突发公共卫生事件的应急管理能力优化探讨

田萍

（北京市卫生健康委党校，北京 100095）

0 引言

突发公共卫生事件具有无预测性、传播广泛性、原因多样性、分布差异性、空间群体性、危害严重性等特点，一旦发生重大的突发公共卫生事件，会对社会各行业、各群体带来一系列不良的连锁反应，这对人们的身体健康与财产安全、社会稳定发展以及国家发展产生不利的影响。2020年爆发的新冠肺炎便是典型的重大突发公共卫生事件，其在短短几个月的时间内便在全球数十个国家和地区蔓延肆虐，严重危害人类的生命安全与社会发展。

应急管理能力从本质上看，既指一个国家或社会所具备的应急资源，也指在应急突发时间中对资源的合理配置和有效运用，应急管理能力应当满足这两个方面的能力。我国自2003 年爆发“非典”之后，就不断加强对突发事件应急管理的建设，并建立了较为完善的应急管理体系。该管理体系在建立初期发挥出了较好的作用，但在长期实践过程中，也暴露出该管理体系的许多不足；尤其是在此次新冠肺炎疫情应急防控中，暴露出应急体制缺乏主动性、应急机构难以综合协调等缺陷。本文主要针对我国突发公共卫生事件应急管理过程中面临的挑战和不足，提出优化突发公共卫生事件应急管理能力的路径，以期完善我国突发公共卫生事件应急管理体系。

1 我国突发公共卫生事件应急管理体系的概述

我国自2003 年“非典”事件后，就不断加强与支持公共卫生应急体系的建设。在国家的不懈努力下，我国应急管理体系也从全灾害管理向全过程管理转变，实现应急管理综合化。依据我国《突发事件应对法》所表述的对突发公共卫生事件应急管理全过程，主要分为四个阶段：

首先，预防与应急准备阶段。主要是通过设定应急预案、开展应急培训演练、应急物资储备等措施来降低甚至是消除突发公共卫生事件的发生及产生的危害。其中，应急预案的设定，各地相关部门结合实际情况，并协同疾控中心等卫生领域的专家，对突发公共卫生事件的应急管理措施进行科学的编制，确保应急管理工作能够按照计划及时有效的开展。而应急培训演练的开展，应当确保其常态化，以此对应急预案进行检验，并直接锻炼应急能力，从而为应急管理工作高效开展提供强有力的保障。应急物资储备则是以政府储备为主，主要分为实物储备和能力储备，具体包括药品、设备、人员等。

其次，监督与预警阶段。主要是起到预防和减少突发公共卫生事件危害的积极作用。目前我国已形成了大规模的突发公共卫生事件监测系统。如在此次新冠肺炎疫情防控中，国家卫生健康委员会各级机构监测所属范围内的疫情情况，实现对公共卫生事件专业化的风险识别与评估，制定及组织疫情防控的规划及干预措施。同时，各级卫生行政部门也积极上本级政府及上级卫生行政部门报告疫情的情况，并由国家卫生行政部门向社会发布疫情的信息。

再次，应急处置与救援阶段。主要涉及应急救援、应急物资运输、信息发布、社会协同等内容。由于突发公共卫生事件的影响范围和程度具有不确定性，所以需要政府与社会各阶层形成应急共识，并在应急联动机制下统一行动，集中力量对突发公共卫生事件进行处置与救援。在此次新冠肺炎疫情中，全国各地向武汉实施救援，便是应急资源整合、信息互通、医疗互助、物资互济，形成对突发公共卫生事件应急管理有效合力的体现。

最后，事后恢复与重建阶段。主要是在突发公共卫生事件得到有效处置后，通过有效的措施促使社会和经济恢复正常。如我国取得新冠肺炎疫情防控阶段性胜利后，积极推进“复工复产”，各地各部门围绕推进复工复杂和助企纾困，精准有力及时推出了一系列政策措施，化解疫情带来的不利影响，促使经济社会平稳有序发展。当然，事后恢复与重建，除了要进行复工复产等社会经济恢复以外，也应对突发公共卫生事件应急管理中暴露的不足进行完善，也要对应急管理过程中存在的失职、渎职等行为的相关责任人、机构、单位予以问责，反思应急管理的不足，总结应急管理成功的经验，从而全面提升对突发公共卫生事件的应急管理能力。

2 我国突发公共卫生事件应急管理面临的挑战和不足

目前我国新冠肺炎疫情得到了有效控制，但也暴露出我国对突发公共卫生事件应急管理过程中的不足，主要体现在以下几个方面：

2.1 应急物资保障还有待增强

应急物资保障是开展突发公共卫生事件应急管理工作的关键环节，这一环节主要的工作任务是应急物资的及时供给和配送。通过此次新冠肺炎事件来看，出现了医疗和生活物资紧缺、分配不均等问题。比如在疫情发生初期，全国各地均存在医用防护服、医用口罩、呼吸机等医疗物资紧缺的问题，原有储备的医疗物资难以满足现实的需求；如在医疗物资运输期间，还出现了云南大理恶意扣留重庆、黄石医疗物资的不当行为，主要因为未建立有效的物资动态管理系统，使得应急物资在调配环节出现滞后、混乱等问题。而这些问题的存在，都说明了在我国现行的突发公共卫生事件应急管理体系中，应急物资保障能力还有待加强。

2.2 各部门联合协作还有待加强

导致此次新冠肺炎疫情预警不及时的一个重要原因，便是负责突发公共卫生事件应急管理的相关部门之间合作不顺畅，各部门之间的协调能力较弱。在此次新冠肺炎疫情中，我国突发公共卫生事件监测系统主要是对全国疫情网络直报系统进行监测，疫情信息则由国务院卫生行政部门或经授权的各级卫生行政机构公布。而地方政府作为以属地管理为主的应管理体制中的主体，往往是通过程序化的方式层层上报信息，且过度依赖上级决策，一定程度使得疫情初期的控制难度升级。同时，在疫情防控期间，也存在多部门职能交叉、权责范围不清晰、多头管理的混乱情况，各地基层人员每天需要填写多个部门的防疫表格，且填写内容基本相似，只是不同部门要求的格式不同，大大增加了基层人员的工作负担。此外，上下部门之间也缺乏有效的沟通，也使得疫情防控控制难以有效落实到位。

2.3 社会应急力量参与有效性还有待提升

在对突发公共卫生事件应急处置中，离不开社会应急力量的有效参与。但在此次疫情期间，社会应急力量在参与突发公共卫生事件上的有效性并不足，甚至产生了负面影响。如在新冠肺炎疫情严重时，多地查货了大量假冒伪劣口罩等医疗防护物资；疫情期间，多地还出现哄抬防护用品和生活物质价格的违法行为；负责社会捐赠物资的湖北红十字会，出现物资调配错误的问题。

3 优化和完善我国突发公共卫生事件应急管理体系的建议

3.1 加快应急物资保障系统的完善

优化我国突发公共卫生事件应急管理能力，需要加快应急物资保障系统的完善。具体需要科学对应急物资储备的内容进行优化，包括应急物资的数量、种类、规格等。在物资储备的日常管理期间，应以科学化、标准化、精细化的标准进行管理，促使物资储备质量及快速分配能力提升。同时，在应对突发公共卫生事件应急的阶段，需要重视应急物资企业生产积极性的调动，应开通绿色通道，确保应急物资高质量有效的供应。此外，也需要加大应急物资保障系统的研发，在设施建设、内部管理、应急物资调配等方面运用更多的科研成果，如利用大数据、区块链、人工智能等现代科技手段，积极构建高效的物资分配与运输系统，确保应急物资安全、及时、全数运至所需地点。

3.2 加强各部门的协调合作

加强各部门的协调合作也是优化突发公共卫生事件应急管理能力的重要途径。对此，应先厘清中央与地方的权责范围，适当扩大地方政府对突发公共卫生事件的处置权限。同时建立起以中央指导、地方政府属地化的应急管理体系，以及统一的公共卫生监测评估报告系统，一旦发现当地有突发公共卫生事件时，当地疾控中心要第一时间向上级卫生行政机构及当地政府报告，地方相关部门立即相应及相应的处置，将突发公共卫生事件影响范围缩小，避免扩散及传播。还需要重视基础部门应急管理建设，合理进行公共卫生资源的配置，完善管理体系的同时，促使公共卫生服务下沉。另外，要建立横向的跨部门信息沟通网络，形成多部门合作的长效机制，减少沟通成本，以此形成衔接顺畅、职责清晰的全方位应急管理合作机制，提升突发公共卫生事件的应急能力。

4 结语

总之，优化突发公共卫生事件应急管理体系，提升应急管理能力是新形势下的当务之急。各部门、各机构应当加强统筹协调和思想统一，总结此次新冠肺炎疫情应急管理中存在的不足与经验，从多个维度加强突发公共卫生事件的应急管理能力建设，从而实现对突发公共卫生事件应急管理能力的现代化建设。