创新完善人大预算审查监督提高人大监督实效

□

审查、批准本级财政预算决算并监督预算执行，是宪法和法律赋予国家权力机关的一项重要职权，对于规范预算行为、促进依法行政、推动经济社会发展具有重要意义。近年来，济南市莱芜区人大制定出台一系列规章制度，细化审查内容，明确审查流程，改进审查方式，预算审查监督工作实效得到明显提升。但新形势下如何创新完善人大预算审查监督，实现由程序性监督向实质性监督转变，推进审查重点由平衡状态和赤字规模向支出预算和政策拓展等，还面临着一些新的情况和问题，需要进一步深化研究，采取切实措施，着力加以解决。

一、基本情况

一是建立健全审查监督制度，人大预算审查监督深入推进。做好人大预算审查监督工作需制度先行。2015年以来，区委、区人大常委会陆续出台了区级预算决算审查监督办法、关于预算审查前听取人大代表和社会各界建议实施办法、关于区政府向区人大常委会报告国有资产管理情况的意见等多部规范性文件，制定了较为完善的制度措施，加强人大预算审查监督和国有资产监督职能，实现人大预算审查监督由“钱”到“物”的飞跃。多次开展预算法执法检查和执法调研，推动人大预算审查监督工作更加规范化、科学化、专业化。

二是细化审查监督内容，报账更加全面充实。人大预算审查监督工作持续深入推进，审查监督内容进一步细化，预决算编报内容涵盖政府“四本预算”（一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算）所有收支，一般公共预算支出按功能分类编列到项，基本支出按经济性质分类编列到款，其它三本预算支出按功能分类编列到项。地方政府债务、预算稳定调节基金、周转金等使用情况在报告中得到明确披露，报账内容更加全面充实。

三是创新审查方式方法，审查监督覆盖面不断扩大。改进审计工作和审计整改情况向区人大常委会报告机制，建立“审计报告+问题清单”模式，2020年区人大常委会听取审议区政府审计工作报告，明确4类21个问题及18个整改部门。去年6月份，区人大常委会首次听取审议了区政府关于审计查出问题整改情况的报告，人大对审计工作的监督形成闭环。建立区政府向区人大常委会报告国有资产管理情况制度。2019年区人大常委会首次听取审议了区政府关于行政事业性国有资产管理情况的专项报告和全区国有资产管理情况的综合报告，标志着莱芜区国有资产监督进入常态化。建立区人大常委会预算联网监督中心，积极利用预算联网系统，强化审查力度，创新监督方式，增强监督刚性，实现了人大预算审查监督信息化和网络化，进一步推进提高预算编制的科学性和民主性，增强预算执行的严肃性和规范性。

四是注重发挥代表作用，积极回应社会关切。完善预算草案编制和做好预算草案审查工作，必须充分发挥人大代表的主体作用，注重听取人大代表和社会各界的意见，切实保障人大代表的预算知情权、建议权和监督权。建立区级人大代表预算联络员制度，明确了以推选人大代表预算审查监督联络员为主的组织形式和制度安排。组建人大代表预算审查监督联络员队伍，经各镇街人大（人大工委）推荐，确定20名熟悉经济工作、具有相关工作经历或经验的人大代表担任预算审查监督联络员。搭建人大代表参与预算审查的平台，组织召开审查会议，听取政府财政部门和审计部门相关报告，让代表及时了解预算编制依据、预算收入规模、支出方向以及财政政策，有渠道向政府及财税部门提出对预算安排的意见建议。政府相关部门采取措施，回应代表建议和群众关切，使预算编制更加符合政策法律要求，更加符合莱芜区实际，更加符合人民群众意愿。

五是加大预算法学习宣传力度，营造依法理财、预算法定的良好氛围。全区各级人大对学习贯彻预算法律法规高度重视，采取多种形式认真组织学习宣传。多次组织区人大财经委和常委会预算工委工作人员参加全省人大预算审查工作培训班，学习新预算法、省人大常委会关于预算决算审查监督的决定和地方人大预决算审查监督实务，为做好审查工作奠定基础。邀请省、市人大常委会预算工委负责同志围绕贯彻实施新预算法，做好预算审查监督工作，为区人大常委会组成人员、各级人大代表、机关干部和政府组成部门负责人作法治讲座，提高了预算法治理论水平，增强了预算法治观念。组织人大机关干部赴外地“取经”，学习先进地区经验做法，推动自身工作开展，不断提高从业人员工作水平。

二、存在的问题

一是思想认识有待进一步提高。少数同志特别是个别领导同志，对人大开展预算审查监督认识上还存在一定差距：认为人大开展预算审查监督缺少足够的人员和技术力量，不了解和掌握政府全口径预决算全过程实际情况，对政府全口径预决算审查监督难以及时、有效、到位；认为政府预算草案已“两上两下”反复协商，且经过财政部门会议、政府常务会议和党委常委会议反复研究确定，提请人大审议“多此一举”；认为人大开展预算审查监督只是法律“程序”，有个形式、走走过场就行了，不必那么“较真”。

二是专业性和实质性审查监督不够。目前，莱芜区人大预决算审查监督工作还存在程序性审查不完善，专业性和专项审查不足等问题。究其原因，一方面，审查时间不足，虽然预算法规定地方政府预算草案应当在人民代表大会会议举行的三十日前，提交本级人大有关专门委员会或常委会工作机构进行审查，但在实际执行中，由于地方人代会召开时间相对较早、部分部门预算编制迟滞、重点项目缺少中长期预算等原因，难以严格按照法定时间向人大提交预算草案，挤占了本来就不充足的审查时间。另一方面，预算审查监督内容不够细化，预算审查监督覆盖面不足，对财政支出绩效评价开展情况、审计查出问题整改情况等仍缺乏有效监督。

三是镇级人大预算审查监督工作相对薄弱。由于缺乏有效规范，镇级人大预算审查监督流于形式的现象比较普遍。镇人大、镇政府对预算审查的重要性认识不足，人大“不敢”监督、“不愿”监督，政府“不主动”接受监督。部分镇人代会会期较短，没有充足时间对预算草案进行审查，且未经预先审查、征求选民及社会各界意见，预算审查、批准流于形式。镇人大工作人员熟悉财政业务的很少，人大代表文化水平相对较低，在预算审查过程中很难提出针对性强、有可行性的意见建议。由于莱芜区实行“乡财县管”，镇政府缺乏财政自主权，一些镇向人大所作的报告质量不高，报告内容不够真实完整、具体明细，增加了人大预算审查监督的难度。

四是人大代表对预算审查监督的参与度不高。一方面，由于财政预算是一项专业性很强的工作，多数代表缺乏这方面的专业知识，读懂读透报告有一定难度。近年来，中央不断深化预算改革，出台了一系列政策措施和法规文件，这些政策法规政策性、专业性强，有些表述需要认真学习、深入理解才能把握。加之新预算法对财政预决算报告编制要求更加全面详尽，涉及到财政、法律等更多更深专业知识，部分人大代表“看不懂、道不白”问题突出。另一方面，由于时间紧、任务重、审查资料庞杂，人大代表没有充足的时间进行审查。同时，人代会改革了预算报告形式，由以往的现场报告转变为书面报告，一定程度上降低了代表参与预算审查的积极性。

五是预算审查专业人才匮乏。预算审查监督是一项专业性、技术性、政策性都很强的工作，如果没有专业人才支撑，这项工作就只能停留在程序性监督层面，很难实现向实质性监督转变。为提高人大预算审查监督实效，新预算法颁布实施后，根据法律规定和区委研究的意见，区人大常委会设立了预算工作机构，编制2人，但目前从事预算审查监督工作的仅1人；镇级人大预算审查监督专业人员更是寥寥无几。

三、几点建议

一是提高接受人大监督的自觉性。守护好人民群众的“钱袋子”，使人大预算审查监督从程序走向实质，首先要解决思想认识问题。一方面要增强人大意识，人大监督是国家监督体系中最重要的监督形式，这种监督既是制约，更是支持和促进。加强人大监督，有利于在最大程度上防止权力滥用和决策失误，有利于加强和改进部门工作。另一方面要增强协作意识，人大作为国家权力机关，与行政机关虽然职责分工不同，但根本目标一致，都是在党委领导下为促进地方经济社会发展服务，只有团结协作，才能完成党委确定的各项任务目标。

二是增强预算法定意识。预算法规定：“经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。”要依法科学制定预算编制计划和标准，进一步提前编制时间，细化编制内容，规范预决算编报格式和审核标准；预算单位要严格预算执行，做到“有预算不超支、无预算不支出”；强化预算问责，建立健全预算问责机制，对于违法行为严格依法追责。

三是强化对预算全覆盖的动态监督。按照全口径预算审查监督要求，人大预算监督要向全过程、全方位、全覆盖动态监督转变，进一步增强监督刚性。在做好日常监督工作的同时，着重加强对关键环节、重要内容和重点资金的监督，注重由程序性审查向规范性审查延伸，由重预算收支管理向强化预算执行和绩效延伸，由规范预算编制向决算审批延伸，抓好预算审查、预算执行、预算监督，即事前、事中、事后三个关键环节，切实提高人大预算监督水平。同时，在编制中长期财政规划、综合财务报告、人大审查重点由平衡状态和赤字规模向支出预算和政策拓展等前瞻性领域，继续健全完善相关制度措施。

四是强化镇级人大预算审查监督工作。加强镇级人大预算审查监督，既是法律规定、职责所系，也是加强县乡人大工作和建设的具体行动。结合全区实际，一是加强对镇人大预算监督工作的检查指导，督促政府财政部门捋顺财政体制，将雪野旅游区、经济开发区、农高区预算纳入同级人大监督范围。二是健全镇级人大预算审查监督机制。预算草案无论是镇政府自编还是区财政代编，镇政府都是编制主体，均应提请镇人代会审查批准。镇人大主席团、镇政府要认真贯彻预算法，把预算审查监督工作纳入本级人代会议程，依法审议预算报告，审查批准预算决算，并作出相应决议。镇级人大要结合工作实际，制定关于加强本级人大预算审查监督的工作规范，进一步健全工作机制。三是广泛征求人大代表和社会各界意见。镇人大、政府要严格按照预算法规定，在本级人代会举行前，采取多种形式，组织本级人大代表听取选民和社会各界意见，代表、选民和社会各界提出的预算方面的意见建议，要按照有关规定进行办理。

五是建设高素质人大预算审查队伍。按照“政治过硬、本领高强”标准，建设一支忠诚履职、勇于担当、业务精通、甘于奉献的预算审查队伍。加强人大预算工作机构队伍建设，加大培训力度，加快知识更新，适应形势任务要求，开展人大与政府财政、审计、税务等部门横向间的学习交流、人才交流，提升现有人员能力水平。加强人大代表预算审查监督联络员队伍建设，通过多种形式和途径，学习预算法律法规、相关政策及业务知识，了解政府预算编制情况，掌握预算审查方法，搭建交流互动平台，让代表亲身参与预算编制、审查、批准、执行的全过程，提高代表对财政预算的完整认识。邀请代表参加常委会组织的有关执法检查或专题调研，充分吸收代表意见建议，调动代表参与预算监督的积极性。在推选人大代表过程中，更加注重代表的专业素质、专业背景、专业能力，让专业人才充实到人大代表队伍中来。加强预算审查专家队伍建设，认真研究相关政策法规，加快遴选工作进度，配齐配强专家队伍，建好预算审查“智库”。