发挥地方立法作用 推动法治社会建设

法律是治国之重器，良法是善治之前提。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把全面依法治国纳入“四个全面”战略布局，以法治思维、法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化，开启了中国特色社会主义法治新时代。地方立法是国家法治建设的重要组成部分。2013年4月，十二届全国人大常委会委员长张德江在烟台市主持召开推进依法治国座谈会，烟台市人大常委会汇报了希望赋予更多设区市地方立法权的愿望和建议，引起高度重视。2014年10月，党的十八届四中全会明确提出赋予设区的市地方立法权。2015年3月，十二届全国人大三次会议对立法法作出修改，赋予所有设区的市地方立法权，明确设区的市人大及其常委会可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面事项制定地方法规。同年8月，经省人大常委会批准，烟台市成为省内首批获得地方立法权的设区市。获得地方立法权以来，烟台市人大常委会深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，坚持科学立法、民主立法、依法立法，先后制定实施十多部地方性法规，为烟台市做好“六稳”工作、落实“六保”任务，推动经济社会高质量发展提供了重要法治保障。

一、烟台市立法工作的主要特点

市人大常委会深入学习贯彻习近平法治思想特别是对立法工作的重要指示要求，紧紧抓住提高立法质量这个关键，从具体事、细微处入手，不断提升立法工作规范化、特色化、精细化水平，促进法规有效实施。

（一）推进立法规范化，完善立法工作格局。

一是坚持党委领导立法。坚持党的领导是立法工作的政治原则，也是做好立法工作的根本保证。市人大常委会严格执行请示报告制度，立法规划、计划和法规草案的起草、审议、修改等情况全过程报市委常委会。对于立法中的重大问题、重要事项、重要情况，及时向市委请示报告，根据市委部署要求有力有序推进地方立法。二是坚持人大主导地位。制定实施《烟台市制定地方性法规条例》，作为烟台市首部地方性法规和程序性法规，明确市人大常委会“全程参与、分段领跑”的立法主导模式。立法项目确定阶段，精心编制五年立法规划和年度立法计划，合理分配立法资源；法规起草阶段，主动与起草单位沟通，加强指导督导，确保每部法规掷地有声、务实管用。三是充分发挥政府作用。市人大常委会法工委与政府司法行政部门保持密切联系，及时协商沟通立法事宜。立法选题、项目论证和法规草案起草前，由政府部门立足工作实际，提出相关领域法律法规需要细化和创制的意见建议，并对施行效果进行预估。目前，烟台市已经公布和正在制订的十多部实体法，大部分由政府部门提出立项并组织起草，取得良好效果。四是推动社会各方参与。面向市直机关部门、县（市、区）人大政府及社会公开征集立法建议，对于专业性强的事项，邀请专家论证评估，反复征求政府部门意见。在制定《烟台市文明行为促进条例》过程中，通过市级媒体发布调查问卷，将公众集中提出的遵守公共场所秩序、维护公共环境卫生、倡导文明出行等建议充分吸收到法规草案中，对提高市民文明素质、提升社会文明程度起到极大促进作用。

（二）推进立法特色化，与全市改革发展相衔接。

一是体现市情特点。市人大常委会紧扣省委、市委深入开展新旧动能转换重大工程的总体部署，制定实施《关于助推新旧动能转换重大工程的意见》和《关于助推经济高质量发展的意见》，按照地方立法权限，围绕制约新旧动能转换重大事项、制约经济高质量发展重大问题实施五年立法规划。围绕助推重点优势产业提质增效发展，制定《烟台葡萄酒产区保护条例》，对烟台酿酒葡萄种植区保护、葡萄酒地理标志产品和证明商标保护、政府服务保障、葡萄酒质量提升等进行立法规范，对于推动烟台市葡萄酒产业高质量发展具有重要意义。二是体现地域特征。蓝天碧海、绿水青山是烟台市的亮丽名片和弥足珍贵的优势资源。为保护好森林生态，市人大常委会制定实施《烟台市森林防火条例》，在森林防火、海岸林带保护、裸露山体修复、退耕还林、水源涵养林建设等方面制定务实条款，快速解决了一批实际问题，有力推动了烟台市国家森林城市创建工作。烟台市拥有1038公里海岸线，海域环境优良、近海资源丰富。市人大常委会紧紧围绕“岸线保护”这一核心，制定实施《烟台市海岸带保护条例》，规定海岸带保护范围严格控制和禁止的12种活动及行为，用严格制度、严密法治保护岸线生态。三是体现人文特色。烟台历史悠久，文化底蕴深厚。为更好传承优秀传统文化、弘扬社会主义核心价值观，市人大常委会制定实施《烟台市全民阅读促进条例》，成为国内首部由设区市制定的全民阅读促进条例，有效解决了烟台市阅读服务供给不足、公共图书馆发展不平衡等问题，其中“引入社会力量建设城市书房”等做法获全国人大常委会推广。

（三）推进立法精细化，打造地方立法精品。

一是立法理念精确。牢固树立“以人为本、立法为民”理念，使每一项法规都符合宪法精神、反映人民意愿、体现民生需求。针对烟台市水资源短缺的实际，市人大常委会经过深入调研，连续3年制定实施《烟台市饮用水水源保护条例》《烟台市城市供水条例》《烟台市节约用水条例》，对水源保护、供水管理、节约用水等作出具体规定，构建起护水、管水、节水相配套的地方法规体系，引领树立“人人爱水、人人护水、人人惜水”的良好社会风尚。二是立法选题精准。把问题导向作为提高立法质量的关键。着眼缓解民营企业面临的痛点、堵点问题，制定实施《烟台市民营经济促进条例》，提出鼓励发展“四新经济”、深化“放管服”改革、推进重点产业转型升级等务实举措，规范和保障民营经济发展，增强了企业家信心。为遏制无序无度燃放烟花爆竹行为，制定实施《烟台市燃放烟花爆竹管理条例》，对烟花爆竹燃放时间、燃放地点作出规定，有效改善了公共卫生环境，保障了群众生命财产安全。三是立法内容精良。在法规内容和条款设计上，不求大而全、突出专而精，以小切口撬动大问题。针对烟台市安全生产形势复杂严峻的实际，制定实施《烟台市安全生产监督管理条例》，进一步明晰企业主体责任，强化安全监管措施。条例实施后，当年实现生产安全事故同比下降38.5%、死亡人数同比下降43%。为加强山体保护，制定实施《烟台市山体保护条例》，对非法盗采、山体地形地貌毁损等11类问题进行立法规范，经过反复讨论修改，保护范围由“市区”扩大到“全市行政区域”，效果更加明显。

（四）增强法规实效性，保障法规立得住、行得通、真管用。

一是配强立法队伍。市人大法制委员会配备主任委员1名、副主任委员1名、委员10名，其中具有法律背景和法律实务工作经验的8名，占三分之二。市人大常委会法制工作委员会现有6名工作人员，大部分拥有法学研究生学历。同时，市政府司法行政部门也充实了工作力量，配强了行政编制和专业人员，为地方法规起草工作提供了有力保障。二是深化立法研究。注重加强常委会组成人员和人大代表立法培训，邀请省人大常委会法工委负责同志，就地方立法需要把握的重点问题进行系统解读和答疑解惑。把立法工作与“不忘初心、牢记使命”主题教育相结合，组织常委会组成人员、人大代表，围绕事关经济社会发展和人民群众关心的热点、难点问题开展立法调研，及时了解掌握有关情况。与政府相关部门、驻烟高校、科研院所等多方合作，组建地方立法顾问库；与烟台大学、鲁东大学、山东工商学院等驻烟高校合作建立地方立法基地，形成专家与社会相结合的立法机制，调动方方面面的积极性，为立法工作提供人才储备和智力支持。三是推进法规实施。市人大常委会始终把对宪法法律、地方性法规的宣传和监督牢牢抓在手上，多次组织执法检查，推进法律法规真落地、见实效。深入开展规范性文件备案审查，对2016年以来现行有效的规范性文件进行了全面审查，有力维护了国家法制统一。扎实开展立法评估工作，去年对全民阅读促进条例、森林防火条例两部法规进行“把脉问诊”和“立法回头看”，保障法规有效实施。加强宪法法律和地方性法规宣传解读，每年国家宪法日期间组织专家进行专题研讨和讲解，加深各级党员干部对宪法的学习理解。开展“七五”普法中期工作情况视察，市、县两级人大联动，深入街道、学校、厂矿企业实地察看，有效提升了全民法治素养，营造了尊法、学法、守法、用法的浓厚氛围。

二、存在的主要问题

一是公众参与度不高。

公众参与渠道少、方式相对单一，目前立法征求意见仅限于在市级媒体和人大网站、公众号发布公告，留下联系方式，实际点击量和提出意见数量都比较少。与公众沟通和信息反馈机制也不完善，对于公众提出的意见建议部分没有及时反馈，没能进一步调动公众参与立法的积极性。

二是立法力量相对不足。

法规草案起草部门缺少法律专业人才，不熟悉立法理论，尽管在起草阶段下了很大功夫，但草案初稿质量普遍不高。在市人大常委会法工委现有6名工作人员中，40周岁以下的只有2人，存在老龄化倾向。

三是第三方参与立法机制还需不断完善。

烟台市第三方参与立法总体处在摸索阶段，缺乏相应的选聘及监管机制，对于立法规模、数量、程序等方面规定不够详细，没有具体考核指标，而且第三方参与立法大多停留在法规起草环节，其它环节引入第三方力度不够，其作用没有充分发挥出来。

三、下步工作重点和努力方向

（一）始终坚持党委领导立法。

立法是国家重要政治活动，政治属性是立法工作第一属性。市人大常委会及立法队伍要旗帜鲜明讲政治，把坚持党的领导放在立法工作首位，贯穿立法的全过程、各方面。要深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，深入学习贯彻习近平总书记关于地方人大工作的重要指示精神，在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。要严格落实请示报告制度，对立法工作中的重大问题、重要事项、重要情况，都应经人大常委会党组讨论后，及时向市委请示报告。人大常委会党组要充分认识立法工作的重要使命，发挥领导作用，为地方立法把方向、管大局、保落实。立法团队要以高度负责的态度开展立法工作，善于向市委提出科学立法决策的建议，为地方经济社会发展提供法治方案，推动地方立法工作不断取得新进展、提升新水平。

（二）强化地方法规执行。

要始终把强化执行摆在重要位置，采取多种方式方法加强对法规的宣传普及和贯彻落实。要创新宣传方式，借助新媒体，通过微信、微博、抖音等平台开展“指尖普法”，使办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法成为广大群众的共同追求和自觉行动。要加强执法监督，充分发挥法律巡视“利剑”作用，按照“在监督中体现支持，在支持中实施监督”的思路，强化市县联动，通过调研、视察、检查、听取审议专项报告等手段，保障法规有效实施。要保证法规效力，建立完善立法评估机制，对地方性法规在实施中的实际效果进行综合评价，及时矫正和完善法规缺陷，弥补立法过程瑕疵，为动态、有效解决问题提供持续法治保障。

（三）扩大立法过程公众参与度。

公众充分参与立法能够有效提升公众法律意识，增强执行法律的主动性和自觉性。要多渠道征求立法意见，根据需要通过报纸、广播电视、微博、微信、手机APP等载体开展，充分汇聚民智民意。要完善各个阶段公众参与机制，减少民意表达中间环节，特别是探索建立立法后期表决通过、修改、解释、废除等阶段公众参与机制，增进公众对法规制定过程和法规内容的理解。要树立主动沟通反馈意识，及时向公众反馈立法进程及意见建议吸纳情况，采取微信微博互动、面对面座谈等多元化方式，实现公众与立法机关的有效互动。

（四）加强立法队伍建设。

一支力量充足、活力充沛的立法人才队伍，是提升立法质量的关键。要健全立法人才选拔机制，探索建立从符合条件的律师、政府司法行政部门、法学专家中招录优秀立法人才机制，注重青年立法人才选拔培养。要加强立法人员培训，通过“引进来”“走出去”相结合的方式，邀请更多立法专家、专业人士进行专题授课和业务指导，创造更多机会让立法团队走出去调研学习，增加立法实践经验。同时，还要优化立法团队人员结构，进一步增加有立法工作经验的专职委员的数量，进一步增加专业知识过硬、具有法学教育背景的委员代表比例，提升立法能力。

（五）提升第三方参与立

法效能。

引入第三方参与立法是发挥地方立法功能的关键。要保障第三方立法资源的充分性，协助做好第三方立法调研及资料收集等工作，提供充足科研经费保障，充分调动起第三方积极性。探索引入第三方参与立法招标机制，构建有序参与竞争机制，使更多有资源、有资质的第三方广泛参与进来，满足多样化立法需求。要鼓励第三方多环节参与立法，除立法起草环节外，征求意见、审议表决等各个环节也可探索引入第三方，确保立法机关和第三方优势互补，避免部门利益法制化。