疫情时期中国海外安全利益保护探析

杨曾雄

（武汉大学中国边界与海洋研究院，湖北武汉 430072）

1 海外安全利益的内涵和研究意义

国家利益有不同维度的内涵划分。在内容上，国家利益主要分为国家的安全利益和国家的发展利益，前者是主权国家对生存的需求，后者是主权国家对发展的需要。而按照国家利益的覆盖和辐射地域，国家利益又可分为涵摄本土安全的国内利益和海外安全的海外利益。换言之，国家海外安全利益是该国政府、企业、社会组织和公民通过全球性联系表现出来的国家安全利益，存在于该国主权管辖范围以外，内容主要包含海外能源资源安全、运输通道安全、公民和法人人身财产安全等多方面的利益。

过去相当长一段时期，由于中国国际化程度比较低，海外利益比较少，国内学界对海外利益的探讨并不够深入，研究目光较少聚焦于“中国海外安全利益”相关话题。随着“改革开放”政策不断深入贯彻和“走出去”战略的实施，中国的国家利益日渐突破地理界限向全球各地延伸，各种问题和挑战随之涌现。如何在滚滚的经济全球化的潮流之中拓展和维护海外利益，早已成为摆在中国面前的重要课题，中国海外安全利益研究有待加速推进。尤其是2020 年新冠疫情在全球爆发，波及范围之广、蔓延时间之长、破坏程度之大对整个世界而言不啻于一场沉重打击，对中国海外安全利益的维护也提出了更多的挑战。其中，我国海外能源安全利益、海外运输安全利益和海外公民安全利益受影响尤为严重。

2 疫情时期中国海外安全利益发展状况

2.1 海外能源安全利益

习近平总书记强调:“能源安全是关系国家经济社会发展的全局性、战略性问题，对国家繁荣发展、人民生活改善、社会长治久安至关重要。”伴随着国内经济进入高质量发展时期，我国能源消耗量不断上升。为满足消费需要，我国每年都从国外进口大量油气能源。《2019 年国内外油气行业发展报告》显示，2019 年我国能源进口量大幅增长，原油净进口量首次超过5 亿吨，油气对外依存度双双突破70%大关。依中国目前的经济发展状况来看，在未来相当长一段时期内，中国能源对外依赖程度将继续保持较高水平。这一形势存在严重弊端，即海外能源供应链任一环节出现问题，都将对中国经济发展产生不利。

进入2020 年，国际原油市场表现跌宕起伏。先是疫情之初中国能源需求大减，国际油价受影响迅速进入下行通道；此后又随着中国疫情得到迅速控制而经历短暂反弹；而后3 月份，全球疫情蔓延叠加OPEC+（又称维也纳联盟机制，由沙特、委内瑞拉等OPEC国家与俄罗斯等非OPEC 国家组成）减产协议谈判破裂，俄罗斯、沙特大打价格战，国际油市崩盘、美股多次熔断甚至出现史无前例的负油价，全球油气市场迎来“至暗时刻”；5 月以后，OPEC+开始减产，加之全球疫情防控状况总体好转，全球能源需求回升，国际油价在震荡中缓慢回升。

中国是石油能源消费大国，也是原油主要进口国，2020 年上半年油价大幅下跌对中国而言有利也有弊。油价走低能降低我国原油采购成本，减少能源贸易领域贸易逆差，增加经常账户余额，一定程度上降低石油化工原料价格，降低石油化工相关产品物价，节省居民消费成本。不过，油价暴跌会打击石油出口国财政收入，导致石油美元回流，从而对全球资金流动性和资本市场形成压力，反过来影响中国金融市场稳定。此外，疫情还暴露出中国油气储备体系存在很大优化空间：中国等各主要石油进口国陆上石油库存在油价暴跌初期即接近满负荷，导致可用作浮式储油的油轮需求激增，直接推高了国际市场上VLCC（超大型油轮）的租金和运价，中国海上石油运输与储存成本增加，一定程度上抵消了低油价带来利好，海外能源安全利益受到一定影响。

2.2 海外运输安全利益

于全球运输行业而言，2020 年无疑是动荡的一年。新冠肺炎疫情打破了全球运输行业的乐观景象，扰乱了全球的客货运输正常秩序的运转，为中国的海外运输安全利益带来诸多风险。

海洋运输方面。全球80%以上的贸易是通过海上运输进行的，海上航运是全球经济增长的大动脉。而后，随着各国复工复产力度加大、主要经济体间贸易复苏，欧美国家大规模恢复商品进口，但其集装箱装卸效率远未恢复，集装箱周转慢、大量集装箱滞留，全球集装箱需求随之暴涨，远洋航线集装箱运价高企，再次影响全球的航运供应链的稳定。另外，海上运输伴随着新冠病毒随船跨国传播风险，于船员生命健康以及船舶停靠国家和地区的安全有着莫大威胁。“钻石公主号”“至尊公主号”“嘉年华全景号”等客轮化身“恐怖邮轮”，导致世人在一段时期内谈邮轮而色变；跨国海上物流安全尤其是冷链运输安全成为疫情防控新挑战，各国民众对进口商品货物提心吊胆。一起起海洋运输疫情事件凸显着海上防疫的重要性。同样，跨国航空运输是国家间客货流通的重要方式，也面临着可运力不足、病毒随客货跨国运输传播等风险。

中国是一个海运大国，至2019 年中国港口货物和集装箱吞吐量已连续17 年居世界第一，船队规模上升至世界第二位，国际海运量占全球海运量的三分之一，防范海上疫情输入是防疫重中之重。在中央统一部署下，海关、交通运输等部门不断强化口岸疫情防控，严格按照规定实施交通工具登临检疫，织牢海上疫情“防护网”，确保船员生命健康和境外输入商品安全。同时，对于海外运输运力不足、运价高涨问题，商务部会同交通运输部等部门持续推动运力投放，支持集装箱产业扩大产能，维护海上航运供应链稳定。而针对疫情时期航空运输体系显露出来的问题，除加强客货入境疫情防控外，2020 年8 月发改委、民航局联合印发《关于促进航空货运设施发展的意见》，就完善提升综合性机场货运设施能力和服务品质、稳妥有序推进专业性货运枢纽机场建设、全面提升航空货运设施使用效能等多项举措。诸多措施并举不断降低着中国的海外运输安全利益风险，有利于中国在疫情后期经济恢复和发展。

2.3 海外公民安全利益

近年来，随着我国国民人均可支配收入的持续增长以及对外投资的迅速扩大，我国公民到海外旅游、务工、经商、留学及执行公务的人数也在急速攀升。据外交部领事保护中心不完全统计，2019 年中国内地居民出境达1.7 亿人次，海外中资企业已达5 万多家，留学人员约140 万，劳务人员约66 万，华侨600 多万，还有大量企业商贸人员、游客及临时出国人员等。伴随着“出国热”的发展，我国海外公民安全利益受损情况日益突出，疫情时期尤为严重。

综合来看，疫情时期我国海外公民易受损利益主要包括：一，生命健康权。部分国家对新冠疫情认识不足，在口罩佩戴、疫情隔离等问题上踌躇回避，贻误最佳防控时机；疫情大规模蔓延后医疗物资严重不足，隔离条件糟糕；出于经济考量急于复工复产，大大提高疫情感染风险，海外中国公民的生命健康面临严重威胁。二，名誉权和人身安全权。部分国家尤其是西方国家将本国疫情责任归咎于中国，散播针对中国和海外华人、华侨、华裔的“疫情恐慌”，出现侮辱性、歧视性言论甚至人身攻击行为。三，合法居留与就业权。疫情爆发后各国纷纷加强出入境管控，不少海外中国公民面临签证过期、合法居留身份失效、无法就业等困境。四，受教育权益。疫情期间国外诸多大学或停课或增加上课限制，留学学生尤其是毕业生学业遭受严重影响，而国内缺乏大规模接收留学生回国就读的适用途径。

疫情发生后，党中央迅速作出战略部署，加强海外公民安全保护工作。在驻外使领馆协调帮助下，2020 年我国民航部门先后派出14 架次包机和临时航班，接回湖北籍居民1887 人；安排351 架次航班，从92 个国家接回同胞逾7.3 万人；协助香港特区政府从日本接回195 名“钻石公主”号邮轮上的港澳同胞，搭建起了回国“空中走廊”。外交部积极发声，反对国外对中国和中国海外华人的攻击、污蔑。驻外使领馆保持12308 热线畅通无阻，帮助解决海外同胞各类问题；持续协调国内外资源发放“健康包”“爱心包”“春节包”，温暖海外同胞心灵；同各国卫生部门加强合作，对已经确诊及有疑似症状的中国公民做到“应收尽收”“应治尽治”；为海外我公民紧急办理证件开通“绿色通道”等。总体而言，中国在维护海外公民名誉权、生命健康权、合法居留权等方面成果显著，但接受留学生回国接受教育等方面效果有待提升。

3 疫情时期中国维护海外安全利益的思考

由上文可见，疫情时期我国的海外安全利益受到了比较大影响，政府及时采取相应措施加以稳妥应对，并取得了巨大成效。但另一方面也反射出我国在海外安全利益保护方面存在诸多不足之处：一者，我国对海外安全利益的保护是一种“刺激——反应”的模式，或者事后维护补救的方式，具有明显的被动性和滞后性，整体而言风险防范、识别和预防机制有待进一步完善；二者，应对手段有待丰富。截至2021 年上半年，全球新冠疫情仍时有反复，国际社会消灭疫情之路任重道远。为早日结束全球疫情、真正有效维护海外安全利益，中国需要付出更多行动：

（1）加快海外中国平安体系建设。政府力量在海外安全利益保护中起着绝对主导作用，尤其是驻外使领机构成为海外公民合法权益保护的主要力量。中国需要进一步壮大驻外使领馆队伍，并不断提升驻外队伍工作专业化水平，拓展服务功能，满足人民群众日益增长的对政府提供优质海外公共服务的需求和期待，及时跟上中国经济快速发展和海外利益拓展的步伐；全力加强应急处置能力建设，提高国际公共卫生事件处突能力，妥善处理好不断涌现的新问题、新挑战；密切跟踪海外安全动态，完善风险评估和预警发布机制，当好海外中国安全利益的“瞭望灯塔”和“安全哨兵”。

（2）提升海外非政府力量自我保护意识和能力。疫情期间，海外非政府力量（海外中国公民、企业和组织）虽有所参与抗疫行动，但多是于使领馆号召下进行，积极性主动性不足，对外交和领事保护之外的其他保护方式（所在国法律保护、医疗保险等）利用率低。未来，中国政府、驻外机构还需加大海外安全和国外相关法律法规宣传力度，强化公民海外安全意识以及提升维权主动性、积极性，鼓励公民、企业购买有关保险，利用商业渠道降低海外风险成本，不断提高自我保护意识和能力。

（3）强化全球公共卫生合作。当前，中国海外安全利益面临的最大威胁和挑战为新冠疫情，惟有彻底消灭疫情才能根本上维护海外安全利益。而新冠疫情是全人类共同的敌人，国际社会最需要的是齐心协力全面加强合作，凝聚起抗击疫情的强大合力。中国需要继续坚定支持世界卫生组织全球抗疫的领导作用，坚决反对部分国家将疫情政治化的行为；力所能及为国际社会提供抗疫资金和物资支持，帮助发展中国家加强公共卫生体系建设，提升其疫情防控能力；加快新冠疫苗研发，并借助联合国、世卫组织等平台持续推动疫苗成为全球公共卫生产品，促进全球疫苗公平分配，打造“人类卫生健康共同体”。

3 结语

国家安全利益是国家利益的重要组成部分。随着全球化进程的不断加快、中国综合国力的不断提升，中国的海外安全利益不断得到拓展，与此同时新问题、新挑战也在不断涌现。尤其是2020 年新冠肺炎疫情在全球蔓延，更是对我国海外安全利益的保护提出了严重挑战，海外能源安全利益、海外运输安全利益和海外公民安全利益所受影响颇大，中国对此也采取了适当的应对措施，不过存在问题也比较突出。直至2021年上半年，全球疫情真正“拐点”尚未到来，中国需要继续加强海外中国平安体系建设，增强公民、法人等本国海外非政府力量的自我保护意识和能力，推动国际抗疫合作，推动整个国际社会早日结束疫情，真正实现中国海外安全利益的高效维护。

注释

(1)章成.中国海外安全利益视角下的北极区域治理法律问题[J].云南民族大学学(哲学社会科学版),2017(5):143.

(2)邓志聪.国家利益、国家战略和中国海外安全利益研究综述[J].法制与社会,2013(9):150.

(3)程志强.有力保障国家能源安全[N].人民日报,2020-07-10(09).

(4)2019年国内外油气行业发展报告[N].石油商报,2020-04-07(04).

(5)见联合国贸易和发展会议官网:https://unctad.org/en/pages/publications/Review-of-Maritime-Transport- (Series).aspx.

(6)《中国港口货物和集装箱吞吐量连续16年居世界第一 将加快高新技术在航运领域创新应用》,中国中央广电总台国际在线,2019年7月11日,http://news.cri.cn/20190 711/af936e4a-bed1-89dc-3af7-71c11469b197.html.

(7)《两部门出台意见要求提升综合性机场货运设施能力和服务品质》,光明网,2020年9月15日,https://m.gmw.cn/2020-09/15/content_1301565777.htm?source=sohu.

(8)《祖国一切安好,海外同胞便有晴天(领事服务)》,人民网,2020年10月26日,http://world.people.com.cn/n1/ 2020/ 1026/c1002-31905382.html.

(9)《2020说说领事保护那些事(领事服务)》,人民网,2020年12月19日,http://world.people.com.cn/gb/n1/2020/ 1219/c1002-31971959.html.