国土空间规划背景下的开发保护现状评估——以明溪县为例

谢美娇 （福建省地质遥感与地理信息服务中心，福建 福州 350011）

0 前言

党的十八大以来，党中央把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容。在生态文明新时代的大背景下，国土空间规划需顺应从增量时代物质规划向存量时代品质规划转型的大趋势，塑造以人为本的高品质国土空间，以高品质规划引领高质量发展。现状评估以指标体系为核心，具有可滚动更新、简洁科学和分类灵活三个特点。评估基于多元导向开展工作，包括目标导向、问题导向和操作导向基础要求，以及根据地方特点和工作路径基础上的创新导向和效果导向，五大导向引领实现科学编制国土空间规划。市县现状评估工作以2019年11月完成首次国土空间开发保护现状摸底工作为目标正式在福建省展开。本文研究目的是依据《市县国土空间开发保护现状评估技术指南》（试行）（以下简称《指南》），建立具有明溪县特色的国土空间开发保护现状评估指标体系，切实摸清国土空间开发利用现状，及时发现国土空间治理问题，为国土空间规划编制和动态维护工作奠定坚实的基础。同时与更多的同行和专家探讨，以期能更好地推进下一轮的现状评估工作，为下一轮开展现状评估工作提供技术支持和理论依据。

1 研究区概况

1.1 研究区概况

明溪县位于福建西北部，闽西北腹地武夷山脉南段东侧，沙溪河源头。东经116°47′-117°35′，北纬 26°08′-26。39′。明溪县属亚热带海洋性季风气候，气候温和，雨量充沛，光照充足；属东部丘陵山地区，境内四面环山，峰峦重叠；山川纵横，河溪呈树枝形散布，源短流急，汇入富屯溪和沙溪两大水系，经闽江入海，水资源较丰富。土壤种类呈现多样性，以红壤和黄壤分布居多。本县为全国商品粮基地县，省食用菌生产基地、重点林区县之一。

1.2 评估范围与时点

本次评估范围为明溪县县域范围内的全部土地，总面积1729.85km，其中建成区（城区）面积为5.53km。评估时点为2018年12月31日。

2 资料来源与研究方法

2.1 技术路线

本评估工作落实政府主体责任，以指标体系为核心，制定了“指标确定－现状评估－成因分析－结论提炼－编制建议”的评估技术框架。本次评估工作中，结合明溪县发展目标，通过“安全、创新、协调、绿色、开放、共享”六个维度审视全局，以量化指标体系为主要抓手，结合“多规”核心内容和城乡治理工作重点，开展多角度的分项对标，对县级发展现状与自然资源的开发保护情况形成全面、科学的分析，为新一轮国土空间规划解决问题提出对策。

2.2 资料来源和汇总

本次评估工作资料收集，以自然资源局和编制单位共同牵头，与其他部门协同开展工作，依据各部门职能分工，明确具体指标项的责任单位，以发函、座谈、问卷等形式，充分收集评估所需的规划成果和现状数据、社会大数据等资料，针对评估指标数据，尽可能收集分析2011—2018年来连续数据，反映指标的变化趋势。

针对不同口径来源的同一指标，建立数据优选四项原则，即以《指南》中附件3指标说明中的指标内涵和数据计算及来源为最优，其次，多年序列数据优于单一年份的数据，口径明确的数据优于口径宽泛的数据，直接责任部门数据优于间接责任部门数据。

2.3 指标体系构建

依据《指南》要求，结合明溪县生态本底和发展理念，从“安全、创新、协调、绿色、开放、共享”六个维度建立符合明溪县实际的指标体系。本次评估体系共评估指标70项，包括落实基本指标26项，选取推荐指标34项，新增特色指标10项。

2.4 评估方法

本次评估主要采取全局数据与典型案例相结合、纵向比较与横向比较相结合、客观评估与主观评价相结合等分析方法。

2.4.1 从目标导向开展完成度评估

梳理整合十三五规划、城市总体规划、土地利用总体规划、行业规划等相关规划和有关政策文件中的规划目标，进行精准对标，评估明溪县规划实施以来指标的完成度和差距幅度。

从安全维度底线管控分析，根据土地利用总体规划2020年目标，永久基本农田面积 (105.40hm)和耕地保有量（130.52hm）都超期完成规划上级下达的 2020年 目 标 （105.40hm和124.00hm），城乡建设用地面积（23.67hm）未突破规划下达的城乡建设用地规模（29.67hm）。

从绿色维度生态保护分析，根据国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要，森林覆盖率（81.97%）和森林蓄积量（1606万m）都较好完成了“十三五”2020年目标（80.00%和1561万m），生态优势持续凸显。

从安全维度水安全分析，根据三明市“十三五”期间水资源管理“三条红线”目标，明溪县2018年用水总量（1.250亿m）较好控制在“十三五”期间目标内（1.262亿m），重要江河湖泊水功能区达标率（100%）已完成“十三五”期间89%的目标。

2.4.2 从区域对比评估客观现状

客观定位明溪县现状，合理选取区域对比分析，评估自身优势和差距。从科研创新方面来看，明溪县研究与试验发展经费投入强度持续提高，2018年增长到0.64%，低于福建省1.80%和三明市1.05%平均水平，未完成“十三五”规划预期目标1.50%。

明溪县人民生活不断改善，社会民生得到新保障。从城乡融合方面来看，城乡居民人均可支配收入有待提高；城乡居民可支配收入比在波动中缩小，2018年为1.97，低于全市2.10平均水平，居全市第6位，缩小城乡居民人均可支配收入比的工作依然艰巨。

2.4.3 从时间维度研判发展趋势

以动态发展的视角，挖掘指标的时序变化特征，评估发展趋势走向。从历年旅游总人数和旅游总收入来看，2018年旅游接待总人数为82.39万人次，为2011年的3.3倍；旅游总收入为8.31亿元，为2011年6.65倍，占GDP比重10.18%。明溪县旅游业总体显上升趋势，但未形成完整的旅游产业发展体系。

2.4.4 从空间维度分析现状可达性

空间维度方面，从共享宜居角度，注重分析公共服务设施服务。城区公园绿地、广场（400m以上）步行5分钟覆盖率仅为66.28%，森林步行15分钟覆盖率为100.00%；社区中小学步行15分钟覆盖率为98.94%；社区体育设施步行15分钟覆盖率为75.55%；社区卫生医疗设施步行15分钟覆盖率为81.60%。

3 规划实施成效和存在问题

3.1 规划实施成效

坚守底线，绿色发展。耕地保有量和永久基本农田均较好完成2020年目标，得到有效保护；森林覆盖率、森林蓄积量较好完成2020年目标，生态保护屏障持续凸显；环境空气质量优于国家II级标准，空气质量状况优良天数比例持续走在全省前列，生态环境明显提升。

结构效率优化，协调发展。高新技术企业、省级以上科研机构逐年增加，研究与试验发展经费投入强度不断提高，产业结构进一步优化；每万元GDP地耗大幅下降，空间生产效率稳步提高。

以人为本，共享发展。完成永宁高速明溪段、莆炎高速三元莘口至明溪城关段建设，重大交通设施显著改善；人均公园绿地面积、森林步行15分钟覆盖率良好，达到省级园林城市标准；中心城区内社区教育、医疗、体育等设施整体空间布局良好，公共服务设施不断完善，人居环境不断改善。

3.2 存在的问题

底线管控方面。耕地占补平衡压力大，局部生态资源底线管控压力较大；万元GDP能耗下降虽控制在市下达指标范围内，但仍有差距。万元GDP水耗虽逐年降低，与三明市相比还有降低空间。

结构效率方面。县域凝聚力不足，人气不旺问题较为突出；地下空间利用率低，地上地下统筹不均衡，县域空间结构有待优化；工业用地土地使用效率偏低，产业集中程度不高，低效用地难开发；土地资源盘活较慢，土地集约水平有待提高。

生活品质方面。县域公共空间分布不平衡，公园绿地、广场、绿道和体育设施存在不足；县域消防站布局密度不够，消防安全设施不足，消防责任区范围过大；应急避难场所空间有限，服务能力有待提升；社会事业基础薄弱，群众关心的教育、卫生、养老等公共服务还存在短板，公共服务质量有待加强。

4 结论

通过现状评估发现，明溪县在底线管控、粮食安全、水安全、生态保护等方面优势突出，但在绿色生产、城乡融合、对外交往、网络联通、宜养和宜业等方面尚待进一步提升。

国土空间开发保护现状评估作为国土空间规划工作开展的第一步，是好用、实用和耐用的规划工具及组织方式。通过开展现状评估，不仅可以摸清明溪县国土空间开发利用现状，及时发现国土空间治理问题，有效传导国土空间规划重要战略目标，而且对实施自然资源管理和用途管制，领导干部综合考评，规划动态调整完善等具有重要意义。