信访制度法治化如何实现？

陈少敏 院国强

党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出：“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理的解决。”这为我们把中国特色的信访制度纳入全面依法治国的轨道，指明了前进的方向。

对照2005年的《信访条例》（以下简称《条例》），我们注意到，目前的信访制度仍存在不少问题：

一是对政府信访工作机构法律授权不足，信访工作体制仍未跳出传统的“人治”轨道。这就意味着县以上政府信访工作机构就是“协助”本级政府首长处理日常的群众信访事项的带有秘书性质的办事机构，意味着日常的群众信访事项的处理是政府首长的职责。这种工作机制是“人治”而非“法治”，从行政程序法来看程序是倒置的；从行政实体法来看，作为带有秘书性质的政府办事机构的县以上政府信访工作机构，不具有行政主体资格，却还要承担政府信访工作职责，自相矛盾。诚然，信访法治化不否定政府首长对信访工作有“领导责任”，但是，不能将政府领导对信访工作的“政治责任”与“法律责任”混淆起来，政府领导的信访工作的“法律责任”绝非日常的群众信访事项都要由政府首长来处理，也绝非处理日常的群众信访事项都要坚持“老大难，老大出来就不难”的工作机制。

二是信访事项范围的规定抽象狭窄，难以涵盖实际信访事项。由此带来了两个问题：其一，用行政争议来概括信访事项的投诉请求是远远不够的。例如，某农民的稻田被附近化工厂排放的污水污染了，使得水稻收成减产。为此，该农民到当地环保部门上访，请求环保部门制止损害，督促侵权人赔偿损失。当地环保部门出面实施调查、调解、执法等职务行为后，很快解决了这一纠纷。这一纠纷，就是“同行政管理活动密切相关的民事纠纷”。几乎每个执掌行政管理权的政府工作部门都会面对这样的纠纷。这一纠纷产生时并没有行政行为的介入，它不属于行政争议，它不在《条例》信访事项规定的范围内。其二，用行政争议来概括信访事项的范围，使人很难确定哪些具体的行政争议属于信访事项中的投诉请求。因为，凡是涉及信访人利益的具体的行政争议，除了法律规定的国家行为、内部行政行为、过程性行政行为等不予受理之外，绝大部分案件都可以通过行政复议或者行政诉讼的渠道寻求救济，而可以经过行政复议、行政诉讼处理的案件属于“两个排除”范畴，是不在信访事项范围内的。

三是县以上政府信访工作机构程序性受理信访事项的规定，削弱了行政机关实体处理信访事项责任主体的地位。虽然最终“双轨并一轨”，但仍造成了行政机关处理信访事项的主渠道地位难以实现，反而大量的信访人被吸引在县以上政府信访工作机构。其原因首先在于信访人认为县以上政府信访局既然受理信访事项，接待信访人，又号称代表政府，有事就应去找它信访。其次，县以上政府信访工作机构程序性受理后，却无权对信访事项作出处理决定。因为，它不能替代有权处理的行政机关重复行使职权，而只能将其通过转送、交办程序转到有权处理的行政机关，由行政机关提出处理意见，并答复信访人。由于信访工作机构不具有实体的监督权，因而它督促行政机关解决信访事项的效果有限，造成了信访人缠访、闹访的大量发生。

四是行政机关处理信访事项的运行机制和管理体制不畅。《条例》仅规定了“县以上人民政府工作部门及乡、镇人民政府应当按照有利工作、方便信访人的原则确定负责信访工作的机构或者人员，具体负责信访工作”，对于行政机关内部处理信访事项的运行机制和管理体制缺乏具体规定。

对此，我们本着问题导向，对当下信访工作进行了有针对性的研究。我们认为，要实现信访制度法治化，必须加强制度设计，尤其是要关注其操作性和可行性。

我们提出的基本构想主要有一下几个方面：

（一）以科学界定信访事项范围为主导加快制定信访法，推进信访制度立法的法治化。

首先，科学界定信访事项范围，明确信访渠道在法律救济体系中的法定地位。一是充分认识以往规定的信访事项范围难以使信访渠道成为法律救济渠道；二是应当将信访渠道定义为以解决“与行政管理密切相关的民事纠纷”为主兼顾行政复议的行政司法救济窗口。其依据是“国民对国家的请求权”，这是一种公法上的请求权，即公民为了保护受侵害的宪法规定的基本权利而请求国家行政机关作出一定的行为的权利，包括行政裁决和行政复议。行政裁决针对的是“依请求”事前的诉求，行政复议针对的是“依请求”事后的诉求。我们将信访事项范围定义为“以解决与行政管理密切相关的民事纠纷为主”，是由于我们设计的信访渠道虽然包含行政裁决和行政复议，但主要针对的是权利人向行政机关提出的“事前”诉求，而权利人提出的行政复议事项只是程序性转交其内设主管复议机构处理即可。这样的设计就是一个“大信访”格局，既解决了权利人找不到行政复议“入口”，也解决了权利人对行政机关“事前诉求”和“事后诉求”的处理统一监督问题。当然，信访事项范围还应当包括“反映情况，提出建议、意见”的表现形式，以保持信访制度的连续性。

其次，针对目前信访制度立法层级低的问题，要落实宪法有关信访的原则性规定，加快制定信访法的立法步伐。

（二）明确行政机关为处理信访事项责任主体，强化信访制度执行的法治化。首先，应当转变观念，确立行政机关为解决信访事项的执行主体、责任主体，是社会矛盾纠纷化解的制度创新。党的十八届四中全会《决定》规定“强化行政机关解决同行政管理活动密切相关的民事纠纷的功能”，这就要求我们必须把观念转变到此类纠纷应当由行政机关处理为主，发挥行政机关强大的行政执法权、能够快速、高效地化解纠纷优势。对行政机关处理决定不服的，信访人方可最终进入司法救济渠道。其次，明确对“与行政管理密切相关的民事纠纷”行政处理优先原则。环境保护法第二十六条规定：“负有环境保护监督管理职责的部门依法履行监管职责而使原告诉讼请求全部实现，原告申请撤诉的，人民法院应予准许。”可见，国家法律鼓励、倡导行政机关处理此类民事纠纷优于民事诉讼处理此类纠纷。因为，行政处理效率高，成本低；而司法处理耗时长，见效慢，有诉累。信访法应当规定对于此类民事纠纷，鼓励、倡导当事人优先向有权处理的行政机关提出请求，鼓励、倡导行政机关积极受理、处理此类纠纷。第三，应当明确行政机关处理此类纠纷的一般法定程序是办理、复查、复核，有专门法规定的行政裁决事项应当优先按专门法规定的行政裁决程序处理。第四，明确行政机关信访工作体制机制。一是明确行政主要领导是信访工作的“第一责任者”，应当由主要领导负责组织领导信访工作。二是法律应当授权行政机关内设信访工作机构督促检查职责，有权将受理的信访事项转送或者交办给该机关的相关内设机构，督促其限期提出处理意见，共同答复信访人。

（三）改造县级以上政府信访工作机构为处理信访事项的监察主体，形成信访制度监督的法治化。应当在信访法作出如下规定：第一，将县以上政府信访工作机构提升为信访监察机关，赋予其信访监察权。使其具有监察处理行政机关及其工作人员在信访事项的处理中不作为、乱作为的失职、渎职行为的职权，从而使得原“县以上政府信访工作机构”，转变为具有行政主体资格的行政监察机关，解决行政机关普遍存在的懒政、怠政、不作为、慢作为“痼疾”。这是信访制度在继承基础上的创新，符合《条例》确立的行政机关是处理信访事项的责任主体、各级政府信访工作机构是“督促检查信访事项处理”责任主体的制度规定；有利于弥补原行政监察机关提升为国家监察机关而留下的空白。通过群众信访及时发现行政机关及其工作人员不作为、乱作为行为，及时采取监察措施纠正制止，同时对于某些涉及严重职务违法、职务犯罪线索及时移交国家监察机关依法追究，共同形成对行政权力监督制约的强大合力。第二，信访监察机关工作方式应当从过去的程序性受理为主，转变为督办信访事项的处理为主。各级政府信访监察机关有“两大工作方式”：一是督办信访事项的处理，对于行政机关应当受理而不受理、应当告知而不告知、应当引导而不引导的、应当出具处理意见而拒绝出具处理意见或者逾期不出具处理意见的，由信访监察机构发函督办；二是监察处理在信访事项处理中失职、渎职、徇私舞弊、滥用权力等职务违法行为，对其予以行政问责。信访监察机关仍然要接待信访人，但是，不是为了程序性受理他们的信访事项，也不搞转送、交办，而是为了审查有没有符合需要督办的情形。第三，明确规定信访监察机关对行政机关及其工作人员职务违法行为责任追究、政务处分的权限和程序，以便于信访监察机关依法按程序进行信访监察工作。

综上所述，对于信访制度法治化，我们认为，既要解决定位问题，也要解决地位问题，更要解决到位问题。

（本文作者陈少敏系辽宁省信访局原副局长、辽阳市委常委政法委书记；院国强系辽宁省法学会原副会长、省人大常委会法工委副主任）