大型活动风险管理持续改进体系构建

李 伟副研究员 胡 成副研究员

(北京市劳动保护科学研究所 安全与应急管理研究室，北京 100054)

0 引言

大型活动是城市社会发展和经济活力的重要标志，但也会给城市安全、社会经济和环境带来消极影响。现代大型活动规模庞大、形式多样，其风险管理成为现代城市风险管理中的一个重要方面。2007年10月1日起施行的《大型群众性活动安全管理条例》明确大型活动参与各方的法律责任，把风险评估作为大型活动管理的一个必须环节，促进了大型活动风险管理工作。经过多年实践，风险管理理念已经深入大型活动的管理者，促进大型活动风险管理水平不断提升。

相关学者对大型活动风险管理进行研究，尤其是风险评估环节，涉及风险因素辨识、风险评估和风险控制。佟瑞鹏总结大型活动事故的人群密集性、突发性和不确定性、社会影响性以及非程序化决策特点，并根据系统工程理论构建评估指标系统。倪晓茹提出对比应用风险矩阵法和事故树分析法来评估风险，并在高校奥运场馆进行应用。卜全民、童星将活动风险等级分为安全、临界、危险和灾难4个层次，以江苏省第七届园艺博览会为例，提出正常景观容量和峰值容量分级预警管理策略。陈亮、孙永生为解决风险防治的可操作性问题，运用“发明家式的解决任务”工具原则和标准解答，设计具体解决方案。龙苏江指出大型体育赛事存在的客观存在性、普遍性、潜在性、偶然性和可控性风险特点，并对构建我国大型体育赛事风险管理体系提出具体思路。慕丽娜对马拉松等线路型活动进行动态评估研究，提出两端封闭、横向分区、纵向疏导、全程管控的现场管控要点。周超指出高校大型活动的常态化、规模化和复杂化特点，发现存在体系不健全等问题，并基于日常、评估、监测预警、响应和善后环节构建高校大型活动应急管理的流程模型。张莹指出风险评估实施中存在资质问题，提出强化人员培训提升行业专业性建议。这些研究一方面重点关注风险评估工作，另一方面从各类大型活动行业案例研究发现在大型活动持续性管理方面还存在很大不足。

大型活动是临时性活动，单场活动终止后其风险管理过程也就终止了。但类似的大型活动仍然会继续举办，风险管理流程还会再次实施，而风险管理的不连续有可能导致活动过程中存在的风险延续到下一场活动。为控制大型活动风险，减少风险延续现象，其风险管理亟需在持续不断的循环过程基础上，对相应风险管控进行持续改进。针对大型活动安全管理，虽然颁布了国家标准包括2015 年6 月颁布的GB/T 31598-2015《大型活动可持续性管理体系 要求及使用指南》和GB/T 33170.1-2016《大型活动安全管理要求 第1部分：安全评估》，许多地方的公安部门也陆续颁布了《大型群众性活动安全管理条例》的实施细则，但大型活动风险管理体系仍需完善。随着现代城市的发展和人口的集中，大型活动自身风险以及对城市周边的影响也日益增大，对大型活动风险管理的要求也在不断提高。因此，笔者将在总结大型活动风险特点和管理问题的基础上，构建持续改进的框架，并探索大型活动风险管理持续改进的途径。

1 大型活动的风险特性

大型活动涉及场地范围大，人群聚集数量多，相关风险根据其影响因素、事故后果、管理组织和应急力量特点，具有以下特性。

(1)影响因素不确定性。大型活动种类很多，既有过程较为规律的音乐会、体育赛事等，也有过程复杂、场面热烈、甚至有较大规模交流互动或人群流动的情况，如大型摇滚音乐节等。总的来看，大型活动面临多种多样的不确定性，活动既受到外界的影响，也对周边环境产生影响，此外还受到天气、交通状况以及观众情绪变化等随机因素的影响。

(2)后果放大性。大型活动聚集大规模的人群，人群密度也常常居高不下，成为重大安全隐患。这些人群属于临时聚集，大都不熟悉活动场所，一旦活动内部的场地、临时搭建设施以及人群管理方面的问题爆发，将可能引起人群扰动，造成群死群伤的严重后果。此外，大型活动因为宣传面广、社会关注度高，发生灾害性事件会产生更恶劣的社会影响。

(3)组织临时性。大型活动的组织管理团队除了主办方和承办方，还会涉及场地、设备、安保、评估等不同的利益相关方，具体到一项活动中一般是临时组建的，很多时候各方是首次合作。组织的临时性导致管理团队的组织体系不健全，沟通层级和环节多，容易出现信息传递中断现象，进而导致风险管理无法闭环。

(4)外援依托性。商业性大型活动的承办方一般是市场公司，自身常备安保力量在整个管理团队中力量占比并不高，临时雇佣的安保力量也常常不足，无法覆盖活动场地及周边和外围区域。一旦大型活动过程中出现突发事件，承办方常常需要借助外部力量才能完成应急处置。这些外部力量需要借助当地的公安等政府部门来协调，因此大型活动承办方必须与这些外部机构密切协作，做好应急救援预案。

2 大型活动风险管理现状及问题

目前的大型活动安全工作实行“谁承办、谁负责”的责任机制，大型活动承办者对其承办活动的安全负责，承办者的主要负责人为大型活动的安全责任人，政府依法承担监管职责。实际大型活动管理中，公安机关因其是大型活动安全许可的实施单位，对大型活动的安全工作实施监督管理，承担的工作较应急管理、市场监督等其他部门要多，还承担许多组织协调工作，例如协调消防、交通、医疗、安监、卫生防疫等诸多政府相关机构，指导大型活动的安保交通方案、保安力量的布置以及防暴安检等工作，并对涉及社会治安、群体性事件、刑事犯罪乃至恐怖活动等重大风险辨识结果和控制措施进行指导和最终认可，还要直接组织、协调和指挥活动过程中重大突发事件的现场应急处置。

由于大型活动本身及其举办的环境条件复杂多样，参与活动的各方在管理水平、安全意识上参差不齐，各个部门之间的协调配合以及职责划分还未完全规范、明晰，大型活动安全管理实践中还存在一些问题。

2.1 风险评估问题众多

风险评估是风险管理的起点和基石，也是公安机关针对大型活动行政许可和监督指导大型活动安全保卫工作的依据，但实际工作中仍存在资质、质量、第三方独立性以及具体作用方面的问题。

(1)资质问题：按照《大型群众性活动安全管理条例》，大型活动风险评估由第三方机构完成，但评估机构的资质并无明确的认定标准。

(2)风险评估报告的质量问题：评估报告的质量缺少衡量标准，没有统一科学的风险评估方法，导致报告专业性不足。

(3)风险评估的第三方地位：目前风险评估机构虽然声称“第三方”，但很多情况下是由大型活动安保公司或者保险承保公司代为评估，很难保证其真正处于第三方的地位。

(4)风险评估报告的作用：辨识出的风险及其防范措施是否合理，以及如何约束大型活动的组织和管理，缺乏相应的衡量标准。

2.2 事中监督不力和事后评审缺失

按大型活动的过程分类，风险管理可分为事前、事中和事后3个阶段。目前事前阶段已经有明确的风险评估要求，但是在事中尤其是事后阶段还很薄弱。

(1)事中监督不力。大型活动场所许多布景环境是临时搭建的，临建在投入使用前应该进行检测和验收。但因时间紧急、验收负责部门不清晰、标准不确定等因素，导致临时设施的建设和使用过程中存在大量安全隐患，容易引发舞台倾斜坍塌、火灾、跌落等安全事故。主办方和政府相关部门对大型活动的安全管理责任存在交叉，一方面“谁承办谁负责”明确了承办方的安全管理主体责任，另一方面条例也规定了公安部门的安全许可、培训指导和督导检查责任，当承办方经验不足或者公安警力不足时，将导致活动举行过程中存在监督空白。

(2)事后评审缺失。大型活动各项风险管控措施、应急预案是否完备有效，是否严格落实，风险评估报告中辨识的风险是否切合实际，需要审核验证，尤其是依据大型活动现场实际情况的验证。但大型活动组织大部分是临时性组织，活动一旦结束，活动主办方以及相关的安全保障部门也一并解散，导致后续的风险管理事后评审环节无人负责。

2.3 风险管理环节缺乏紧密衔接

风险管理环节包括风险评估、风险防范、风险控制和效果评估，这些环节在大型活动管理中存在脱节现象。

(1)风险评估的结果落实无确认。从风险评估开始，评估是否客观、措施是否完善有效、如何落实在大型活动风险管理之中，落实情况都需要确认。各个环节之间容易发生偏差，相应单位承担责任不明确，常会造成风险评估结果无确认的情况，即风险评估成为孤立环节，与风险管理上下游之间无衔接。

(2)全环节监督职责未认定。风险管理全环节包括风险评估、风险防范、风险控制和效果评估，法规上也有“谁承办谁负责”的宏观安全责任认定，但对于统一筹划并全环节监督大型活动风险管理工作，目前尚缺少明确而具体的职责认定和规范要求，导致全环节监督职责无法认定。

3 大型活动风险管理持续改进体系构建

不同于一个企业具有稳定的业务流程和较为明确的风险，大型活动本身的多样性以及管理团队的临时性，要求风险管理框架完善有效，适应多种变化，并得到有效的监督，确保风险控制措施实施到位。大型活动风险管理存在的一个重要问题，就是风险管理各个环节的衔接不够紧密，缺少完善的风险管理框架统筹整体风险管理过程。考虑大型活动风险的核心利益方、管理主体以及风险管理环，构建大型活动风险管理持续改进体系，由风险核心、利益主体、活动支撑以及风险管理闭环组成，如下图。

图 大型活动风险管理持续改进体系

(1)风险核心。大型活动不是一个新生事物，历史上大型活动发生的事件具有一定的规律性。因此，可以就不同类型的大型活动建立相应的风险库，并就当前活动的特殊性进行新风险辨识，从而为后续的风险管理提供基础信息。

(2)利益主体。活动现场的直接参与方有三大主体，包括承办方、场所管理者、活动参与者。大型群众性活动本身具有很强的社会性，涉及承办者、场所管理者、活动参与者等众多利益主体，按照权利与义务相一致的原则，他们理应承担维护安全的责任。

在三大利益主体中，承办者是大型活动的核心角色，也是风险管理全程组织者。场所管理者提供大型活动所需场地，负责保障场地本质安全和环境安全。活动参与者虽然不参与大型活动的前期准备和后期整理过程，但属于大型活动的主要服务对象，其对风险的理解以及风险管控措施的执行与配合将在很大程度上影响风险管理的效果。

(3)活动支撑。在大型活动利益主体之外，有各种活动支撑行为，包括公安监管以及安全检测、风险评估和活动保障。

公安部门在大型活动安全管理中属于监管者，发挥着不可替代的作用，不仅负责大型活动行政许可审批，同时也是大型活动政府层面安保保障单位。安全检测包括建筑、消防、电气、空气、食品等方面的检测以及大型活动带来的临建安全检测，也为风险评估提供一定的定量数据支撑。风险评估一般由第三方提供，需要对大型活动举办面临的自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件进行风险辨识和评估，并提出风险控制对策。活动保障包括安检、临建、音响、灯光、升降台等活动装备，这些装备常需要配备相应的专业保障力量，还需要大量安保力量进行场地、出入口和外围保障，以及政府提供的交通、消防、卫生和治安等保障。

(4)风险管理闭环。风险管理框架是“全组织内为设计、实施、监测、评审和持续改进风险管理提供基础和安排的一组构成”。对大型活动而言，风险管理框架是针对大型活动风险的一套完整管控体系，包括风险辨识与评估、风险防范、风险处理以及监测与评审，并通过持续改进形成风险管理闭环。

风险管理闭环并不是独立存在，而是风险管理过程融入到大型活动组织管理中的各个层次，利益主体和活动支撑各方共同参与解决大型群众性活动公共安全管理问题，形成“利益共享、风险分担”的合理机制。

建立风险管理闭环，有2个关键点。第一是补足大型活动风险管理监测评审环节，对前期风险辨识评估结果以及后续防范和处理过程进行监督，以此来判断风险辨识是否客观准确、措施是否合理有效。第二是公安部门要继续强化风险管理全程责任，将本地的大型活动管理经验积累起来，持续改进并应用到以后的大型活动管理上。2019年南京公安的大型活动风险评估黑红名单制度，就对风险管理闭环产生促进作用。

通过运用风险管理闭环，可以实现对大型活动风险全面的管理，为临时组建的大型活动管理团队提供风险管理指南。通过风险管理闭环，能够从一场场独立的大型活动风险管理中总结经验，形成制度或规范的风险管理过程，更好地指导后续大型活动风险管理，形成持续改进过程。

4 案例分析

我国南方地区商业演出活动发展迅速，近年来各类大型活动规模大、频次高，活动风险管理压力较大。以江苏省常州市为例，当地公安部门针对大型活动积累丰富的实践经验，紧抓本地活动承办方和本地安保这2支稳定队伍，秉持风险管理持续改进理念，形成行之有效的大型活动风险管理方法，具体方法概述如下。

3.综上所述，提高湿地保护科学性，还要加大湿地保护投入，创新湿地保护载体，注重法制化的开展湿地保护相关工作，在标准化与规范化的原则下建立完善的湿地保护框架，从而系统化的解决湿地保护中的现实问题。

(1)利用大型活动各方角色的细分和角色特点，持续提升管理水平。在各利益相关方中，紧扣本地活动承办方，发挥其风险管理核心作用。很多在常州举办的大型商业演出，都会选择当地一家文化传媒公司参与活动组织管理，承担与当地各方联系沟通的事务。作为承办方之一，这类公司虽然只承担大型活动安全管理的部分职责，但它是本地较长期从事大型活动组织工作，人员相对稳定，有一定经验，属于可以追溯其以往业绩的“承办方”。通过加强与这类公司的联系，可以直接了解掌控大型活动风险管理工作执行状况，也可以对整个活动的风险管理能力进行更准确地判断。

在各种活动保障力量中，强化当地安保公司作用。大型活动安保队伍除了公安队伍外，还涉及多支市场化队伍，包括要人随身护卫、检票安保、场地安保、交通安保以及设备安保等，各安保队伍承担的保护对象和风险防范任务都不尽相同。这些安保队伍中，大型活动的主办方、承办方安保常常变化，但常州当地安保队伍较为固定，是本地大型活动安保的稳定参与方，成为公安部门推进风险管理持续改进的重要抓手。

通过对大型活动参与各方角色功能更细致地区分，常州公安部门把握住大型活动各参与方中较为稳定的部分，将其作为风险管理的“锚点”，加强事先培训、事中监管和事后评审，显著增强大型活动安全管理的持续改进效果。

(2)通过固定细致的管理流程，促进各参与方融入风险管理持续改进体系。常州公安部门将大型活动管理流程固定化和细致化，这些流程不仅考虑到活动的组织进展，还会与活动组织的各个重要环节紧密配合，并具体规定主要协调会议节点及次数，规定会议的目标、时间和召开条件。这些规定为风险管理各环节的实施以及闭环提供了可能，促进了各方按照公安部门的要求，有序沟通协调，迅速融入风险管理持续改进体系。

常州规范化的大型活动风险管理模式，使得大型活动举办方和承办方对活动收益和安全风险都有可靠预期，形成活动发展与安全保障的良性互动，使得常州逐渐成为一个重要的大型活动举办城市。

5 结论

大型活动在给城市带来繁荣的同时，也蕴藏着风险。目前的风险评估等风险管理活动为大型活动安全提供了技术保障，但在实际运行中还存在很多问题。笔者通过对大型活动风险特性的分析以及目前存在管理问题的分析，提出大型活动风险管理持续改进体系，并提出具体对策，结论如下：

(2)大型活动安全管理条例执行十余年，虽然成效显著，但风险评估环节中问题众多，主要表现在事中监督不力、事后评审缺失问题，风险管理环节之间也缺乏有效衔接。

(3)大型活动风险管理持续改进体系包括风险核心、相关核心利益主体以及外围支撑主体，相关方在风险评估、风险防范、风险处理以及监测评审的风险管理流程中需要担负各自的安全责任，形成持续改进闭环，不断提升风险管理效果。其中公安部门的统筹角色还需要强化，监测评审也是亟需补足的一环。

常州案例经验表明，风险管理持续改进体系的实施有效保障活动利益主体的安全，赢得大型活动举办方的认可，形成活动发展与安全保障的良性互动。大型活动风险管理环节众多，影响风险管理效果的因素也很多，只有发挥公安主导作用，大型活动各利益相关方共同努力，才能持续改进风险管理，保障大型活动安全有序发展。