欧盟民用、国防和航天工业协同行动*
2021-11-12 01:19:42房乐宪王玉静
现代国际关系 2021年12期
房乐宪 王玉静
[内容提要]太空是国际战略竞争制高点，太空领域的关键技术竞争不断加剧。在此背景下，欧盟不断调整与完善太空政策框架，注重民用、国防和航天工业协同行动，提高跨部门的协同效应。近年来欧盟相关理念和政策行动进一步明确和细化：更加重视以需求为导向，加强资金支持；积极鼓励各种市场主体，活跃航天市场；以创新为动力，更加重视发展关键技术；健全机制规则，推动共同标准；通过启动旗舰项目，推动行业协同和交叉融合。欧盟强化民用、国防和航天工业协同发展是系列因素综合作用的体现，具有重要战略意义，特别是有助于减少欧盟对外在相关领域的关键技术依赖，提升其行业领导地位；有助于激发其在相应领域革命性创新，保持欧洲全球标准制定者的地位。同时，相应举措也将在欧盟成员国和主要伙伴国层面激发出更为积极的协同效应，更切实地推进欧盟的战略自主性建设。
加强民用和国防太空项目的协调是欧盟太空政策框架的重要理念。欧盟委员会主席冯德莱恩近期表示，要“确保民用、国防和航天工业之间的交叉融合”，并“注重改善航天、国防与安全之间的关键联系”。2020年3月，欧委会发布《欧洲新工业战略》，明确提出“寻求民用、航天和国防工业之间的协同作用”。2021年2月，欧委会出台《民用、国防和航天工业协同行动计划》政策文件，进一步勾画了促进欧盟民用、国防和航天工业强大协同发展的具体路线图。审视欧盟加强协同的主要行动，探析相关行动的深刻动因，有利于更深入理解欧盟在该领域的战略动向，对思考中国航天军民融合发展也有重要启示意义。
一
改善民用、国防和航天计划的协调，贯穿于欧盟太空政策的变迁。早在2007年，欧盟即确定欧洲太空政策的战略任务，寻求满足民用和国防需求，注重提高太空活动的效率，提出加强国防和民用太空方案与技术之间的协同作用。近年来欧盟加大民用、国防和航天工业协同行动政策支持力度，强化相关协同的理念和政策行动逐步细化。
（一）以需求为导向，加强资金支持。欧盟以民用和国防部门用户预期需求为目标，力图形成更有效、更有针对性的驱动力。2016年《欧洲太空战略》强调，太空服务要满足特定优先领域的新需求，特别是和气候变化与可持续发展、安全与国防有关的需求，提出建立专用用户平台，确保相关开发由用户需求驱动。在此基础上，2021年欧盟明确提出通过跨部门的“性能驱动方式”加强对需求和解决方案的前瞻性和早期识别。欧盟强调以需求为导向，促进其民用和国防部门的联动与融合，形成统筹性的太空资产。
为此，欧盟持续优化资金支持方案。2007年《欧洲太空政策》承诺为关键技术创新保证资金，最大限度发挥与非航天技术的协同作用。2013年《欧洲太空产业政策》要求更好利用采购政策，尽早协调欧委会和欧洲航天局联合资助的项目，确保开发和运行阶段之间顺利过渡。欧盟“2021～2027多年期财政框架”加大对民用、国防和航天应用技术投资，通过“欧洲地平线”“数字欧洲”“连接欧洲设施”计划，以及跨部门技术采购，提供更便利融资方式，为协同增效提供机会。着眼2022年工作计划，欧委会协调欧盟计划和政策工具，启动融资行动，促进太空、国防和相关民用工业的协同。总之，欧盟要促进融资为太空产业保证资金，并通过资助项目的优化统筹，推动相关产业协同增效。
（二）鼓励多种市场主体，活跃航天市场。初创企业、中小企业等重要市场主体目前在欧洲国防和安全市场的参与程度整体上仍然较低。鉴于初创企业、中小企业等市场主体的潜力，欧盟认为有必要为其从民用工业进入国防工业创造机会。《欧洲太空政策》强调，中小企业对创新和开拓新市场至关重要，它们在新应用程序和服务开发中发挥重要作用。2016年《欧洲太空战略》也支持航天初创企业，促进欧洲各地航天中心和集群的出现。从2021年下半年起，欧委会宣布针对初创企业、中小企业、研究与技术组织的行动计划和政策工具，提供融资机会、技术支持和业务加速服务，并为它们进入国防、航天或其他相关民用市场提供便利。欧盟鼓励初创企业和中小企业更好了解国防市场的潜在商业机会，调整产品或商业模式，适应这些市场的特殊性。同时，欧盟重视研究与技术组织在支持中小企业创新方面发挥重要作用。此外，欧盟建立多语种互动工具促进企业融资；按照欧盟工业战略设想，支持建立欧洲数字创新中心；组织创业实验室、创新论坛等。总体上，欧盟将通过积极引导，帮助初创企业、中小企业、研究与技术组织，促进民用、国防和航天工业协同配合。
（三）以创新为动力，发展关键技术。欧盟以创新为动力加强民用、国防和航天工业的协同。早在2007年，欧盟就将创新与识别关键技术列为工作重点，强调利用多用途技术，减少对非欧洲供应者的关键技术依赖。欧盟把“确保技术的非依赖性和独立进入太空的能力”列为目标之一，并提出具体行动支持研究与创新。近期更强调使创新更系统地实现多种用途，发掘研究人员和初创企业的巨大创新潜力。为此，欧盟提出通过创新与关键技术促进协同的多种方式：针对关键技术，发起创建产业联盟；从2021年6月起，欧委会与成员国共同设立网络安全能力中心，加强该中心与欧洲防务基金、欧盟空间计划在网络安全上的协同；计划于2022年上半年推出“创新孵化器”，支持新技术，并塑造两用创新；提供创新资金促进非传统行为体的参与，吸引初创企业，促进解决方案的交叉融合。
关键技术创新是欧盟创新努力的核心。欧盟确定了国防、航天和相关民用工业中具有战略意义的关键技术，涵盖电子与数字、制造业、航天航空、健康、能源等部门，涉及人工智能、大数据、网络防护、量子技术、纳米技术等。欧盟据此制定关键技术路线图，综合考虑政府、产业界、学界和民间社会等利益相关者；建立关键技术观测站，定期监测和分析关键技术及潜在应用；强调将技术路线图作为一种灵活工具，支持民用、国防和航天工业协同的战略规划。《民用、国防和航天工业协同行动计划》也是欧盟首次在国防、太空和民用协同方面为潜在变革性技术提供资金。以确定的关键技术为基础，欧盟试图以更广泛的技术和社会经济需求为目标，协调融资工具和政策需求，在相关行动中产生协同效应。
（四）健全机制规则，推动共同标准。为促进产业协同，欧盟日益重视相关机制规则和程序的优化。《欧洲太空政策》要求与安全和国防有关的不同行为体建立信息交换机制，提供加强协调和协同的机会。航天系统的许多物品与技术具有民用和军事双重性质，要受欧盟内部转让和两用出口管制监管框架的制约。欧盟自2012年起简化规则和程序，促进欧盟内部具有军事性质产品的转让，并密切监测两用出口管制制度的运作及其对航天工业的影响。新机制的建立和已有规则的简化，为欧盟加强相关协同创造了条件。
推动共同标准也是欧盟促进民用、国防和航天工业协同发展的重要途径。欧盟强调利用多用途技术和共同标准，共享和汇集欧洲民用和军用航天项目资源，力争实现更具成本效益的解决方案。2022年底之前，欧委会将与其他主要利益攸关方密切合作，促进现有民防混合标准的使用和新标准的制定。欧盟还计划积极推广最佳实践做法，包括定义和协调标准、共同商定测试协议和欧盟行为守则等。
（五）启动旗舰项目，促进交叉融合。欧盟还通过启动相关旗舰项目，在具体领域开发协同潜力，探索发挥协同作用的最佳方式。这些项目支持关键技术，并为重要的社会或战略性挑战提供解决方案。通过“地平线2020”计划，欧盟支持在欧洲层面利用航天研究的协同效应，促进研发活动的进一步协调，补充欧洲航天局和成员国促进协同的方案。根据《协同行动计划》，欧盟要启动三个旗舰项目：欧盟无人机技术、基于集成量子加密技术的欧盟天基全球安全通信系统、空间交通管理。鉴于其规模影响及对欧洲技术主权和更广泛社会的潜在利益，每个旗舰项目都可能成为“游戏规则的改变者”。这些旗舰项目将展现技术在欧盟具体项目中的应用，促进相关产业协同增效和交叉融合。
总之，欧盟近年来在太空政策和行动上更加关注加强民用、国防和航天工业的协同作用，并逐步采取了具体化、多样化的举措。其中，欧盟早期政策对协同行动重视相对不足、强调不多，所涉举措较为零散，比较欠缺系统的解决思路。而2021年新发布的《民用、国防和航天工业协同行动计划》是欧盟首次制定的关于民用、国防和航天工业协同发展的政策文件，系统构建了相关领域协同创新的政策框架，行动计划更加明确。
二
欧盟加强民用、国防和航天工业协同行动有深层次的动因，具体而言，主要表现为以下四点。
第一，民用、国防与航天部门之间有着协同增效和相互促进的潜力，也有产生革命性创新的巨大潜力，这成为欧盟特别看重的重要因素。随着相关领域新科技的不断发明和突破，欧盟更清楚地认识到民用、国防和航天工业可以互相借鉴研究成果，正如在军事实验室使用的无线电波被用于厨房烤箱，最初为日常衣物开发的尼龙搭扣已被应用于太空飞船，用来在失重状态下固定物体。在民用、国防和航天工业之间建立适当的程序和机制，有助于避免代价高昂的重复研究，提高投资有效性，节约成本，实现投入互补和成果共享。欧盟尤其重视推动许多国防研究的副产品成功进入民用市场，从而满足市场需求、促进经济增长、创造就业机会。在遵守欧洲防务基金规则的同时，欧盟致力于最大限度地利用国防带来的民用红利，以利于欧盟产业竞争力和欧盟公民。同时，在知识全球化和数据普及的推动下，随着民用技术的成本降低，传统的从国防到民用的研究范式正在迅速改变，数字技术等新兴技术也为国防提供了巨大的潜力。新兴技术的普及为欧盟计划和相关工具之间的协同创造了新的机会。人工智能、微电子、云数据和机器人技术等许多新领域的创新，通常来自初创企业、中小企业和研究与技术组织，但这类企业和组织可能尚未意识到其传统行业之外的潜在应用，它们在国防市场和安全市场的参与度仍然很低。鉴于这类组织的潜力，欧盟强调有必要为其提供融资便利，创造从民用到国防的更多机会。民用、国防和航天工业的交叉碰撞，则有助于为产生革命性创新提供新机遇。
第二，欧盟意识到民用、国防和航天部门的协同面临多重挑战与限制，亟待针对性的政策指导和相应机制完善。欧盟意识到欧洲航天工业中民用和国防部门的协同依然明显不足，这阻碍了欧洲航天力量的崛起。同时，航天部门和非航天部门之间缺乏有效的相互交流，限制了双方的联合研发活动和技术吸收能力。长期以来，欧盟太空政策以多层次和碎片化的决策体系为特征，欧盟需要通过其“多层治理体系”，逐层收集各类社会阶层和各成员国的利益诉求，最后才能形成自己的政策，各利益攸关方频繁互动使决策的参与趋于多元化，具体运作则趋于碎片化。复杂且碎片化的治理体系导致欧盟在太空领域缺失持续的政治动力，在政治层面对太空领域没有确定明确的长期愿景或抱负。促进民用、国防和航天工业的交叉融合则有助于解决其民用和国防创新格局的碎片化问题，也有助于欧盟该领域政治共识和长期愿景的进一步明晰。此外，网络安全挑战、监管障碍、国际市场缺乏公平的竞争环境、研究和测试基础设施昂贵、获得关键材料和零部件的困难、欧洲既有标准和认证的不完善等，都限制着民用、国防和航天工业的协同发展。欧盟迫切需要出台针对现有多重挑战和限制的政策手段，进一步加强相关政策调整成为必然。
第三，民用、国防和航天工业的协同符合欧盟的工业战略目标，欧盟将其视为有助于支持欧洲工业基础的战略性举措。国防和航天等工业面临着前所未有的全球竞争和新的机遇。欧盟认为国防和航天部门对欧洲的未来至关重要，但欧盟内部国防工业的碎片化使欧洲的下一代关键国防能力受到质疑，这将削弱欧盟的战略主权及其作为安全提供者的能力，因而强化欧洲产业和战略主权是《欧洲新工业战略》行动计划之一。促进民防协同的相关政策是在强化欧洲工业和战略主权的目标指导下出台的。通过寻求民用、国防和航天工业之间的协同作用，欧盟将更有效地利用资源和技术，并创造规模经济。欧盟此前已经意识到太空政策的经济意义。太空领域在欧洲已然成为一个庞大的产业，在商业、就业、民用等方面创造了巨大价值。例如，“伽利略”项目和“哥白尼”项目已被用于军事目的、环境保护等，实现了民用、国防和航天工业的交叉融合。太空技术及相关应用是促进经济发展和产业转型的关键驱动力。欧洲航空航天和国防工业系统年营业额高达3760亿欧元，拥有4.4万家公司和150万名员工。因此，在太空领域融合民用和国防技术，符合欧盟保持并不断提升其强大工业基础能力的战略需要。
第四，国际技术竞争的加剧和欧盟太空产业对外部市场的依赖，也极大刺激了欧盟加强民用、国防和航天工业协同的相关行动。当前世界航天大国大都制定了各自的太空政策，加紧提升航天能力，甚至出现了太空军备竞赛的趋势。在民用和国防领域，欧盟也面临巨大竞争压力。欧盟除了持续关注美俄传统太空强国的技术优势外，作为新兴经济体的中国近年来航天工业快速发展势头也成为其关注重点。世界主要大国都意识到太空已成为国际战略竞争制高点，具有战略意义的关键技术至关重要。欧盟进一步加强协同行动，正是通过民用、国防和航天工业的交叉融合，激发其独立开发关键技术的潜力，并在可能情况下寻求这些关键技术的领导地位。同时，欧盟对太空产业的外部市场有很强的依赖，欧洲太空产业中45%的产品和服务是为境外市场提供的。这种状况显然不符合欧盟正在刻意追求的所谓战略自主需要。为了在外部市场的激烈竞争中立足，欧盟必须保持太空产业的传统优势，出台新的政策框架，推动民用、国防和航天工业中的关键技术创新便是必然之策。
三
欧盟加强民用、国防和航天工业协同行动旨在激发欧洲的技术创新与变革，其中蕴含的战略含义值得关注。
首先，在民用、国防和航天工业之间产生强大的协同作用，有助于减少欧盟的关键技术依赖，并提升其行业领导地位。早在2007年，欧盟就已意识到，太空系统是展示其独立性和准备承担全球责任的战略资产。太空对欧洲越来越具有战略重要性，它强化了欧洲作为更强大的全球参与者的作用。随着欧盟愈加重视太空竞争，欧盟认为日益严峻的变化与挑战使得民用和国防之间的协同日益重要，重申需要更好利用这些协同效应。近年来，欧盟为应对所面临的多重危机和外部主要竞争对手的技术经济挑战，特别强调其战略自主性建设。欧盟的战略自主追求加速向高新技术领域扩展，欧盟也意识到发展空间技术与欧洲防务对战略自主的重要意义。欧委会主席冯德莱恩在2019年的政治指导方针中强调，“欧洲在一些关键技术领域实现技术主权为时不晚。”《欧洲新工业战略》也指出，“欧洲的战略自主是为了减少欧洲最需要的东西对其他国家的依赖。”欧盟呼吁在民用、国防和航天领域的技术自主，标志着欧盟试图在相应领域向战略自主目标迈进一步，有利于巩固并提升其技术优势及行业领导地位。
其次，欧盟通过结构性调整刺激革命性创新，有利于欧洲保持全球标准制定者的地位。欧盟在制定国际标准方面发挥领导作用，最有利于自身利益。欧盟新政策文件明确表示，跨部门推广和应用共同标准有助于节约生产运行成本、提高运营效率，其影响在多国环境中尤为显著。欧盟内部提高所应用标准的一致性，兼顾降低成本与提高效率，为相关技术与产品的对接与转化提供更多机会，对促进民用、国防和航天工业的协同作用有积极意义。然而，开发技术标准对企业来说是一项漫长且成本高昂的活动，并且安全、国防和航天部门具有高度政治性和战略性，使得相关领域标准制定在欧盟决策中的重要性更为突出。欧盟将促进使用现有的民用国防混合标准，并制定适用于民用和国防部门的新标准。例如，“数字欧洲计划”下关于“欧洲安全数据空间”的相关举措，将有助于在欧盟层面制定质量标准。共同标准的制定可以降低成本，增强互操作性和可理解性，促进技术创新和协同作用。欧盟注重通过结构性、系统性的方式发掘技术创新潜力，技术的进步又将推动新技术标准的制定，增强标准化和一体化，从而有助于欧洲在国际标准方面发挥领导作用。
再次，欧盟层面的相关政策在欧盟成员国和主要伙伴国层面也可能会激发类似的积极协同效应。2021年欧盟《民用、国防和航天工业协同行动计划》指出，“促进欧盟层级的协同作用可能会在国家和区域层面引发类似的行动”。欧盟将考虑由成员国推动的相关安全和防务举措，特别是“战略指南针”、“年度协同防务审查”机制、“永久结构性合作”等。相关旗舰项目的实施也依赖于欧盟成员国的密切合作与支持。此外，欧盟还将考虑与北约的合作，承诺制定一个共同的跨大西洋方式来保护关键技术，并在技术、贸易和标准方面加强合作。正如有观点认为，在防务相关标准方面合作的第一个利益相关者是北约及其标准化办公室，有助于避免标准制定中的重复和模糊。欧盟相信“跨大西洋伙伴关系和与其他志同道合国家的合作可以支持欧盟在这方面的努力”。例如，欧盟于2021年5月正式同意将美国纳入欧盟军事防卫合作计划，这也是欧盟首次向非欧盟成员国开放“永久结构性合作”联合防务机制。可见，欧盟期待协同行动从欧洲层面扩展到成员国及更广泛的伙伴关系，从而使预期的积极影响有可能显著增加。
然而，欧盟民用、国防和航天工业协同政策的实施也面临诸多不容忽视的制约因素。
其一，欧盟推进协同行动过程中，欧盟机构和成员国之间的利益纠葛和政策协调仍是关键难题。尽管欧洲航天局拥有技术能力且其活动主要限于上游航天部门，而欧盟拥有监管权限，且向下游航天部门提供更多支持，但是欧盟与欧洲航天局之间仍存在一定紧张关系。欧盟和欧洲航天局之间财政规则的不对称也给欧盟旗舰项目的实施造成额外的限制和困难。同时，欧盟成员国在建立共同的欧洲太空能力还是保持成员国独立的太空能力之间仍然存在分歧。法国等成员国独立发展本国太空项目妨碍了有限资金集中利用的优势，阻碍欧盟太空与军事的一体化。正如有观点认为，欧盟太空角色的权威性、自主性、连贯性都面临挑战。因此，欧盟内部各方克服分歧推动相关协同政策的落实仍面临不少困难。
其二，欧洲航天工业中私营和公共部门的角色协调问题对欧盟的协同行动构成挑战。“新太空运动”旨在通过制造寿命相对较短的轻型卫星等方式，降低太空基础设施和发射服务的成本，推动越来越多的私营企业取代公共机构完成航天项目。这对欧洲航天领域的发展产生重要影响。欧洲私营企业在航天领域扮演越来越重要的角色，甚至雄心勃勃地要求改变由公共机构主导的行业模式，意味着公共航天机构的作用和任务将被重新界定。欧盟民用、国防和航天工业协同行动强调对初创企业、中小企业等私营部门的支持，对公共机构和私营企业等不同行为体的协调相应提出了更高的要求，欧盟是否能及时提供明晰的任务规划和配套的政策法规仍有待检验。
其三，当前新冠疫情的流行也会对欧盟民用、国防和航天工业产生深刻影响。航天部门直接受到各国政府采取的封锁措施的影响，航天机构、制造商、发射服务提供商、卫星运营商、下游公司等航天价值链参与者的活动都受到不同程度的扰乱，例如依赖远程工作、工厂和发射场关闭、供应链和研发运营中断、付款延迟、订单取消、装备生产和运输成本增加等。一些初创企业估计新冠疫情对其业务的某些方面造成了灾难性影响。欧洲疫情的持续将对协同政策的实施造成阻碍，进而影响其民用、国防和航天工业进一步协同的效率。因此，欧盟推动民用、国防和航天工业协同行动仍面临多重局限。
结语
简言之，欧盟正日益加强民用、国防和航天工业的协同发展。欧盟近期的《协同行动计划》作为更广泛欧洲议程的一部分，是欧盟推动相关领域技术创新的重要举措。值得注意的是，欧盟新政策行动以三个主要目标为基础：增强欧盟相关计划和工具之间的互补性，提高投资效率和成果实效；推动欧盟资助国防和航天领域的研发，为欧盟公民带来经济和技术红利；促进民用产业研究成果和民用创新在欧洲防务合作项目中的应用。主要目标与行动紧密结合，反映出欧盟旨在统筹管理、创新发展、争取领先地位的战略意图。欧盟对协同行动进行系统部署，是落实欧盟相关理念的重要战略举措。上述新动向也特别体现了欧盟在经济和技术方面的重要考量，并具有深刻的战略含义，有助于增强欧盟相关政策行动的连贯性，进一步加强欧盟及其成员国在相应领域的竞争力和更密切合作。协同政策的逐步落实也有助于促进欧盟就业和关键产业增长，特别是增强欧盟在太空领域的战略自主性，加强欧洲作为全球行动者的角色作用。
必须承认，欧盟近年来的相关政策行动，体现了欧盟在关键领域的抱负。欧盟特别重视在更广范围、更高层次、更深程度上推进其航天军民融合发展，为民用、国防和航天工业互相借鉴研究成果提供最大便利，切实鼓励两用创新；欧盟也在不断完善相关政策体系，更加重视提高投资效率，推动各项计划和政策工具之间的互补性和协同作用；特别是通过多方融资和机制优化，强调关键变革性技术突破，努力追求在关键技术、关键领域减少对外部依赖，掌握更多技术自主权。总体上，相关举措有很强前瞻性和现实针对性，其后续动向值得关注。○
