推进开发园区统计现代化改革的思考和建议

黄健琪 范瑶

开发园区是伴随着我国的改革开放而诞生、成长与发展起来的，已成为我国经济发展的重要引擎，产业成长的主要平台和重要基地。推动园区的高质量发展对地方经济发展具有极强的先导作用和决定意义，各级开发园区综合实力的提高与优质的统计工作密切相关。在园区基础建设和经济发展过程中，统计发挥着至关重要的作用，统计工作能够为园区发展方向和决策提供充分的信息数据支持。随着园区经济体量迅速增加、经济活动日趋复杂、新动能不断涌现，迫切需要为园区高质量发展提供准确、高效的统计数据。

一、推进开发园区统计现代化改革的时代背景

（一）统计现代化改革背景下，亟待加强开发园区统计体系的顶层设计

经过多年发展，开发园区统计工作已逐渐成为政府统计的重要一环。抓好开发园区统计体系设计和研究，既是加速推进统计现代化能力建设，切实提高统计工作针对性的有益举措；更是为党委政府对开发区全面发展作出准确判断和科学决策的必然要求。在对园区统计机构的建立、统计力量的配备、统计数据的收集方式等方面的情况开展摸底调研时发现，大部分园区统计工作方向基本清晰，园区统计工作运作基础健全，但也存在代码编制管理空缺、园区统计数据的发布使用随意性较大、现有统计手段与评价要求不相适应等问题，亟待加强园区统计体系的顶层设计，不断提升园区统计能力建设和服务水平。

（二）高质量发展背景下，对与其相适宜的现代化统计体系提出了明确要求

开发园区对经济发展贡献程度高，已成为国家和地方经济增长的助推器。因此园区运营与管理得到了中央及地方的政策支持，新时期园区高质量发展文件陆续出台。2019年，国务院印发《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》，着力推进国家级经开区开放创新、科技创新、制度创新，提升对外合作水平，提升经济发展质量，打造改革开放新高地。未来园区高质量发展的主要方向是聚焦推进园区特色化发展，聚焦加快产业转型升级，以及聚焦培育更多的经济增长点上。如，扬州市出台了《扬州市开发园区高质量发展综合评价办法（2021年版）》，拟对园区发展绩效进行全面评价和全新考核。对园区高质量考核评价的施行，也对适应园区考核的统计体系提出了明确要求。

（三）园区考核背景下，亟需明确界定口径理顺统计隶属关系

以扬州市邗江区为例，目前所属开发园区GDP统计核算工作主要由区统计局实施，园区负责各项基础指标上报工作，按照统计相关专业分条线实施；产值、能耗、投资、研发投入等绝大部分指标可以通过一套表平台直接汇总，但如园区地区生产总值、制造业占比等指标在县乡一级还存在数据加工获取难、统计边界难界定、数据质量易受考核导向影响等问题。其中，园区界定“忽大忽小”是开展园区生产总值核算的第一道“拦路虎”。目前开发园区统计核算主要存在三个问题：一是行政区域界定模糊，由于历史原因造成的开发区现有统计口径远远小于实际情况，开发区范围内的部分统计指标被原乡镇瓜分；二是统计口径与省商务厅确定的年度园区考核口径不一致，导致“数出多门”问题存在；三是市级统计部门在核实各园区地区生产总值数据时，亟需理顺统计隶属关系，明确统计核算办法。

二、推进开发园区统计现代化改革的难点

（一）园区（乡镇）交叉管理

除国家级开发区，上级政府虽然对省级经济开发区的空间扩展规划面积进行了批复，但对开发区所处地理位置界线无明确划分。园区没有实行封闭式管理，企业分布比较分散，还存在一区多园，一园多址的管理模式。隶属模式上的不统一，管理范围上的交叉，给统计数据的上报、审核和评估带来不小难度。

（二）园区区划界定模糊不清

目前，商务部门认定的园区区域范围与统计直报平台中的统计区划范围并不统一，园区统计区划远小于商务部门认定的实际范围。由于口径不一致，按照直报企业归属地统计出的园区指标数据无法准确体现各园区经济运行的实际情况，给园区核算工作的准确性和科学性带来了较大挑战。统计直报平台上园区区划是否可以直接应用于评价考核，是否与各开发园区的实际管辖范围相一致，是否存在开发园区实际范围超过国家或省核准的面积等问题，这些问题的厘清和明确，是确保考核标准统一、尺度公平的基本前提。

（三）园区数据取数难、估算多

一是要考虑开发园区的基数问题，按年报数据、结合经济普查中所占比重、结构来确定园区生产总值基数。二是要与县级核算相衔接，如果核算方案沿用县级核算方案，当某项指标乡镇无基层报表，无法使用联网直报平台的基础数据时，考虑用县级指标增速替代可能导致与实际误差大的结果偏差。三是部门作为行业的主管机构，对整个地区行业运行基本面和趋势把握更加精准。当采用部门数据作为核算的基础指标时，由于部门很少直接核算到园区一级，园区核算仍然无法优先获得精准的部门数据，一般直接采用县区数据或再按比例进行推算。

（四）园区工作体制难以改变

开发园区统计力量在承担统计工作的同时，一般还对口发改、工信、商务等多个条线部门，虽然有利于跨条线的数据指标协同工作，难点是工作人员身兼多职负担较重。再加之各类考核需要统计的指标较多，比如，制造业项目开工、竣工和达产情况、劳动就业率、单位规上工业增加值能耗等，指标口径比较复杂。开发园区是负责招商、服务、规划、建设、管理的政府派出机构，统计职能相对偏弱，且园区企业数量多、规模大，统计人员工作压力较大。如果统计管理体制不顺、队伍建设难以适应工作需要，将对统计流程中质量控制造成很大的影响。

三、园区统计现代化改革的初步思路

（一）以考评为导向做好园区综评统计指导工作

根据省、市出台的开发区高质量发展综合考核评价办法要求，各地应做好开发园区和县（市、区）有关数据的监测和预警分析。以《扬州市开发园区高质量发展综合评价指标体系》为例，这套体系涉及经济发展、开放水平、创新驱动、生态集约和统筹协调等五大板块33个二级指标，其中与统计直接或间接相关的指标有9个，涉及GDP核算、工业产值、研发投入、工业能耗、技改投资等方方面面。通过对这些指标的监测，有利于不断优化开发园区创业、投资与营商环境，探索高水平利用外资与高质量发展对外贸易路径。

（二）以核算为导向建立园区经济总量核算指标体系

从经济开发区高质量发展综合考核评价来看，重要的是园区生产总值及增速，并且园区生产总值需作为多项考核指标测算中的“分母”项，处于十分重要地位。考虑按照地区生产总值核算的方法，核算开发园区经济总量。第一产业增加值利用农林牧渔业总产值等相关资料进行核算；第二产业增加值利用工业总产值及利税、工资，建筑业总产值及利税、工资等相关资料进行核算；第三产业增加值利用营业利润、劳动者报酬、税金、固定资产折旧等相关资料进行核算。由各开发园区的上级统计部门按照三次产业核算的增加值开展试算工作。由各级统计局负责对园区经济总量的审核评估，国家级开发区由市统计局负责，省级开发区由县（市、区）统计局负责，作为参加省级和市级综合考核评价的依据。

（三）以主导产业为抓手建立数据质量评估体系

目前许多开发园区产业发展总体还存在产业特色优势不明显、错位发展不充分的问题。因此，各地应以创特色优势为目标，抓住“主导产业”硬核关键，通过实施主导产业数据质量评估体系，从统计平台及相关部门获取相关数据，根据产业增加值率水平以及工业开票销售、用电量等指标测算相关行业增加值，作为评估园区生产总值的主要依据和佐证支撑。从而引导开发园区大力发展特色硬核产业，建设一批龙头企业主导、标志性重大的产业项目，使其重新明确主业、突出重点，推进园区产业形成主业鲜明、错位发展、新动能强劲的新局面。

四、推进园区统计现代化改革落地的着力点思考

为更好地服务政府决策，更好地回应社会各界对开发园区统计数据的迫切需求，统计部门应以设管规范化为主线，以高质量核算为核心，努力推动园区统计现代化改革全面提“速”、统计服务全面提“优”。

（一）顶层设计入手，理顺管理体制

开发园区成立之初作为政府派出机构，职能比较单一，但随着经济的发展、外部和政策环境的变化，园区逐步在向行政区过渡，因此，建议从顶层设计入手，理顺开发园区管理体制，推动开发园区管理所在乡镇或村级单位，解决园区交叉管理问题，从而实现统计管理上的城乡一体化。建立分管领导负责的服务开发园区“二次创业”高质量发展的工作机制，明确工作目标、工作要求和时间安排。制定《服务开发园区“二次创业”统计工作任务清单》，细化工作任务、工作目标、推进举措及完成时限，以优质服务为园区建设和发展提供有效统计支持。

（二）加强范围界定，确保清晰统计

首先是明确开发园区年定报统计范围为国家或省核准的面积。其次，按照实际管辖范围，确认属地企业（单位）的统计范围，原则上以核心区为准，不能混淆重复。同时，要明确指标体系的取数和计算方法，在指标解释中明确数据来源部门，和指标的计算公式，确保园区统计数据来源和计算方法具有明确性和可操作性。

（三）加强协调沟通，确保依法统计

园区统计工作不仅涉及开发园区，还涉及商务、科技、生态环境、自然资源、市场监管等多个部门。建议在主管部门牵头、专业处室联动的机制下，加强统计部门与园区职能机构对接沟通，以保证各项指标数据能顺利采集，口径统一，不重不漏。此外，由于园区各项指标关系到国家、省级考核保牌进位，是各地重要的工作，各级统计部门有审核数据的职责，也有协助工作的职责，不能相互冲突。各级开发园区在指导思想上，要立足实际，遵循统计工作规律，提高数据质量，遏制“数字上的腐败”。

（四）加强统计改革，落实督导职能

积极贯彻落实《深化统计管理体制改革提高统计数据真实性的意见》精神，探索开发园区统计设管改革，建立以经济活动特点为依据的开发园区分类统计代码体系，完善适应园区管理需要的统计指标体系，实现园区统计的科学化、规范化和制度化。借助“园区‘二次创业’高质量发展”的东风，围绕各园区经济结构调整和转型升级，加强对开发园区统计基层基础规范化建设，建立健全园区统计网络。各地应对辖区内企业“上规入库”工作进行现场指导，做到依法依规、应统尽统，切实把监督落实在一线，把问题解决在一线，把统计效能发挥在一线。