欧盟防务一体化探析*
2021-11-12 01:19王瑞平徐瑞珂
现代国际关系 2021年12期
王瑞平 徐瑞珂
[内容提要]近年来，欧盟防务一体化加速推进，防务产业一体化建设、防务行动制度建设与能力建设均取得了新的突破。欧盟防务一体化之所以能在短短几年内取得如此成绩，主要是由于四个因素的交互叠加，即英国脱欧、美国对欧盟的漠视、欧盟地缘环境的恶化及非传统安全威胁的频发。尽管如此，后脱欧时代的欧盟防务一体化依然面临着诸多困难与挑战，如欧盟成员国围绕防务问题的争议不断、美国和北约对欧盟防务一体化进程的疑虑重重、欧洲右翼民粹主义势力的抬头及新冠肺炎疫情的负面影响。欧盟防务一体化仍处于量变的过程中，在可预见的未来难以达到质变和实现实质性的防务战略自主。
防务一体化是欧盟长期追求的目标，而英国对欧盟防务一体化的保留态度是影响该进程的重要因素之一。英国脱欧对于欧盟防务一体化而言是一把双刃剑。一方面，英国政府向来视欧盟防务一体化为北约集体防御机制的补充，脱欧后的英国失去了欧盟防务政策发展的决策权，有利于欧盟成员国从合作机制层面推进防务一体化进程；另一方面，失去英国这一军事与核大国的参与，欧盟集体防卫的威慑力、欧盟在欧洲安全事务中的地位与作用均有所下降。在后脱欧时代，欧盟在防务一体化层面亟待解决三大问题：第一，如何与脱欧后的英国结成尽可能紧密的安全与防务合作关系；第二，如何变危机为契机，实现欧盟防务一体化的升级；第三，如何在后脱欧时代妥善应对其他阻碍欧盟防务一体化的因素，如在防务上倾向于大西洋主义的中东欧国家、北约、美国、民粹主义势力及新冠肺炎疫情。随着欧盟防务一体化的不断推进，担心与质疑欧盟挑战北约欧洲安全支柱地位的声音越来越多。如何化解中东欧国家和美国对欧盟防务一体化新举措的疑虑，实现与北约的资源优化配置，是当前欧盟面临的新挑战。本文着重分析欧盟防务一体化建设的最新进展、原因及面临的挑战。
一
欧盟在2016年6月出台《欧盟外交与安全政策的全球战略》，旨在促使欧盟成员国对欧盟安全与防务承担起更多的责任，加强欧盟安全与防务的战略自主，摆脱对美国的过度安全依赖。自此，欧盟致力于在防务产业、防务行动的制度建设和能力建设层面推进一体化进程。2020年7月，欧盟委员会出台了名为《欧盟安全联盟战略2020～2025》的新安全战略，为欧盟深入推进防务一体化注入了新的动力。
第一，欧盟防务产业一体化建设取得新进展。2017年6月，欧盟委员会宣布设立欧洲防务基金（EDF），旨在通过一揽子资助计划促进欧盟防务产业的发展。这是欧盟首次把欧盟预算的一部分用于资助欧盟防务研究和防务设备购买。EDF设立的意义已超出单纯的安全与军事能力范畴，被视为欧盟整合其防务工业的重要支柱。EDF重点资助两类项目，即欧洲防务研究项目和欧洲防务工业发展项目。欧盟在2019年和2020年分别为欧洲防务工业发展项目提供5亿欧元的资金支持，并计划从2021年起将每年的资金支持力度提高到10亿欧元。欧盟防务产业发展计划旨在促使欧盟成员国共同研发诸如军用飞机、战斗坦克、海军军舰等武器，成为欧洲防务产业振兴的催化剂。2019年5月，欧盟议会批准了欧盟委员会提交的总额200亿欧元的2021～2027财年防务预算，其中包括130亿欧元的欧洲防务基金。但是，受新冠肺炎疫情的影响，欧盟对EDF的资助金额降至80亿欧元。2020年2月，欧盟委员会发布数字战略《塑造欧洲的数字未来》，强调欧盟在数字技术和网络安全方面的重要领导作用，并计划在未来7年里大幅增加投资以加速欧盟数字化转型。7月，欧盟委员会发布的《欧盟安全联盟战略2020～2025》强调进一步加强安全研究与创新，推进空间工业、防务和民用技术的交叉融合研究。2021年2月，欧盟委员会出台了《民用、防务与空间产业融合行动计划》，旨在推动民用、防务与空间行业的融合发展，在这些产业间创造协同效应，推进欧盟成员国的技术创新。
第二，欧盟共同安全与防务政策（CSDP）的制度建设和能力建设取得明显进展。2017年3月，欧盟成员国决定成立“军事计划与行动能力”（MPCC）联合防务指挥中心,旨在加强欧盟对CSDP框架下“非执行军事行动”的统合指挥能力。MPCC的成立表明欧盟不再仅仅满足于充当北约军事行动的民事辅助角色，而是意图成为一个具有独立军事行动能力的行为体。2017年12月，欧盟理事会正式批准建立《里斯本条约》内关于欧洲共同防务与安全政策的“永久结构性合作”（PESCO）机制,欧盟25个成员国（除英国、丹麦和马耳他）在集体框架内统筹安全防务。PESCO是CSDP框架下提升欧盟安全与防务自主的重要机制，是欧盟安全与防务一体化的又一里程碑，也被视作建立欧洲军队的基石。截至2020年8月，欧盟成员国在PESCO框架下共达成47个合作项目，尤其加大了在无人机以及网络安全方面的合作力度。2021年5月，欧盟国防部长会议同意邀请美国、加拿大和挪威加入PESCO框架下的欧盟军事机动性项目（Military Mobility），标志着欧盟首次接纳非欧盟国家加入PESCO，使得PESCO从欧盟联合防务机制升级为美欧联合防务机制。
第三，欧洲防务局（EDA）巩固其欧盟“准防务总部”的地位。2017年5月，欧盟理事会成立年度防务协调审查（CARD）机制，帮助欧盟确定成员国之间可合作的防务项目，从而实现欧盟成员国之间防务合作的最优化。自从2017年秋季开始，CARD开始在欧盟成员国试运行,并在2019年秋季全面实行。为保证CARD能够发挥真正的使用价值，EDA扮演起秘书处的角色，收集关于欧盟各成员国防务计划和对欧盟防务发展重点落实情况的所有相关信息，这在一定程度上加强了EDA对欧盟安全与防务一体化的统管能力。2020年5～6月，EDA启动了“对抗环境下卓越性能”（SPICE）新兴项目、“皇冠”（CROWN）计划和电磁轨道炮研发项目，用以提升军用传感器性能、实现一体化机载电磁系统。11月，EDA发布首份《年度协同防务评估》报告，提出了55项防务能力开发合作和56项国防科研合作机会，并明确了未来六大重点防务合作领域：主战坦克升级、欧洲巡逻舰联合、士兵系统现代化、发展反无人机及区域拒止能力、太空防御、增强军事机动性。这六大领域在一定程度上与EDA成员国的国防战略规划及利益相匹配，推动各成员国在相关能力领域进行共同部署与运作，促进欧洲防务合作。此外，EDA于2021年5月表示将在2022年正式启动一项行动计划，即欧洲防务基金在未来7年里，每年将0.8亿欧元（约9000万美元）用于资助新兴颠覆性技术的开发应用。为改善欧洲大陆部队之间的合作以及支持自主技术发展，EDA还组织了2021军事网络演习、“海洋2020”项目现场演示活动。
第四，欧洲军事干预部队、快速反应部队的组建有助于提高欧盟的防务行动能力。在法国总统马克龙的倡议下，欧盟9个成员国在2018年6月签署了名为“欧洲干预倡议”（EII）的防务合作意向书，一致同意成立欧洲军事干预部队。到2021年10月底，共有13个欧洲国家参与欧洲干预部队，分别是比利时、丹麦、爱沙尼亚、芬兰、法国、德国、意大利、荷兰、挪威、葡萄牙、西班牙、瑞典和英国。欧洲军事干预部队拥有独立预算和简化的决策机制，可以更快捷地应对欧盟的安全威胁。相较于北约和欧盟现有的防务机制，成员国相对较少的欧洲军事干预部队对危机作出快速反应的效率将会更高。欧洲军事干预部队主要针对北约不会介入的安全危机，因而不会挑战北约在统辖成员国军事行动上的主导地位。在成员国的选择上，欧洲军事干预部队具有较大的灵活性，且不局限于欧盟成员国或北约成员国。除了继续推进欧洲军事干预部队的行动能力建设，欧盟从2021年5月开始筹建一支5000人左右的快速反应部队，以及时应对欧盟内部乃至全球随时可能出现的突发危机。在9月2日的欧盟外长会议上，欧盟军事委员会主席克劳迪奥·格拉齐亚诺和欧盟外交与安全政策高级代表何塞普·博雷利公开表示，鉴于美国阿富汗撤军的混乱形势以及欧盟的被动境地，欧盟需要尽快成立快速反应部队，降低欧盟对美国的军事依赖。欧盟计划在2021年3月敲定关于组建快速反应部队的最终方案，并在2025年建成快速反应部队。
二
在防务问题上，欧盟国家长期依赖由美国主导的北约。但是，近年来欧盟加快了防务一体化机制建设与道路摸索，进而推动在防务安全上逐渐实现战略自主，其原因主要有多个方面。
其一，英国脱欧促使欧盟加快防务一体化建设的步伐。英国脱欧对于欧盟防务一体化可谓各有利弊，但总体上利大于弊。英国脱欧给欧盟防务一体化所带来的最主要弊端是欧盟总体安全与防务实力下降20%，这主要体现在欧盟在军力、“情报、监视、侦察”（ISR）实力和军事预算方面的下降。英国军队数量占欧盟27个成员国军队总数的10%，而且是除法国外唯一能在欧洲以外地区投射军事力量的军事强国。作为“五眼联盟”中唯一的欧洲国家，英国的ISR实力在欧盟国家名列前茅，一向为欧盟所倚重。英国脱欧也使得欧盟其他成员国不得不承担更多的欧盟预算份额。作为欧盟内仅次于德国的第二大净出资国，英国的退出将给欧盟长期预算造成600～750亿欧元的收入损失，迫使欧盟在削减预算规模和寻找替代收入之间作出艰难抉择。尽管如此，英国脱欧对欧盟的实际防务实力并无太大影响。这是因为英国虽有强大的军事实力，但其推进欧盟防务一体化的政治意愿和参与度都相对较低，在近年来日益成为欧盟提升其防务一体化的最大绊脚石之一。在欧洲安全形势紧张的背景下，英国脱欧增强了法德抱团推动欧洲防务建设的紧迫感，也使法德推动欧盟独立防务的工作变得相对顺畅，法德轴心加速重启，以缓解脱欧对欧洲安全造成的冲击。2019年1月，法德两国签署了新友好条约《亚琛条约》，该框架下法德防务合作有助于减少两国在战略文化、军事“雄心”等方面的分歧，推动PESCO发挥更大的作用。2021年2月，在德法国防和安全委员会会议上，德法双方就无人机、未来战斗机与坦克等联合防务项目及跨大西洋合作问题进行了讨论。9月，法德两国签署了关于法德战术空中运输合作的第二份政府间协议。根据该协议，两国于9月1日在诺曼底的埃夫勒正式组建了一个C-130J联合中队，为法德合作增添了新维度。自2020年下半年德国担任欧盟轮值主席国以来，在德法的推动下，欧盟启动“战略指南针”进程，以期在2022年上半年法国担任轮值主席国时达成共同行动框架，在欧盟国家内部建立统一的战略文化。
其二，美国特朗普政府和拜登政府对欧洲防务的漠视，以及美国在全球安全事务中的单边主义立场迫使欧盟加快了防务自主的步伐。在特朗普执政时期，跨大西洋关系出现明显裂痕，美欧分歧不断扩大，且龃龉不断。特朗普政府对维系欧美共有价值的轻蔑及故意绕开《北大西洋公约》第5条款有关集体防御的承诺，加重了欧洲国家的不安，使德国等一些对欧洲共同防务持怀疑态度的国家加速倒向法国一边。法国总统马克龙2019年曾指出，“北约已经脑死亡”，不能再依靠美国来保卫欧洲，否则将“不再掌握自己命运”。欧盟国家对美国是否继续提供安全保护产生严重怀疑，甚至担心特朗普将摧毁跨大西洋联盟和欧盟。一方面，特朗普任内，美国实施战略收缩和东移，战略重心逐渐向“印太”区域转移，欧洲国家愈发意识到自身在美国战略中的位置不断下降。另一方面，美欧之间政治与战略互信明显受到破坏。特朗普坚持“美国优先”，并对欧洲国家进行“蛮横的极限施压”，一再要求德国等欧洲盟友增加国防开支，甚至威胁如果北约的欧盟成员国无法兑现GDP2%的军费配额承诺，不排除美国退出北约的可能性。2019年3月，美国从叙利亚撤军并点名“甩锅”欧洲盟友，更是引发了欧洲盟友的不满与争议。2020年7月，特朗普政府单方面宣布削减驻德美军，以此向德国施压，惩罚德国对北约军费贡献不足及在“北溪2号”天然气管道项目上的不配合。在气候变化、伊朗核协议等关乎欧洲重大利益的问题上，特朗普政府的单边主义退群行为直接损害了欧洲的重大安全与经济利益，使得美欧关系紧张、对立局面不断加剧。面对新冠肺炎疫情的冲击，特朗普政府既没有给予欧洲实质性的援助，也没有发挥国际领导作用，这加重了欧洲的焦虑与不满，使欧洲增强了推进自身防务能力建设的意识。
虽然拜登政府重申对欧洲安全的承诺，提升了对北约的重视，加强了与德、法及欧盟的互动，但这些举措难以从根本上解决美欧之间存在的结构性问题。特别是在欧洲防务问题上，美国一直抱有复杂心态——既不愿看到欧洲真正实现防务一体化，从而导致欧洲进一步摆脱对美国的依赖以及北约被边缘化，又希望看到欧洲国家通过防务一体化来提升军事能力、分担北约的防务压力。这在白宫2021年3月发布的《临时国家安全战略方针》中有着直接的体现。在欧盟看来，美国的这种矛盾心态其实是从战略上抛弃欧盟，欧盟必须增强防务战略自主。2021年8月，美国在未事先与欧洲盟友协商的情况下，从阿富汗仓促撤军，进一步强化了欧盟推动防务一体化的决心。在喀布尔机场外发生两起爆炸事件后，白宫表示拜登从未考虑过改变从阿富汗撤离全部美军的最后期限，根本不与欧洲盟友进行战略协调，甚至推诿相关责任。拜登政府在阿富汗撤军一事上的单边主义立场重伤了刚刚稍有起色的欧美关系，迫使欧洲对美国的质疑从对特朗普时期“领导西方的意愿下降”转变为对拜登时期“主导战略全局的能力下降”，动摇了对拜登政府“回归多边主义”“重视核心伙伴”承诺的信心。
其三，欧盟周边局势的动荡增加了欧盟的不安全感，使得防务一体化建设势在必行。在欧盟东边，欧俄关系紧张。自从2014年3月俄罗斯吞并克里米亚，欧盟与俄罗斯的紧张关系一直持续。时至今日，欧盟与美国对俄罗斯所实施的制裁仍未解除。面对俄罗斯的军事强势，北约应对不力，欧盟对此多有抱怨。而波罗的海三国、波兰、罗马尼亚等北约新成员国被迫追随美国制裁俄罗斯，被迫增加军事投入，自身利益难免受到一定程度的损失，俄罗斯与东欧邻国互信的缺失与关系的裂痕也将进一步加深。自2021年2月始，乌克兰政府不断派遣军队前往乌克兰东部顿巴斯地区，使得该地区局势不断升级。面对乌克兰政府的加强攻势，俄罗斯公开喊话，称乌克兰将会付出代价，俄罗斯同美国、欧洲多国的紧张关系再度升级。3月，因俄反对派人士纳瓦利内被判入狱，欧盟同美国宣布对俄罗斯发起新一轮制裁，进一步加剧了同俄罗斯的紧张关系。在欧盟南边，2011年“阿拉伯之春”后，西亚北非地区长期处在动乱之中，欧洲终被反噬。西亚北非地区长期的动乱最终在2015年引发了二战以来最严重的难民危机，其导致的经济、社会问题及人道主义危机成为欧洲国家难以承受之重。突如其来的新冠肺炎疫情更是加剧了难民危机，如今的欧洲仍陷在难民危机的僵局里。无论是处理与俄罗斯的关系，还是应对中东变局，欧洲均缺乏行之有效的应对措施。欧盟内部安全与外部安全问题交织在一起，致使欧洲的边界安全与内部稳定均受到严重冲击。
其四，恐怖袭击不断、网络攻击频发，也在很大程度上促使欧盟意识到加强自身防务建设的紧迫性和必要性。虽然近年来欧洲各国已明显加大反恐力度，但恐怖主义威胁依然复杂严峻，突出体现在恐袭事件频发、范围扩大、潜在恐怖分子增加等方面。随着新冠肺炎疫情再度蔓延欧洲，同时到来的是恐怖袭击的阴霾和暴乱的喧嚣。2020年，法国尼斯、阿富汗喀布尔、奥地利维也纳先后遭遇恐怖袭击，恐怖主义大有再度抬头之势。2020年欧洲恐袭案件数量几乎与2019年持平，2021年欧洲面临着新一轮恐怖袭击的风险。这些恐怖主义威胁主要来自两股势力：一是极端组织残余分子，“伊斯兰国”等恐怖组织在中东国家受到重挫，其中一部分恐怖分子回流欧洲，成为欧洲境内恐袭事件的主要制造者；二是激进化的群体，这些群体更加独立，多在线上活动，难以被监测和识别。恐怖袭击作为非传统安全问题日益严重，对欧盟基于应对传统安全问题的防务政策提出了严峻挑战。
日益涌现的网络攻击也成为欧盟面临的主要安全挑战之一。在新冠肺炎疫情的冲击下，人们日常工作与生活比以前更加依赖于数字网络。但欧洲经济衰退，失业率居高不下，内部矛盾与冲突不断加剧，这使网络犯罪分子看到了可乘之机。据CNN获得的欧洲网络与信息安全局最新数据显示，2020年，针对欧洲“关键领域”的重大网络攻击共304起，比2019年至少增加了一倍。早在2017年6月，欧盟网络与信息安全局（ENISA）发布了《欧盟共同安全与防务政策（CSDP）中的网络安全：欧盟面临的挑战与风险》报告，以确定CSDP在网络防御方面面临的风险、挑战和机遇。2020年12月，欧盟委员会和外交与安全政策联盟高级代表发布了《欧盟数字十年网络安全战略》，旨在引领和打造更安全的网络空间，从而为欧盟数字经济的发展保驾护航。层出不穷的网络安全威胁，促使欧盟成员国在防务合作方面不断拓展新的合作领域，进一步加强合作力度。传统安全威胁与非传统安全威胁交织，百年未有之大变局加速演进，促使欧盟深刻意识到自身正面临着极为严峻的挑战，而加强防务战略自主则是欧盟为应对这些挑战所作出的慎重选择。
三
共同防务是欧洲一体化进程中的深水区，其真正落实主要面临许多挑战。
第一，欧盟成员国在防务问题上的争议和分歧短时间内难以弥合。欧盟各成员国经济发展不平衡，存在“东西差异”和“南北矛盾”。2014年乌克兰危机后欧洲重现地缘政治问题，各国对地缘政治局势的敏感度并不一致，在具体防务需求方面存在一定的差异。在安全议题上，东欧小国对西欧大国的不信任感更是根深蒂固。法、德虽然积极推动加强欧盟共同安全与防务政策，但在其前进方向和方式特别是战略文化上仍存在很大的分歧。法国强调欧盟安全与防务的独立性和军事力量的运用，德国则更突出欧盟安全与防务同北约之间的互补性、注重保持军事上的克制传统，这样的分歧会影响到PESCO机制的持久有效性。而且鉴于北约的存在，加之新冠肺炎疫情对欧盟经济的严重冲击，许多欧盟成员国并不希望为构建一套全新的防务体系而投入过多的资源。
对欧盟防务一体化更具挑战的是欧盟内部由来已久的欧洲主义与大西洋主义之争。以法、德为代表的欧洲派积极推进欧盟防务一体化向纵深发展，最终目标是把欧盟打造为一个具有独立防务能力的统一行为体。大西洋派即亲美派，更看重美国和北约在欧盟防务上的核心作用，担心欧盟防务一体化会冲击北约的主导地位。大西洋派又可分为传统大西洋派和新大西洋派。传统大西洋派指更依赖北约的西欧国家，主要包括英国、丹麦、荷兰和葡萄牙；新大西洋派则指更依赖北约的中东欧国家，即波兰、捷克、匈牙利和斯洛伐克四国组成的维谢格拉德集团(Visegrád Four,V4)。在后脱欧时代，欧盟内部在防务一体化上的分歧主要体现在东部欧洲派与西部新大西洋派之间的分歧。由于在地理位置上更靠近俄罗斯，中东欧国家对来自俄罗斯的威胁更加敏感，因此在防务上更加依赖美国和北约。作为V4的核心成员国，波兰是最亲美的欧盟国家之一。在波兰看来，北约成员国的身份最具威慑力，跨大西洋军事合作以及美军在欧洲的意义尤为重要，华沙以及巴尔干国家最感兴趣的便是建立针对俄罗斯的共同防御联盟，因此跨大西洋军事合作绝不能让位于欧洲防务政策，甚至认为欧盟的“战略自主”不过是法国反美主义的阴谋。
其二，美国和北约依然对欧盟防务一体化进程疑虑重重。在推进防务一体化的进程中，欧盟不得不处理好与北约的关系，避免公开挑战北约在欧洲安全制度框架中的核心地位。由于欧盟—北约关系内嵌于欧美关系的大框架之中，欧盟的防务一体化进程难免会受到美国的影响。为维护自己的霸权，美国不希望欧盟实现真正的防务自主，一旦发现欧盟有“越轨”之举，美国便会敲打欧盟。不仅如此，特朗普政府还加大了分化欧洲的力度，利用欧盟内部分裂，削弱欧盟整体政策的有效性和关联性，从安全、经济等层面弱化欧盟战略自主，对美国安全需求增加且与欧盟离心倾向日渐显著的中东欧国家遂成为其笼络对象。近年来，中东欧国家的军费开支呈现不同幅度的增长，这些增长主要是在北约框架下的支出，这促使部分中东欧国家更加积极投向北约安全架构，视北约而非欧盟为获得集体安全的最重要平台。特朗普政府通过中东欧战略牵制欧盟，削弱欧盟的行动能力，致使其组织结构碎片化，构成对欧盟在安全领域实现战略自主的挑战。特朗普政府还通过增加与中东欧国家的接触，扩大所谓核心欧洲与边缘欧洲在价值理念、社会模式上的分歧，继而削弱欧盟的内部团结，使欧盟整体更趋松散化。
无论是成立MPCC和PESCO，还是成立欧洲防务基金和欧洲军事干预部队，欧盟均强调这些推进防务一体化的举措是对北约防务能力的补充与完善。当前欧盟依然把自身与北约的关系定位为互补而非竞争关系，认为欧盟与北约的发展壮大将相互强化对方的实力。欧盟的这种低姿态在一定程度上缓解了北约的担心。2018年7月，北约与欧盟在布鲁塞尔联合发表声明，北约明确表示欢迎欧盟加强防务一体化的努力，支持欧盟成立PESCO和欧洲防务基金，并重申欧盟与北约的防务能力建设应确保一致性、互补性和协同性。此外，北约秘书长斯托尔滕贝格也公开表态支持欧盟军事干预部队的成立，认为该部队的成立是对北约防务能力的一种有益补充，也有利于增强北约成员国加强军事合作的意愿。但马克龙的“欧洲军”倡议引起了极大争议。其原因在于，欧洲军如若成立，将挑战北约在欧盟领土防务问题上的主导地位，打破长期以来欧盟与北约各司其职、划界而治、“欧盟主经济一体化、北约主集体安全防务”的传统格局。迄今为止，欧盟在CSDP框架下的防务建设尚未触及到集体安全这一敏感领域。对于“欧洲军”倡议,美国和北约均表示明确反对。美欧在阿富汗撤军问题上的尖锐分歧强化了欧盟加强防务自主的决心。欧盟国家希望西方部队继续保留，以阻止塔利班控制阿富汗，但美国依然按期撤军，别无选择的欧盟国家只好随美国一起仓促撤出阿富汗。欧盟官员们表示，在人员疏散行动期间对美军的依赖表明，欧盟缺乏战备能力以及决策自主性。在此情况下，欧盟重燃了建立一支自主的欧洲军队的想法。但北约秘书长斯托尔滕贝格声称，此举可能会“过度使用”北约盟国“稀缺的资源”，从而削弱跨大西洋联盟，并“分裂欧洲”。
其三，欧洲右翼民粹主义势力的抬头削弱了欧盟防务一体化的动力。民粹主义与欧盟一体化格格不入。民粹主义强调国家主权，反对与欧盟分享主权，更反对向欧盟让渡主权。近年来，欧洲政坛出现了右翼民粹主义浪潮，这些右翼民粹政党逐渐从边缘走向政治权力中心。在德法等国，右翼民粹政党甚至成为影响国家政府组织的“关键性变量”。右翼民粹势力在13个欧盟国家的迅速崛起，将加剧欧盟成员国内部的政治脆弱性和欧盟成员国之间的分歧，进而成为欧盟推进防务一体化进程的一大障碍，特别是削弱了法德轴心的凝聚力及其对欧盟防务一体化的领导力。
在后脱欧时代，马克龙与默克尔是推进欧盟防务一体化的积极倡导者。正是在他们的鼎立支持下，欧盟在后脱欧时代的防务一体化进程才得以重获新生，并接连取得突破性进展。但是，马克龙和默克尔在国内都遭遇了右翼民粹政党的挑战，使得他们在推动欧盟防务一体化方面力不从心。近年来，法国国内日益增长的民粹主义势力、此起彼伏的大规模民众抗议及执政内阁日益扩大的内部分裂，不断挑战着马克龙的强势领导人地位。2021年6月，六年一次的法国地方选举（大区议会和省议会选举）投票率创历史新低，马克龙和勒庞双双遭遇挫折，而一度被二人边缘化的传统左右翼力量则大有恢复元气、蓄力反弹之势。这次选举被看作是2022年法国总统选举的风向标。勒庞虽在法国地区选举中受挫，但仍将坚持自己的策略，使国民联盟成为更主流的政治力量，力争2022年的法国总统选举。这些都在很大程度上影响着马克龙推动欧盟防务一体化的雄心。以德国极右翼政党选择党（AfD）为代表的右翼民粹势力在德国政坛的崛起，极大地冲击了默克尔的执政地位。而且由于应对疫情不力、新冠疫苗接种缓慢等问题，默克尔政府声誉受损，联盟党的支持率已从2021年1月开始骤降。2021年9月26日，德国大选投票结束，默克尔所在的联盟党得票率为24.2%，创下历史新低，使得默克尔在即将卸任前又遭遇了一次挫败。如今，默克尔时代已经落下帷幕，德国新总理朔尔茨未来能在多大程度上推进欧盟防务一体化依然是个未知数，因而欧盟防务一体化的前景存在着较大不确定性。
其四，新冠肺炎疫情的影响也制约着欧盟防务一体化进程。新冠肺炎疫情的蔓延与反复将在一定程度上拖延欧洲防务一体化进程。首先，疫情削弱了欧盟对欧洲防务基金的支持力度。债务危机的阴影本就已使部分欧洲国家无暇他顾，疫情的蔓延与反复更使欧洲经济遭受严重衰退，抗击疫情、恢复经济已成为法、德等欧洲国家当前的首要任务。欧洲防务基金作为2021～2027年长期预算的一部分，可能被挪用于抗击疫情和疫后经济恢复，尽管防务专家希望可以保留欧洲防务基金的专款专用。其次，疫情也影响了欧洲的凝聚力和影响力。如果说之前的欧债危机扩大了欧洲的南北矛盾，难民危机凸显了欧洲的东西差异，那么新冠肺炎疫情则使这些矛盾和分歧更加突出。疫情初期，欧洲国家以邻为壑，欧盟协调机制所发挥的作用也相当有限，致使欧洲一体化的民意基础进一步弱化，欧洲的内部凝聚力和国际影响力大为降低。而在欧洲独立防务问题上，凝聚力至关重要，失去了凝聚力的欧盟防务自主可谓始易成难。因此，当前的疫情冲击已成为欧洲防务一体化道路上的新障碍。
结语
英国脱欧给欧盟防务一体化带来了一定的负面影响，但更是成动力。脱欧后的英国对欧洲的防务责任并未因此而减少，与欧盟仍会有很强的安全合作需求，双方将维系尽可能密切的安全合作关系。英国脱欧为欧盟防务一体化进程除去了最大的一块绊脚石，刺激了后脱欧时代欧盟防务一体化的长足发展。欧盟在防务产业、防务行动的制度建设与能力建设等方面都取得了新的进展，增强了自身的防务自主。
欧盟防务一体化正逐渐推进，但与此同时，在其推进过程中，所面临的挑战和困难也逐渐增多。随着欧盟内部欧洲派国家与大西洋派国家分歧的不断加剧、美国和北约日益增多的疑虑、民粹主义对法德轴心的冲击以及新冠肺炎疫情的影响，欧盟防务一体化的前景仍存在较大的不确定性。关于“欧洲军”和快速反应部队的种种分歧和争议便是当前欧盟防务一体化遇阻的最新真实写照。
欧盟防务一体化虽取得新的进展，但仍处在量变的进程之中，尚未达到质变的程度。一方面，当前欧盟防务一体化进程依然由欧盟成员国掌握绝对的主动权。欧盟防务合作缺乏超国家性质，依然具有鲜明的政府间性质，尚未涉及到欧盟成员国在防务方面的主权让渡。另一方面，目前欧盟仍远未实现真正的防务自主。只有当欧盟拥有独立自主的军事力量和军事指挥体系、不再受到北约防务框架束缚之时，欧盟才能实现真正的防务自主。但由于北约的反对和美国的阻挠，未来一段时期，欧盟恐难实现真正的防务自主。离开美国和北约的支持，防务实力相对孱弱的欧盟将无法独自担负起保卫欧洲的责任。在可预期的将来，欧盟仍不得不依赖于美国和北约的安全保护伞。○
