美国对外教育援助的策略与实践

刘世琦

（西南大学教育学部，重庆 400715）

在对外教育援助体系中，美国以其援助规模大、覆盖面广和专业性突出，成为当今世界上重要的对外援助国之一。经过几十年的努力和改革，美国目前已经拥有规模较大、专业性较强的国际教育援助力量，形成了成熟而完善的对外教育援助机制。

1 美国对外教育援助的发展历史

在国际教育援助体系中，美国作为较早开展教育援助的发达国家，其教育援助的历史相对较长。下面将从官方和民间两个层面来认识美国对外教育援助的发展历史。

1.1 美国官方对外教育援助的历史沿革

第二次世界大战以后，美国对外教育援助迅速发展。其中，欧洲复兴计划、富布莱特交流计划和第四点计划是这一时期最具代表性的官方对外援助。

20世纪60年代，美国官方的对外教育援助迈入制度化阶段。1961年，美国国际发展署的成立标志着美国官方的对外教育援助正式走向制度化和组织化。20世纪七八十年代，美国对外教育援助进入调整控制期。此时期由于世界经济危机的影响，美国政府减少了对海外国家的援助资金和援助项目，对外教育援助也暂时进入冷淡期。21世纪后，美国对外教育援助范围逐步扩大，目前其援助足迹已遍布全球50余个国家，涵盖了基础教育、宗教自由等社会热点议题。2005年，美国国际开发署发布了名为《教育战略:通过学习改善生活》的报告，其中提出了“通过学习改善生活”的教育援助战略，其核心内容是加大对被援助国基础教育的援助力度。2010至2011年，美国继续加强了对外教育援助的力度，同时强调对援助项目的评估、监督与管理，以及援助的公平性和可持续性。

1.2 美国民间对外教育援助的历史沿革

民间的对外教育援助，是服从于美国官方对外教育援助，并对官方对外教育援助起到补充和强化作用的援助形式。美国私人基金会最初是为了解决国内社会危机而成立的。19世纪中叶至20世纪上半叶，由于资本主义世界和经济大萧条等危机的影响，洛克菲勒基金会、卡内基基金会和福特基金会先后成立，以应对这些社会危机带来的冲击。第二次世界大战结束后，美国私人基金会开始向海外研究提供资金援助。例如1945年，洛克菲勒基金会为哥伦比亚大学俄罗斯研究中心的成立提供资金援助,20世纪六七十年代，美国私人基金会逐渐转向对落后国家地区的援助，特别是拉美、非洲和亚洲等发展中国家。21世纪后，美国私人基金会和其他非营利组织继续在国际对外援助体系中发挥着重要作用。2010年，所有从美国流向发展中国家的资金支持中有80%来自于私人资本，已经远远超过了官方发展援助的规模。

2 美国对外教育援助策略

美国在国际教育援助方面，一直占有重要的优势。随着对外教育援助政策的不断发展和演变，美国对外教育援助的政策特点日趋鲜明。在保证美国本土的国家利益外，更注重教育援助的有效性。同时还成立统一的管理机构和非常健全的法律制度，确保其政策可以随着国家政治的转变而实现动态调整。

2.1 重视效率，强调援助有效性

在20世纪50年代初，美国对外教育援助重视对资金的投入。20世纪90年代开始，美国政府对教育援助有效性的重视程度大幅提升，为此特设新的机构，建立绩效评估体系，进一步提升对外援助的效率。长期以来，美国对外教育援助的管理机构由两部分组成，一是政府机构，二是民间社会团体。而参与援助的政府机构众多，数量多达20多个，分属五大不同的部门。加上许多活跃的非政府组织、基金会和企业也不断参与其中，导致美国对外教育援助曾经出现机构组织松散，缺乏系统性管理的问题。在2005年，援助有效性高峰论坛上美国通过了《巴黎宣言》，正式确立了提高援助有效性的措施。为了改善管理松散、效率低下的问题，美国特别设立了对外援助指导办公室和千年挑战公司。这两个特设机构互相联动，负责协调多部门之间跨部门合作，同时起到了一个监督和管理的作用。

2.2 政策灵活，政策因时而变

美国作为世界上主要的对外教育援助大国，开展援助工作由来已久，经验丰富。它在国际教育援助的实施过程中绝不是一成不变的，而是在不断地进行动态调整。从美国对外教育援助发展历程当中可以发现，援助在不同时代的关注点是因时而变的。20世纪50年代，第二次世界大战刚刚结束，不少国家亟需重振经济建设；这个时期的美国对外教育援助的重点聚焦在受援国的经济发展方面。进入21世纪，美国对外教育援助的重点则放在了基础教育方面，并且强调对外援助的可持续性。2018年美国国际开发署颁布的最新援助策略对美国对外教育援助提出四个优先发展领域：（1）儿童和青少年，特别是最边缘化和最弱势的群体，有更多机会接受安全、促进社会福祉的优质教育。（2）儿童和青少年学习识字、算术和社会情感技能，这些是未来学习和成功的基础。（3）青年获得了生活必需的技能，可以取得就业机会，并对社会作出积极贡献。（4）高等教育机构要通过开展相关研究、提供优质教育以及与社区互动，成为社会发展的核心参与者。

2.3 立法完善，政策可操作性强

为让美国的对外教育援助政策实行有依据可言，在立法方面，美国对每一项政策的实施都有明确而详尽的法律规定。这种完善的法律规定，给被援助对象、援助金额、援助要求都做出了明确的界定，使政策更加具有操作性。同时也有利于监督救援资金的正确有效利用，便于社会公开透明监督。美国国会研究服务部，是支援国会立法的专业研究机构，服务部的“外交，国防和贸易”领域研究涵盖了对外援助战略、资源分配、机构预算和职能、债务等方面的立法和评估服务。作为对外援助工作的主要实施机构，美国国际开发署制定的《美国国际开发署教育政策2011-2015》，对教育援助的原则、目标和评估标准提供较为详细的阐述。

3 美国对外教育援助的效果评估

美国在对外教育援助领域具有较大影响力。这种影响力具有广泛性、持续性和复杂性的特点。

3.1 文化效果

教育是文化发展的基石，对外教育援助首先是作用在文化领域，它在很大程度上促进了美国与海外国家或地区之间的文化交流。同时，也需要注意到，这种教育援助可能会伴随着文化碰撞与冲突。

美国对外教育援助促进了文化交流。在官方对外教育援助系统中，富布莱特交流计划最具有典型代表性，美国与受援国之间的交流与访学，客观上起到了传播美国文化与价值理念、扶持受援国文化教育事业的发展的积极作用。在民间对外教育援助系统中，美国私人基金会在促进文化交流方面发挥了重要作用。以亚洲为例，以福特基金会为代表的美国私人基金会，一方面资助国内的科研机构从事亚洲或远东研究，另一方面在日本、印尼和越南等国家开设英语教学课程或成立美国研究中心，这些援助项目在很大程度上增强了美国与受援国之间的相互了解与认识。

3.2 经济效果

美国对外援助所提供的经济扶持，不仅在很大程度上帮助受援国获得了充足的经济支持和教育资源，同时也帮助美国开拓了广阔的海外市场。但是，这种经济援助容易使受援方对美国产生经济依赖。

在双边援助体系中，美国对非洲等发展中国家的经济援助在帮助这些地区普及基础教育、提升学生的读写技能、传播先进文化经验的同时，也产生了一些负面影响。这些负面影响主要涉及忽视科技、加剧腐败、导致人才外流等方面：一是美国的援助政策忽视了非洲国家对教育，特别是对现代科学和技术的渴求，而是持续地为“短期修复项目”提供资金支持，导致这些国家缺乏维持经济持续发展的科技推动力，加剧了非洲发展中国家对美国的经济援助的依赖。二是美国在向非洲落后国家和地区提供访学、技术培训和奖学金等教育援助项目的过程中，使得部分接触美国教育文化熏陶的学生、教师和学者等留在了美国，导致了一些非洲国家和地区出现人才流失的现象。

3.3 政治效果

美国的对外教育援助隶属于美国对外援助政策的大框架，它服从并服务于美国的国家战略和国家利益。美国在海外推行教育援助的过程中，变本加厉地促进符合美国国家利益和意识形态的文化传播与价值观渗透。一方面，美国的对外教育援助促进了政府间的合作与交流。美国通过这些教育援助项目，拉近了与受援国家或地区的距离，促进了美国与受援国家或地区的政府合作。另一方面，美国的对外教育援助排斥了不符合美国国家利益的国家。在美苏冷战时期，美国通过对外援助项目来寻找政治盟友，遏制苏联共产主义势力的发展。1947——1951年的马歇尔计划，既发挥了美国帮助欧洲国家实现战后复兴的经济作用，也起到了美国利用经济手段来拉拢欧洲国家以孤立和打压共产主义国家的政治作用。

4 美国对外教育援助对中国的借鉴与启示

美国的对外教育援助已经不再是狭义上单纯的支援和帮助，美国与受援国或伙伴国建立更加密切的合作关系，借由教育援助进一步提高国家软实力，彰显其价值观输出，保障美国的国际影响力。随着“一带一路”倡议的推进，中国对外援助工作规模无疑将会进一步加大，相关工作的开展也将承受更大的压力，我国制度与机制上的短板亟须得到弥补。

4.1 设立统一的管理机构

美国不仅设立了专门处理援助事务的国际开发署，还根据地区设立了拉美局、欧洲局、非洲局等，其职责范围更加垂直，对相关教育领域的认知更有针对性，也有利于提高教育援助工作的效率。目前，中国对外援助监督评估管理工作已经得到大幅改善，但仍有一定的优化提升空间。对外教育援助实际上是一个庞大的系统工程，不仅涉及到教育领域，还包含了政治、外交和国际安全等。而多部分的合作容易导致组织松散，不利于系统化管理。因此，在中国设立统一的对外教育援助管理机构，可以让教育援助工作更有针对性；有效提升服务的效率。同时也避免了不同部门工作的重复和沟通成本，能让资金得到更加高效的利用；更好地发挥对外教育援助的效果。

4.2 完善对外教育援助相关法律法规

对外教育援助需要各个国家建立相应的法律，以保证其发展援助政策和对外援助工作的合法性和操作权力。在发达国家，无论是美国、欧洲国家还是日本，大都制定了对外援助相关法律，规定了对外援助资金监督评估的必要性和重要性，部分国家还制定了专项法律，几乎所有的援外行为都有法可循。例如英国政府在《2002年国际发展法》的基础上进行修订，颁布了旨在努力让每个人都平等地享有教育机会的《2014年国际发展（性别公平）法》。这也成为对外教育援助发展的国际共识。因此，作为对外援助政策组成部分的对外教育援助政策，迫切需要权威性的法律支撑以及综合性的战略指导。有鉴于此，我国应该通过借鉴其他发达国家的对外援助实践、法律、政策，加快对外教育援助的立法工作，促进援外工作法制化、制度化和规范化，尽快建立和完善符合中国实际需要、适合中国自身发展利益的对外援助法律制度体系。

4.3 加强效果评估体系建设

发达国家的国际教育援助格外专注援助的成效性，因此会加强对于效果评估体系建设的考察。为了加强国际教育援助的成果能够落到实处，各国都在依照实际情况，寻求能够提高援助成效的方法。评估的主要目的是通过相关经验教训的反馈来提高未来援助政策、法律、方案和项目的可行性。而评估标准是衡量援助效果的基本尺度，这些标准或指标对援助项目具有导向性作用，2010年DAC提出了《援助评估质量标准》，该标准进一步明确地提出了评估进程及结果，它规定关于评估的质量标准包括：自由和公开透明的评估进程；评估的道德标准；合作方式；协调一致；评估能力的建设；评估质量的控制。鉴于中国面临的缺少系统的评估方法、体系、标准和成果的复杂情况，限制了其监督评估的客观性和独立性，未来应考虑结合国外对外援助评价理论与机制，逐步形成符合我国实际和国情的援外评估体系，不断推进援外透明度提升，确保援外活动的有效性。