人工智能在政府治理中的应用困境与政策建议

武香慧

人工智能技术的普及，特别是其在政府治理中的应用，有效推动了国家治理体系和治理能力的现代化进程。其实质是通过互联网、大数据和算法等科学技术高效且富有成效地解决政府治理中的复杂问题，是不断推进人工智能技术发展和提高政府治理效能的双赢策略。人工智能技术在政府治理中的应用既符合生产力发展的要求，也满足了政府治理与生产关系变革的需要，更服务于广大人民群众的根本利益，有利于形成符合国家利益和社会公平正义的局面。

一、优势

（一）提高政府行政效率，优化治理效能

人工智能具有突破时空局限整合系统的技术特征，智能技术的进步有效推进了数字化政府的建设。在技术应用中，人工智能可以快速浏览数千份文件并对其中有效的信息进行提取，快速识别行政流程中的冗余环节，以远超人力的形式完成公文流转程序，从而提高整个政府内部的行政流程效率。人工智能超强的运行能力可以把不同群体、组织聚合为一个高度整合的系统，实现全时间、远距离合作，协同解决问题，进而革新基层管理体制机制，优化县乡公共服务和行政审批职责，形成了“一站式”综合便民服务平台。解决了以往各办事机构间因权责不明、信息共享不畅所导致的审批手续繁琐、办事时间长、办事效率低下等问题。

（二）增强决策科学性，提升人民群众满意度

信息是政务决策的基本元素，获取真实、全面的数据是进行决策的前提。人工智能可以凭借在数据收集和处理方面所具有的显著优势，减少信息的不对称性，提高政府治理的信息完整性、准确性与及时性，增强政策制定科学性、政策执行有效性、政策评估准确性，推动整体协同性。通过机器学习和精准算法，人工智能排除了大部分人为因素的影响，实现了对数据更为科学的分析与整合，进而提出具有前瞻性的决策方案。同时，人工智能也可以在政府大数据和高阶运算的基础上，对社会热点问题以及社会公共事件的潜在风险作出预警和快速反应，实现政府决策科学化、社会治理精细化和公共服务高效化，从而提升人民群众的满意度。

（三）畅通沟通渠道，提高人民政治参与的积极性

人工智能突破了Web1.0时代单向互动模式，畅通了人民与政府的沟通渠道，增强了双方的互动，提升了人民政治参与的水平与热情。政府治理可依托人工智能技术建立的智能政务助手，对人民群众在任何时间提出的问题，都能做出及时的回应，并能同时实现群体覆盖的效应。在数据化时代的今天，政府在满足居民个性化要求的方面同样有“智”可为。依托海量数据打底，针对有互动信息的居民建立完备的数据档案，搭建个性化服务体系，调配公共资源满足居民需求，可调动人民参与政府治理的积极性。此外，在智能政务下，政府可以通过各类小程序收集群众对于某一公共事件的看法，运用算法对这些数据进行分析，聚合成影响公共政策的具体意见，极大地提高了公民政治参与的积极性。

二、风险

（一）管理风险

1.传统的科层制行政体制与政府内部横向部门之间竞争所造成的“信息孤岛”，难以适应智能化治理对大数据的集合与共享的要求。人工智能技术的基本要件之一就是数据，但在科层体系内存在下级为迎合上级而刻意忽略部分数据的问题；横向部门在职权范围内自制章程，并以实现本部门目标为宗旨，不会轻易共享数据，这在根本上与人工智能技术基于对海量数据分析作出科学的政府决策相矛盾。人工智能在传统体制内的强行应用很可能对政府的系统管理造成冲击，进而形成管理风险。

2.人工智能技术有效简化了政府治理问题的复杂性，但也有可能造成工作人员因为过于依赖该技术，丧失主观能动性，以及在完全采取人工智能所作出决策的过程中，发生主体的责任界定不清、内部相互推诿的问题。人工智能毕竟只是一种政务服务中的“术”，无论管理政务的公职人员还是需要公共服务的人民群众，都应因技术而增进理解和互信。

（二）社会风险

1.个人数据被滥用，公共领域与私人领域边界变得模糊不清而难以界定。如有关部门在公共领域安装监控设备，对于保护国家、社会、人民的安全具有重要意义。然而，由于缺乏关于人工智能技术安全的道德认知和法律规范，导致各种智能平台都可以收集个人信息，使得我们处于享受信息公开衍生的利益与期望保护自己隐私的矛盾中。

2.数字鸿沟的形成造成了政府治理过程中的社会不公平，居民对智能技术的卷入程度受到性别、年龄、学历、职业和收入等因素影响，形成了政治参与的线上与线下之间的分化。今年2月发布的第47次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2020年12月，我国非网民规模为4.16亿人，因为不懂电脑/网络而不上网的非网民占比51.5%。从地区来看，农村地区非网民占比62.7%，在相对贫穷地区，大量人口聚集在网络边缘地带，由于互联网无法覆盖或数据无法采集，使得数据样本并不完整，人工智能以此为依据所作出的政务决策，将会自动忽视部分群体的利益。

（三）技术风险

1.资本参与带来的风险。智能技术高研发成本的属性，决定其发展必然受到资本力量的推动，资本家在资助研发了一些高端智能技术后，对其数据享有所有权，导致政府在数据寻租过程中存在一定信息泄露风险。

2.算法程序带来的风险。从本质上讲，人工智能是一系列规则约定和议程设置，最终由算法设定程序。在看似没有恶意的程序设计或数据采用中，却往往带有设计者、开发人员或者采用者的偏见，会酿成各种社会问题。而且，人工智能技术在应用中，算法所体现的主观价值性，与技术所要求的价值中立性存在偏差，极易造成政府在作出决策时具有一定的倾向性。

三、政策建议

（一）做好顶层设计

1.搭建框架体系，从制度层面为人工智能发展规划方向、营造有利的政策环境。这个框架体系主要包含支持人工智能技术发展、激励人工智能市场化应用、鼓励人工智能技术与政府治理融合发展等制度。制定过程中要根据当前我国经济社会发展态势，确定人工智能的优先发展重点，引导政府资金的投资方向，避免各地区、各部门由于重复建设造成的资源浪费。

2.在人工智能行业形成激励行业发展和监管相结合的机制。加强对人工智能行业监管，扫除“监管真空”，规避人工智能行业在研发和应用过程中存在的违法事实，积极做好人工智能风险应对预案工作，形成既鼓励人工智能发展与应用，同时又对人工智能应用进行有效引导和审慎规约的制度框架，确保人工智能行业的稳健发展。

（二）完善风险防御机制

1.在完善人工智能技术规范和标准的基础上，构建政府治理智能化的标准与规范。制定基于这一技术的行政审批标准化规范，保证政府各科层内部使用统一标准，提高政府管理内部行政审批服务的兼容性。

2.明确政府治理智能化过程中的红线和底线，提前预想可能出现的违法违规现象。加强监管力度、封堵隐患，进一步明确政府部门及其工作人员在人工智能技术使用过程中的具体责任，防止过度依赖技术，甚至相互推诿扯皮现象的出现。

（三）推动政府治理模式和运行流程的变革

1.进一步突破传统政府组织结构的科层制，实现政府组织结构的扁平化。基于人工智能技术，进一步实现政府各机构设置、职能划分、权限界定等方面的科学化，推动城市核心区的区政府之间的区域重构和适度重组，尝试撤销街道办事处等市辖区政府的派出机构，实现由市、区两级政府直接管辖社区的模式。

2.构建和完善多层次多主体的治理结构，政府发挥主导作用，也要鼓励和支持企业、社会组织等其他力量参与社会事务管理。具体来说，就是尽快建立政府与企业之间有效的合作机制，加强人工智能技术的开发与应用，实现技术水平和治理水平的双提升，实现政府治理模式的改革。

3.推动政府治理行政运行流程模式的智能化，依托人工智能在政府治理中的应用，及时发现政府行政运行流程中存在的问题，及时删除不必要的运行环节，发展和创新以人工智能为基础的政府治理智能化流程。

（四）贯彻“以人为本”的发展理念

1.把增进人民福祉作为政府治理智能化的出发点和落脚点，让广大人民群众在政府治理智能化进程中享有更多获得感、幸福感、安全感。

2.加快信息基础设施建设和信息化服务普及的进程，降低使用成本，让人民群众用得上、用得起、用得好，将建设重点放在贫困地区和少数民族地区，通过打通信息化普及的“最后一公里”，实现智能政府建设，切实保障弱势群体的利益以及社会的整体公平。

3.加强对公民个人信息的保护，完善个人隐私和数据安全保护制度，强化政府监管，防止可能产生的危害个人隐私安全和公共安全的隐患。

4.积极探索人工智能在公共服务与公共决策应用中的适应性，以更好地满足人民群众不断提升的对公共服务品质的要求。

注释：

①科层制又称理性官僚制或官僚制，指对一种权力依据职能和职位进行分工和分层，以规则为管理主体的组织体系和管理方式。它既是一种组织结构，又是一种管理方式。