Theresa Jones and Kathy Lindert：Social Registries for Social Assistance and Beyond。World Bank Group,Discussion Paper,July 2017。