应急预案编制基本操作程序及方法

2021-11-12 11:55万素萍钱洪伟副教授
安全 2021年2期
关键词:预案应急单位

万素萍 钱洪伟副教授

(1.深圳市科泰安全技术咨询有限公司,广东 深圳 518019;2.河南理工大学 应急科学与工程研究中心,河南 焦作 454000)

0 引言

应急预案对应急响应和处置具有重要的指导作用。在2003年“12.23”开县井喷事件和2013年“11.22”青岛输油管道爆炸事件中,由于内容不全、衔接不畅等问题导致预案不能正常发挥作用,造成无法估量的损失。实际工作中应急预案常常存在内容不全面、与现场脱节、各自为政等问题,这在很大程度上要归咎于预案编制过程不规范、质量把关不严格。

针对上述现象,可将项目管理理论引入预案编制工作中,从正确理解工作需求、保证技术投入、实施有效的项目管理3方面,按照PDCA的思路开展预案的编制工作。在涉及部门较多、情况复杂的大型预案编制时,如果有完善的工作规范和流程,就容易做到氛围开放、条理清晰、任务明确,不同的专业之间形成互补合力而不是相互冲突,有利于完善预案内容,提高工作效率,获取更好的工作成果。

1 立项

1.1 编制需求

以下几种情况一般需要编制预案:

(1)新单位成立。新划分的行政区域、新成立的政府部门,或者新成立的公司、分公司都需要根据实际情况编制预案。

(2)大型活动举办前或大型建设项目启动前。按照规定,文化、体育、商业、贸易等大型活动在举办前需要报经公安审核,审核材料就包括应急预案。大型建设工程在获得审批后,正式开工前也应编制应急预案。

(3)出现新型风险。一个行政区域、一个行业、一家企事业单位内出现新型风险或遭遇新的困境,应及时编制应急预案。比如,2020年的新冠疫情就催生出多个预案,预案的主题事件包括公共卫生、物资供应调配和运输保障等多个种类。又比如,某城市最新的风险评估显示,近年来地下空间的数量日益增多,该市有关部门拟将地下空间火灾提级管理,就需要在该市火灾专项预案之外另行编制一个地下空间火灾专项预案。同样,企业也应该根据工艺流程、物料存储和使用等经营状况的变化及时对现有预案体系进行增删或者局部修订。

(4)重要节假日或重要时段。每年2月14日或者“七夕”等特殊日期,年轻人往往会扎堆办理结婚登记,民政部门一般会预先编制《婚姻登记高峰时段应急预案》。

(5)法律法规体系发生变化。2020年新冠疫情爆发后,北京、深圳等城市先后出台本地《公共卫生事件应急条例》(以下简称《条例》),所辖区域将会根据此《条例》新增预案或对原有预案进行修订。

1.2 预案定位

在预案编制需求明确以后,着手编制以前,应对预案精准定位,主要包括以下内容:

(1)预案主题。预案是为应对某个相对明确的灾害场景,并适当关注其次生、衍生灾害而编制。这个灾害场景应有明显区别于其他灾害场景的典型特点。灾害和次生、衍生灾害是不同的场景,比如地震、震区疫情扩散、震后堰塞湖现象应分别编制不同主题的预案。

(2)适用范围,一般分为以下几类:

总体预案:是应急预案体系的总纲,是政府组织应对突发事件的总体制度安排,由各级人民政府制定并管理。2010年10月,广州市针对亚残运会印发赛事期间总体应急预案,明确市政府各部门、各专项指挥部的职责和应急响应机制、保障措施等有关内容。

综合预案:是指企事业单位或者大型活动主办方编制的预案,类似于本单位的“总体预案”。目前没有明文规定政府总体应急预案和基层企事业单位综合预案的区别。按照惯常做法,政府部门写作“总体应急预案”,企事业单位写作“综合应急预案”。

专项预案:主要针对一个具体的大型灾难场景,往往由某个专业部门牵头成立专项指挥部进行跨部门协调指挥。近年来,随着应急监管工作的推进,人们对突发事件的研究日渐深入,专项预案也大量涌现。

部门预案:针对某部门监管领域内的各种突发事件,明确该部门各业务科室的职责分工和应急处置操作。比如某市场监管局的部门应急预案,主要针对食品安全、特种设备安全等事件。

企事业单位预案:针对本单位内部可能的突发事件(火灾、食物中毒等),只限于本单位内部。

大型活动预案:针对一场大型活动可能的突发事件,一般是主办方组织编制。时间限于举办期间以及前后必要的准备、收尾等工作时间。

(3)预案级别。取决于编制单位(指预案的责任主体单位,可能是政府部门,也可能是企事业单位,下同)主体的级别,与总指挥人选的行政职务相当。政府部门的预案一般分为国家、省、市、区县、乡镇街道几个级别,企业预案可分为企业、车间、班组等级别。

(4)现有预案体系。新编预案应与现有预案体系有效衔接。比如某市要编制《“菜篮子”供应保障应急预案》,由于“菜篮子”产品属于生活必需品,该预案就应与当地已存在的《生活必需品供应保障应急预案》良好衔接。预案衔接一般不考虑主辅,先编制预案的单位应及时公布或告知相关单位,后者在编制预案时对相关内容予以考虑。如果发现问题,由双方协商解决。

(5)现有管理手段。预案应与管理手段充分结合。比如某地的《粮食应急预案》应充分考虑当地储备粮的管理规定,预案中涉及资金的部分应遵照安全应急资金管理办法的相关规定。

(6)预案编制单位。实际工作中,往往存在上级委托下属部门牵头编制预案、多个部门针对同一场景编制预案的现象。第26届世界大学生运动会举办前,深圳市政府、市区两级的文体旅游、医疗卫生、公安、电力供应等部门甚至相关街道都以大运会为主题编制预案,这些预案基于不同视角,思路和内容差别很大。又比如某市要编制《“菜篮子”供应保障应急预案》,具体任务由负责食品供应保障的行业主管部门执行。

预案定位非常重要,一定要逐项确认。如果定位不明就贸然开始着手编制,极容易文不对题,造成人力物力浪费。

2 前期准备工作

2.1 成立工作组

工作组应由经验丰富的人员参与,一般包括各级管理人员、相关行业专家、安全应急专业人士和辅助人员等。美国应急预案编制指南(CPG101)规定,预案编制人员应经专业培训并取得相应资格,在编制过程中还要定期举办研讨会和讲习班,以提升专业素养。

工作组应有成文的管理规定或工作纪律。一般采用协同办公、组建工作群、每周例会等形式来保证人员之间的交流;核心成员或兼职专家还应签订保密协议以加强约束。

2.2 工作计划

应制定预案编制工作计划以确保工作进度和质量。工作计划主要包括基本情况、人员配置、工作任务、进度管控、质量管控、注意事项、经费和附件等几个要素,具体如下:

基本情况:明确预案工作来源、预案的定位和需求、编制单位情况等。

人员配置:应重点关注人员专业背景、业务领域的搭配。比如民政局针对养老领域编制应急预案,应至少包括民政局工作人员、养老产业资深人员、安全应急专业人员,其中安全应急专业人士应在消防领域有所擅长。

工作任务:一般按照所负责的模块进行总体分工,可进一步分解成若干子任务以便管控。

进度管控:预案编制一般耗时数月,可以使用关键日期表、甘特图等工具进行管控。

质量管控:建立工作记录、定期会议、审核、确认等流程以确保工作质量。

注意事项:列明工作纪律、安全注意事项等。

经费:主要列明①经费来源。预案编制是计划性工作,一般计入安全经费而不是应急经费,从税前列支。②预算金额。包括第三方技术机构的费用,评审专家的费用等。③支付进度等其他有关内容。

附件:包括工作小组通讯录、工作所需仪器、文件清单等。

2.3 信息采集

除相关法律、法规、技术标准和规范外,还应对编制单位的基本信息、危险源情况、安全管理情况、行业事故案例、现有预案等进行信息采集。

(1)编制清单。对拟采集的信息分门别类列明清单,清单应包含文件号、生效期等内容。

要注意此时采集到的信息一般并不完善,在后续工作中如果发现有所遗漏,应及时增补。

(2)实施采集。很多部门、企事业单位在日常工作中就有定期识别和收集法律法规、规范等文件的做法,但是针对一个具体的预案,还应进行专项信息采集。

法律法规可到政府部门官网下载;标准、规范等技术性资料可通过查阅专业书籍、期刊、学术网站等渠道采集。

对于编制单位、下属分公司、兄弟单位、周边单位等相关单位的信息,要专门编制信息采集表,用手填调研表、U盘拷贝、复印等手段上门收集,没有保密要求的信息可以通过网络传递。

基础数据如建筑高度、防火间距等以设计图纸为准,辅以工具测量,应注意对所采集的数据进行对比校验。

行业事故案例、新闻报道等公开信息可以通过期刊、网络收集,网络信息应加强校核。

(3)审核确认。对收集到的资料应审核确认。一是确认完整性。仔细阅读提交的评价报告、检验检测报告、相关预案,往往会发现信息采集还有遗漏,应抓紧时间补齐。二是确认法规、标准和规范的有效性。通过市场监管、行业主管部门的官方网站和学术网站验证所采集的标准和规范是否最新版本甚至已经失效。2013年网上曾误传《建筑设计防火规范》(GB 50016)的2013版本,导致不少人错误引用。三是对采集到的资料信息相互验证和确认。某注塑企业曾委托笔者编制生产安全事故应急预案并提供了基本信息,设备清单显示该企业有注塑机、空压机、手持电动工具等。笔者一看即明白有漏填。经电话确认,该企业漏填了碎料机、干燥机、液化气瓶等注塑机的配套设备。曾有某部门要编制应急预案,所提供的执法计划与人员、器材数量明显不匹配,经确认,有一部分执法计划是由委托单位来完成的。

(4)信息更新。在预案编制过程中,上述信息如有更新,应及时再次采集。

2.4 编制工具表格

(1)信息采集表。要结合实际且尽可能全面,一般包括:

基本信息:编制单位(拟办活动)名称、场地范围、经营范围、隶属关系、资质证照、行政组织架构、人员情况、周边情况等。如果是政府部门应包含监管领域及数量、权责清单、核发证照、业务流程等。

危险源信息:指可能直接引发突发事件的根源或状态。对于生产安全事故应急预案,一般包括设备设施、物料、工艺流程、危险作业、重大危险源、重要设施、目标以及以往事故记录等信息。对于自然灾害应急预案,一般包括气象信息、地质构造、建构筑物等有关信息。危险源信息采集是为风险评估做准备。

安全管理:一般包括与安全有关的资质许可(安全生产许可证、安全评价报告等)、安全管理责任体系(含组织架构)、安全管理制度清单及运行记录、特种作业和特种设备作业持证情况等。

应急资源:现有预案、应急管理组织架构和应急队伍、应急处置设施和器材、内外部应急力量等,政府的预案应明确目前所承担专项指挥部的情况。应急资源信息采集主要为后续的应急资源调查工作建立一个初步框架。

信息采集表前后应一致,如场所部分有“水景水池”选项,可能的事故类型应有“淹溺”选项;如设备设施部分有“特种设备”选项,则“检验检测报告”一栏也应有所体现。这种做法可以前后校核,及时发现填报错漏之处。

(2)现场调研表。不同于安全检查表,现场调研表的重点是信息采集和确认而不是发现隐患。

还应列出访谈提纲。访谈提纲推荐用半结构化访谈的形式,既可以给访谈对象一定的发挥空间,又保证访谈内容不会大幅度偏离主题。

3 风险辨识、评估和应急资源调查

3.1 走访调研

走访调研之前应确定日程并准备所需的设备和器材,做好充足准备,尽可能一次性完成任务。

应提前向被走访的单位预约,要求安排陪同人员,备齐所有场所的钥匙、门禁卡,安排勘察路线,避免因为等钥匙、绕路线等原因耽误时间。

走访调研应覆盖全部场所和工作流程,不应有所遗漏。

3.2 风险辨识、评估

突发事件可能是随机的,比如管理或技术失效(危险化学品泄漏)和自然灾害(地震);也可能是由于某些蓄意的行为,比如黑客攻击电脑系统或恐怖袭击。风险辨识、评估应围绕预案主题,在信息采集和走访调研的基础上,结合实际情况识别出所有可能的情况。

应尽量避免风险源辨识错误或遗漏。比如某企业租用某一整栋的厂房,勘察范围除了各车间、办公区、楼顶(可能有消防水池、空压机等)和地下室(车库、消防控制室、配电房等),还应把化粪池(有限空间)这种日常看不到的场所也纳入风险辨识;针对危险化学品泄漏事件,也应包括对环境影响的风险辨识、评估。

对于企事业单位来说,如果不是编制生产安全事故应急预案,就应把社会治安、食品安全等突发事件纳入风险辨识。

风险评估应选择适当的评估工具,力求准确,尽量做到量化。鉴于风险辨识、评估的资料文献较多,本文不做赘述。

3.3 应急资源调查

应急资源调查包括且不限于编制单位在紧急状况下可调用或申请的应急资源,一般分为人、财、物、管4类。人包括企事业单位应急队(如矿山应急队)、技术支撑、属地应急指挥中心、周边救援力量(包括协议和官方力量);财主要指应急预备金,应调查预备金的动用条件和可用额度;物包括抢险救援的设备设施、物资和药品清单等,有时还包括应急避难场所;管包括应急管理法制环境、现有预案情况、应急处置流程以及普通人员的安全意识等。

(1)调查内容。包括且不限于人、财、物、管的名单、数量、有效期限和获得方式等,友邻地区、友邻单位对上述资源有管理制度的应纳入调查内容。

实际中常常将普通物品简单改造用于应急救援,例如调用环卫洒水车协助运送消防水,或者用木糠吸附泄漏的液体,这些临时改装的物资一般不纳入应急资源调查。

(2)调查范围。政府部门组织的调查以本级行政区域内为主,必要时可以对周边区域或河流上下游地区的应急资源进行调查。要将辖区内有关企事业单位尤其是大型企业的物资库纳入调查范围,还应将生产、储存应急物资的单位纳入调查,比如有的电镀厂使用到剧毒品,就会配备解毒药,解毒药可纳入调查范围。

企事业单位或者大型活动的应急资源调查以单位内部为主,包括自行采购、协议储备的应急资源,必要时可以把能够用于应急的产品和设备纳入调查。公共服务设施和应急救援资源不应作为企业应急资源的组成部分,除非签有调用协议。比如某企业使用的工业毒物可能导致急性中毒,该企业与附近有资质的医院签订了定点救治协议,医院按接触人数的3%为企业保留床位,则应纳入调查范围。

(3)调查程序。应制定调查计划和日程表,并编制专用的工具表格(本单位和周边应急资源调查表)。

本单位应急资源调查表应包括类别、名称、型号/规格、数量、保管地点、保管人及联系方式、有效期等信息,可按医疗救护、个人防护、危险源处置、监测检验、其他等进行分类。周边应急力量调查表应包括类别、单位名称、主要能力、距离或到场时间等信息,可按应急救援单位、应急监测单位、应急指挥场所、友邻单位等进行分类。

实施调查:采取填表、问卷、走访等方式开展调查,对于重点应急资源应到现场查验。

应急资源建档:基于调查成果建立应急资源档案,并建立或完善应急资源管理制度。如果应急资源已经采取信息化管理,可在核实后直接引用。

建档后的应急资源应按实际情况分配至相应的风险单元(按单位或区域划分),绘制应急资源平面布置图;外部资源应附有调配流程等必要的书面文件和交通线路等。

编写报告:报告除调查简介、过程、统计结果等常规章节,应重点对应急资源现状和需求差距进行分析。如果应急资源不能满足应急需求,应及时补充,或视情况制定短中长期的整改计划。报告附件应包括应急资源清单、分布图、调配流程等必要内容。

4 阶段小结

风险辨识、评估和应急资源调查完成后,应进行阶段小结。阶段小结属于内部评估,主要是对所采集信息的完整性和真实性、风险评估报告、应急资源调查报告等进行核定。

小结是重要的内控环节,通常以召开会议的形式完成,并做好签到、会议纪要等记录。

5 预案编制

5.1 框架格式

目前各部门、各地方发布有很多预案编制规范,并附有格式框架样板。可直接将规范附件的框架作为一、二级目录,再视情况增加三级目录或直接对具体内容进行编写。

规范规定的目录不能随意删减,宜严格按照要求编写,这样做一是保证预案要素齐全,二是方便评审、备案、相互衔接、事故状态下的调阅等。

5.2 任务分工

根据人员的专业背景和在工作组中的任务分工,分配相应的工作模块。比如综合预案,负责编写应急机构与职责模块的人员应熟悉编制单位的组织架构和人事情况,而负责编写事故风险分析的人员应有丰富的行业经验,对突发事件的发生和衍变机理有深刻认识。负责不同模块的工作人员之间应有足够的交流。

5.3 完善内容

根据风险等级评估结果和应急管理工作需要,结合编制单位基本信息、运营情况、风险状况和应急资源状况,对预案大纲进行细化完善,最终确定全部内容。

6 预案编制要点

6.1 总体或综合预案

总体或综合预案要素应齐全,并体现战略性和预见性。专项预案等不能体现的内容,或将来遭遇的未知情况,要能在总体或综合预案里找到描述或方向性的指导意见。

(1)总则:明确整体预案的规划和方向,编写时应字斟句酌,注意内容完整性和正确性,并仔细核对是否存在文字错误。

目的应包括“降低事故后果”或类似描述;应急原则应包括“以人为本”“分级负责”或类似描述,还应体现事故损失控制、协调联动以及持续改进的思想。

依据部分应仔细核对完整性和有效性,避免遗漏或引用过期、作废的文件。预案不得越级引用,企业预案一般引用所在镇街(区级)的专项预案,而不是镇街(区级)的总体预案或市级的专项预案。

响应分级与事件分级相对应。政府预案可直接引用有关规定的原文,如果暂时没有规定应组织专人商讨界定。界定工作程序:采用头脑风暴法穷尽指标类型,比如舆情事件的指标应包括转发数量、有效负面评论数量等;根据现行政治经济条件界定指标值,可以采用投票、专业范围内访谈等方法界定;经编制单位的领导层确认;形成最终结果。

(2)预案体系:根据风险辨识结果提炼各突发事件的主题,进行分类、分级、排序,形成主题完整、层次分明的预案体系。

关于主题完整:常规企事业单位应充分考虑火灾爆炸、食物中毒等各种突发事件。部分承担有社会职能的企事业单位,还应该为所承担的社会职能编制业务连续预案(Business Continuity Plan,BCP计划),并与政府有关预案衔接,例如某市城管局下属的灯光中心应另行编制全市重大灾难(地震等)的照明保障专项预案。本单位突发事件和BCP计划应分别建立预案体系。

关于层次分明:预案体系一般包括多个专项预案和现场处置方案。各专项预案和现场处置方案在预案体系中的权重并不相同,权重值一般取决于最大后果的严重性。后果相对严重、处置复杂的事件要写专项预案;后果相对较轻、处置简单的事件写现场处置方案即可。比如很多企业用到危险化学品,如果种类和数量较少可以只写《危险化学品作业现场应急处置方案》,否则应编写《危险化学品事件专项应急预案》。

(3)风险描述:立足编制单位的基本情况和业务领域,对风险辨识、评估结果进行概括性描述,内容应全面,预案体系所涉及的全部事件类型均应有所体现。

(4)组织架构和职责:按照应对突发事件所要求的应急职能,通过访谈、查阅文件、召开会议、参考相关预案等方式来确定。

总体或综合预案不是针对某一主题场景,往往是针对需要举全体之力去应对的最高级别事件,应急组织架构的级别应与编制单位的级别一致,由一把手宣布启动并担任总指挥,全体部门、人员甚至下属单位均须参与应急救援。

应急职能应基于正常的业务职能,例如财政部门的应急职责一般是保障应急资金;也可根据应急任务进行调整,比如企业的销售人员可以负责伤亡人员家属的接待工作。应急组织所列的应是职务而不是姓名,职务应是行政职务而不是党内职务。比如某市民政局综合预案组织架构:局长任领导小组组长,领导小组办公室设在局办公室,下设慈善募捐组、殡葬处置组、灾民救济组、社区动员组、对外联络组、后勤保障组,各专项处置小组由对口的业务处室牵头成立,职责基本与三定方案一致。

(5)预警:因为业务领域、发布权限等原因,关于预警信息发布的规定至今尚未统一。政府预案的预警部分应严格按照当地或上级有关规定来编写,也可直接引用原文。部分地方有关预警的规定属于保密文件,在预案文本中只能体现文件名,必要时再根据权限查阅具体内容。企业预案的预警信息可以自行规定,一般把重要隐患(事故树中的基本事件)作为预警条件,例如酒后上岗可作为机械伤害、高处坠落事件的预警条件。

(6)应急响应:不同级别响应的启动条件一定要有明显的层次分别,可以将下级单位的事发后果作为本级响应的启动条件。比如1-2人死亡,在企业预案是最高级别响应,在区级政府预案是启动条件,而在市级政府预案只能作为预警信息。

响应程序一般按时间顺序分为几个明显阶段。主要内容如下:

①先期处置。明确下属单位的应急处置内容,区级政府预案应明确镇街级的应急处置内容,镇街级预案应明确企业的应急处置内容。先期处置是概括性描述,要素应齐全,不必太详细。

②响应启动。由总指挥宣布并迅速传达给有关人员。

③资源调配。列举责任部门及其所负责的应急资源。

④应急处置。明确火灾扑救、泄漏的化学品收容等各种事件的主要处置措施,要素应齐全,不必太详细。

⑤响应升级。在处置未果的情况下应及时向上提请响应升级,一般由总指挥提请。

⑥响应结束。明确结束条件(险情得到有效控制、经排查无隐患),一般由总指挥宣布。

(7)其他有关内容,具体如下:

信息公开:明确公开的时机、内容、权限等,一般情况下企业不单独接受媒体采访,由政府主管部门指定新闻发言人进行。

后期处置:明确污染物处理、保险理赔、事故调查等事宜。

保障措施:明确应急资金、通信、交通等保障措施,要素应齐全,均应与相关规定衔接,否则可能变成一纸空文。比如队伍保障,要真正成立救援队伍,有人、有组织才能落到实处。

预案管理:明确预案培训、演练、更新和发放范围等内容,可直接引用相关规定的原文。

预案衔接:列出有衔接关系的预案,应明确与其他预案发生冲突时的解决办法。

6.2 专项预案

专项预案主要体现战术性,可针对台风、人员暴动等突发事件,也可针对化学品储罐等具体的危险有害因素。

如果是一个单独的专项预案,应包括总则等必要内容。如果是一套预案体系中的专项预案,可省去雷同部分,直接从风险分析开始。

(1)风险分析。较之总体或综合预案,专项预案的突发事件风险分析应有更深刻的认知、更高的技术性和逻辑性。风险分析的工作质量很大程度上取决于编制团队的专业水平,能直接影响编制单位对风险的系统性认知。

风险分析一般有2个思路,一是按时间顺序描述事件发生和发展的过程,分析事件演化的主要路径;二是通过梳理,从多种多样的“突发事件库”中抽象出关键要素和灾害情景链条,辨识共性,建立某类突发事件的逻辑模型。

风险分析应立足于编制单位实际,内容全面。例如企业火灾事件风险分析一般包括物料火灾、宿舍区域火灾等内容;而城市火灾事件风险分析一般包括高楼火灾、森林火灾、轨道交通和地下空间火灾、城中村和老旧建筑火灾、新能源火灾等内容。编写完成后应对照标准事故树的最小割集校核,以免遗漏。

风险分析应遵从突发事件的发展变化规律。例如某区域农业领域旱灾风险分析,其内容除了旱灾对当地主要农作物、畜禽的影响外,还应包含引发蝗灾等次生灾害的分析。

风险分析应能体现各种突发事件的极端风险(最大损失)且各种影响的后果应全面,比如危险化学品泄漏事件应充分考虑燃爆和腐蚀等理化特性、人体毒害特性以及对环境的污染特性,以促使编制单位做好充足准备。

近年来比较流行的情景构建技术特别适合专项预案的事故风险分析。情景构建技术以墨菲定律为理论支撑,以“情景、后果、任务”为核心要素,辅以3D模拟、精确计算等科技手段,分析细致全面,效果直观,只是成本较高。

(2)组织架构及职责。与总体或综合预案的思路一致,组织架构级别一般要低一个级别,由分管副职领导担任总指挥。重点部门应纳入成员单位,非重点部门可不纳入。比如某新区处置劳资纠纷突发事件应急预案,总指挥由分管的新区领导担任,副总指挥由综合办公室、社会建设局、事发地办事处负责人担任;成员单位包括新区综合办公室、社会建设局(负责人力资源与社会保障工作)、经济服务局、公安分局、交通运输局、法庭、街道办事处等单位。在各预案中参与度极高的消防和医疗部门未纳入其中。

事发单位的主管部门必须纳入专项指挥部。举例:如果某地区监狱发生火灾要启动火灾专项预案,而该预案的牵头部门一般是消防救援机构。这时行业主管部门(监狱局)必须参加专项指挥部,负责在押人员的转移、安置分流等业务处置工作。

(3)应急响应。突发事件的主题和规模情况各异,所需的应急功能也各不相同。核心功能一般包括接警与通知、应急指挥、人员疏散、险情控制等,可用头脑风暴、思维导图等方法进一步完善功能清单。

应急功能描述应全面,以指挥与控制功能为例,应明确:现场指挥部的设立程序;指挥官的职责和权力;指挥系统(谁指挥谁、谁配合谁、谁向谁报告);启用现场外应急队伍的方法;事态评估与应急决策的程序;现场指挥与应急指挥部的协调;与外部应急指挥之间的协调。

每个应急功能应明确职责部门,可用文字描述或功能矩阵来表达,还要部门之间签署协议来落实。小型单位未必有足够的部门,但是每个功能的工作量会相应减少,一个部门可承担2个或更多功能。

(4)应急处置措施。根据事件后果,结合人力、物力资源情况明确抢险救援措施,往往是围绕一个大的主题应对多个不同的小事件。应急处置措施应能够应对事件的最大后果。

以人员疏散为例,应明确:需进行人群疏散的紧急情况;谁有权发布疏散命令和通知疏散方法;有可能需要疏散的位置;对疏散人群数量及疏散时间的估测;对疏散路线的规定;对需要特殊援助群体的考虑,比如周边学校、幼儿园、医院、养老院,以及老人、伤残人员等。

6.3 现场处置方案

明确具体应急救援行动,比如泄漏物处置、工程抢险、医疗救护、交通保障等,主要体现操作性。现场处置方案常见格式是队伍(人员)清单和标准化动作,应明确到具体人员。企业预案应具体到第一发现人、当班组长、电工等岗位,和使用某器材、先做什么后做什么进行处置;政府预案中应具体到值班员、值班领导、分管领导等职务,并具体到使用某邮箱发送信息等。实际工作中多采用表格形式。举例如下:

(1)责任单位:区财政局。

(2)场景:区级危险化学品事故。

(3)职责:按照有关规定和分清渠道、分级负责的原则,落实突发事件应急保障资金。

(4)处置内容:

①事故信息接报:值班员通过电话、OA等渠道接报后,在《区财政局应急值班表》上按照既定格式做好相关记录,以“电话+微信”的形式报当日值班领导。

②事故信息报告:核实、分析、研判事件信息,及时报告领导。根据需要抽调部门骨干成立应急小组,负责保障区危险化学品事故应急处置工作所需经费,并做好经费使用的监督管理工作。

③现场应急处置:根据现场指挥部指令,及时启动经费保障应急响应;根据事故处置需求和责任部门应急经费保障需求,做好应急经费保障;及时向现场指挥部汇报经费保障工作进展情况;必要时向现场指挥部请求支援。

④结束应急响应:收到应急指挥部指令后结束应急响应。

⑤主要应急资源:应急经费使用和监管工作需要配备相关资源。

⑥应急流程:接报事故信息;关注事态发展;经费保障措施;经费监督工作;响应结束。

7 审核、征求意见

7.1 内部审核

初稿完成后,应经编制小组内部审核,重点审核是否存在风险辨识遗漏、评估或计算方法不当、计算结果错误、文本错误等现象。初稿应经总工或技术负责人审核,发现问题及时订正。

7.2 征求意见及修订

内部审核通过后,应向编制单位、有关单位征求意见。上述单位大部分没有参与编制过程,往往会提出意见,编制人员应根据意见做必要的修订。

并不是所有意见都是合理的,对文字方面的意见应逐一核对,修改完善;对内容方面的意见应先核实,认真分析讨论,充分沟通交流,必要时召开会议,向法规和标准的解释单位进行咨询,寻求权威答复,达成一致意见。

8 评审与发布

8.1 专家评审

按照规定,高危、中型以上规模的企事业单位预案,以及政府预案应邀请专家进行评审。

目前各地应急管理部门均建立有专家库,可按预案级别邀请单数名专家参与评审。一般市级以上预案邀请7名专家,区级预案邀请5名专家,镇街以下预案邀请3名专家。企业预案也应按当地管理办法邀请相应数量的专家进行评审。所邀请专家的研究领域应与预案有关,且各人之间能够互补,例如农业部门的自然灾害应急预案,应邀请气象、农业、地质等方面的专家参与评审。

大部分的预案评审要进行现场核实,编制单位应提前安排车辆、陪同人员等事宜。

8.2 修订

评审后应根据专家意见进行修订,修订后应再次征求相关单位的意见,并提交专家组复审。复审工作可以函评形式开展,专家组应出具复审意见。

遇到专家和相关单位意见不同的情况,应及时组织沟通,达成一致。

8.3 签署发布

预案经复审符合要求的,应及时撰写编制说明(附编制小组名单),由主要行政领导签署公布,在适用范围内实施,并在相关范围内通过提交复印件、挂网等方式广而告之。

9 后续工作

9.1 备案

预案发布后,编制单位应按照属地有关规定办理备案手续。

9.2 修订

通讯录等细节性的调整无需更新版本。如遇组织架构调整、法律环境变化、主要危险源变化、经过演练认为需要修订或版本到期等情况,应修订版本,重新邀请专家评审、办理备案,并做好相关记录。

10 结论

编制高质量的应急预案需要较大的人力物力投入,也需要高效项目管理和严格的质量把关。本文系统研究预案编制工作的实操过程,对重点事项进行阐述。

(1)引入项目管理的思路,阐述需求产生、预案定位、前期准备、正式编制、评审及备案等各阶段的工作步骤和主要内容,明确工作思路,指出各阶段的注意事项和常见问题。

(2)围绕突发事件风险,以众多实例为佐证对组织架构与职责、风险分析、应急资源调查等重点要素进行阐述,并给出解决问题的思路和具体的参考样本。

(3)针对日益多样化的预案编制需求,如何更有针对性、快速地进行信息采集,更有效地进行情景构建、以及与各种应急演练的有机结合,是进一步研究方向。

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