新《土地管理法实施条例》系列解读（中）

完善土地征收制度 切实维护农民利益

土地制度是国家的基础性制度，土地征收关系国家治理能力和治理体系现代化水平，事关亿万农民切身利益。新《土地管理法》将农村土地制度改革成果写入法律，缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元化保障机制。本次《土地管理法实施条例》（以下简称《条例》）修订遵循《土地管理法》的基本思路，在土地征收等直接关系农民利益的重点问题上只做加法，不做减法，进一步细化土地征收程序，完善征收补偿安置机制，按照“权责对等”原则合理划分各级政府土地征收事权，优化提升土地征收效率。

进一步细化土地征收程序

《条例》聚焦土地征收程序的操作层面，对土地现状调查、社会稳定风险评估、征地补偿安置方案的具体步骤和具体内容提出了要求。《条例》明确，县级以上地方人民政府认为符合《土地管理法》第四十五条规定的，应当发布征收土地预公告，并开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并依据社会稳定风险评估结果，结合土地现状调查情况，组织自然资源、财政、农业农村、人力资源和社会保障等有关部门拟定征地补偿安置方案。确定征地补偿安置方案后，应当组织有关部门与拟征收土地的所有权人、使用权人签订征地补偿安置协议。县级以上地方人民政府完成本条例规定的征地前期工作后，方可提出征收土地申请。

充分保障被征地农民的知情权、参与权、监督权

《条例》进一步畅通土地征收的公众参与渠道，确保被征地农民在土地征收程序各个环节中能够有效参与并充分反映诉求，切实保障农民合法权益。《条例》明确，县级以上地方人民政府启动土地征收工作后，应当发布征收土地预公告，预公告应当采用有利于社会公众知晓的方式，在拟征收土地所在的乡(镇)和村、村民小组范围内发布，预公告应当包括征收范围、征收目的、开展土地现状调查的安排等内容，公告时间不少于十个工作日。《条例》提出，社会稳定风险评估应当有被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人参加，评估结果是申请征收土地的重要依据。《条例》重申《土地管理法》的规定，明确多数被征地的农村集体经济组织成员认为拟定的征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织听证。对个别确实难以达成征地补偿安置协议的，县级以上地方人民政府应当在申请征收土地时如实说明。

完善征地补偿安置机制

《条例》遵循“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的原则，对土地征收补偿安置的费用保障和具体分配规则等作出了具体规定，明确社会保障费用必须单独列支，强调征地补偿安置费用必须足额到位。《条例》明确，省、自治区、直辖市应当制定公布区片综合地价,确定征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准，并制定土地补偿费、安置补助费分配办法，解决了长期以来集体与个人补偿安置费用分配规则缺乏依据的问题。《条例》规定，社会保障费用主要用于符合条件的被征地农民的养老保险等社会保险缴费补贴，按照省、自治区、直辖市的规定单独列支。《条例》强调，申请征收土地的县级以上地方人民政府应当及时落实土地补偿费、安置补助费、农村村民住宅以及其他地上附着物和青苗等的补偿费用、社会保障费用等，并保证足额到位，专款专用。有关费用未足额到位的,不得批准征收土地。

合理划分各级政府征地事权

《条例》聚焦当前征地审批程序效率不高的问题，按照“权责对等”的原则，优化征地事权的配置，强化市县政府征地补偿安置的主体责任，减少国务院和省级人民政府对微观具体事务的管控，提高土地征收审批效率。《条例》明确，国务院和省级人民政府重点对土地征收申请是否符合《土地管理法》第四十五条规定的为了公共利益确需征收土地的情形以及是否符合法定程序进行审查。土地征收批准机关不再审查具体征地补偿安置方案。《条例》规定，国务院、省级政府依法批准征收土地后，县级以上地方人民政府在发布征收土地公告的同时，对个别未达成征地补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。《条例》实施后，被征地农民对征地补偿安置决定不服，可以作出征地补偿安置决定的地方人民政府为对象,申请行政复议或者提起行政诉讼。

土地征收法治化和规范化程序是国家治理能力和治理体系现代化水平的重要组成部分。各级人民政府要牢固树立以人民为中心的发展思想，严格落实依法行政理念，为了公共利益确需征收农民集体土地的，要按照《土地管理法》和《条例》的要求，严格依法履行土地征收程序，充分保障被征地农民的知情权、参与权、监督权，落实好征地安置补偿各项政策制度，确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。

完善宅基地管理制度 保障农民合理用地需求

农村宅基地是农民安身立命之本。随着土地资源的日趋紧张和城镇化的快速推进，农村宅基地供需矛盾日益明显。为促进节约集约利用土地资源、充分发挥农村宅基地在保障农民生活、促进乡村振兴中的重要作用，2020年1月1日起施行的新《土地管理法》对农村宅基地管理的有关规定进行了修改。本次，新的《土地管理法实施条例》（以下简称《条例》）将“宅基地管理”单列一节，在系统总结宅基地制度改革试点成功经验的基础上，分别对农村宅基地规划安排、审批程序、有偿退出、权益保障等四个方面作出明确规定，对新《土地管理法》中有关农村宅基地的规定予以进一步细化和落实。

一、突出规划引领，保障农村宅基地合理用地

习近平总书记强调“实施乡村振兴战略要坚持规划先行、有序推进，做到注重质量、从容建设”，要“通盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承，编制‘多规合一’的实用性村庄规划”。2019年5月，中共中央、国务院印发的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》要求，在城镇开发边界外的乡村地区，要组织编制“多规合一”的实用性村庄规划。《乡村振兴促进法》要求县级以上地方人民政府应当加强农村住房建设管理和服务，强化新建农村住房规划管控，严格禁止违法占用耕地建房。农村居民点布局和建设用地规模是国土空间规划尤其是村庄规划调整的重要内容。

为进一步落实规划要求，《条例》第三十三条就规划原则、建设用地指标安排、科学规划等作出规定。一是明确农村居民点布局和建设用地规模应当遵循节约集约、因地制宜的原则合理规划。一方面，要按照《国务院关于促进节约集约用地的通知》要求，强化农村土地管理，稳步推进农村集体建设用地节约集约利用，农村宅基地建设要符合镇规划、乡规划和村庄规划，先行安排利用村内空闲地、闲置宅基地。另一方面，要考虑我国现有的约5 4万个行政村和约270万个自然村的区域差异、发展阶段，兼顾自然资源禀赋和文化传统等特点，因地制宜地进行合理规划。二是保障农村宅基地建设用地指标。县级以上地方人民政府应当按照国家规定安排建设用地指标，合理保障本行政区域农村村民宅基地需求。2 0 2 0年7月，自然资源部、农业农村部联合印发《关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》，针对当前存在的计划指标需求不平衡、指标使用要求不够明确、指标有挪用等问题，专门规定农村宅基地建设用地指标在年度全国土地利用计划中单列，原则上不低于新增建设用地计划指标的5%，专项保障农村村民住宅建设用地，年底实报实销。当年保障不足的，下一年度优先保障。三是要求科学划定宅基地范围。乡（镇）、县、市国土空间规划和村庄规划应当统筹考虑农村村民生产、生活需求，突出节约集约用地导向，科学划定宅基地范围。在县、乡级国土空间规划和村庄规划中，要为农村村民住宅建设用地预留空间，从而解决农民建房无序、布局分散，乱占耕地建房等突出现象。2019年以来，自然资源部先后发布《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》和《关于进一步做好村庄规划工作的意见》，对村庄规划编制等提出具体要求。

二、深化放管服改革，进一步明确农村宅基地审批程序

新《土地管理法》明确将农村宅基地审批权下放至乡镇人民政府。2019年12月，农业农村部、自然资源部联合发布《关于规范农村宅基地审批管理的通知》，明确农业农村部门负责农村宅基地改革和管理工作，自然资源部门负责国土空间规划、土地利用计划和规划许可等工作，并对农村宅基地审批和建房规划许可管理等作出明确规定。

在此基础上，《条例》第三十四条对农村宅基地的申请主体、申请对象、报批程序、批准机关等进行了规定。一是明确农村村民以户为单位申请宅基地。在具体执行中，地方要注意分户的合理性，做好与户籍管理的衔接，不得设立互为前置的申请条件。二是明确申请对象原则上为农村集体经济组织。没有设立农村集体经济组织的，农村村民应当向所在的村民小组或者村民委员会提出申请。三是明确报批程序，宅基地申请必须依法经农村村民集体讨论通过并在本集体范围内公示后才能呈报审批。四是明确批准机关为乡（镇）人民政府。同时，为保护耕地，涉及占用农用地的审批权限没有下放，仍然应当按照《土地管理法》第四十四条的规定办理农用地转用审批手续。对农村村民住宅建设占用农用地的，在下达指标范围内，各省级政府可将《土地管理法》规定权限内的农用地转用审批事项，委托县级政府批准。需要注意的是，无论任何情况下农村宅基地都不得占用永久基本农田，并且农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。

三、坚持疏堵结合，明确农村宅基地有偿退出

根据《土地管理法》，我国农村宅基地实行“一户一宅、户有所居”。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划，不得占用永久基本农田，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。当下，新增建设用地供需矛盾突出，通过分配单宗宅基地以保障农民居住权益的难度日益加大，“一户一宅”制度难以为继，通过集中安置实现“户有所居”亦有种种限制。通过“一堵一疏”，在严控新增建设用地规模情形下，集中利用退出的宅基地就成为当前保障农村宅基地合理需求的有效手段。

《土地管理法》第六十二条第六款规定，国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。《条例》第三十五条重申了国家允许依法自愿有偿退出宅基地的主体为进城落户的农村村民。对于农村集体经济组织成员，退出超标准占用的农村宅基地应当是无偿的；退出合法标准内的农村宅基地是否有偿，虽然没有明确规定，但是应该是有偿的。本条还进一步明确了退出的宅基地优先用于保障该农村集体经济组织成员的宅基地需求。根据“十四五”规划“允许农村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。”的规定，有偿退出的农村宅基地的用途还将有进一步探索的空间。

四、尊重农民意愿，明令农村宅基地“四个禁止”

习近平总书记要求，“把选择权交给农民，由农民选择而不是代替农民选择，可以示范和引导，但不搞强迫命令、不刮风、不一刀切”。《乡村振兴促进法》要求，严格规范村庄撤并，严禁违背农民意愿、违反法定程序撤并村庄。

针对部分地方在合村并居中出现的侵犯农村村民宅基地合法权益的问题，《条例》第三十六条进一步明确农民对宅基地合法权益，并对农村宅基地的流转、收回、退出、搬迁等方面作出了禁止性规定。一是依据《民法典》第三百六十二条“我国宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”的规定，《条例》明确依法取得的宅基地和宅基地上的农村村民住宅及其附属设施受法律保护。二是明令“四个禁止”。禁止违背农村村民意愿强制流转宅基地，禁止违法收回农村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件，禁止强迫农村村民搬迁退出宅基地，为农民维护自身合法权益提供了明确的法律依据。

《条例》已经吸纳了宅基地制度改革的许多成功经验，但是还有很多制度正在积极探索中，尚未上升为法律制度。按照“十四五”规划和乡村振兴战略要求，宅基地制度改革仍旧任重道远，我们还要勇于探索、勇于创新、勇于实践，为实现第二个百年奋斗目标，全面建成社会主义现代化强国努力奋斗！

完善集体经营性建设用地入市法律制度

集体经营性建设用地入市是农村土地制度改革的重要内容之一。自2015年2月十二届全国人大常委会第十三次会议正式授权开展农村土地制度改革试点，到2019年底试点工作正式结束，历时近五年，试点工作取得的成效，被2019年8月审议通过的《土地管理法》修正案广泛吸收。体现在集体经营性建设用地方面的法律修改，主要是删除了原法建设项目必须使用国有土地的规定，为集体建设用地入市流转破除了法律障碍，同时，扩大了集体建设用地使用范围和方式，明确了集体经营性建设用地使用和入市管理措施等。本次《土地管理法实施条例》(以下简称《条例》)的全面修订，在集体经营性建设用地制度方面单设一节，对《土地管理法》修正案的规定作了进一步细化和明确，增强了制度的配套性和操作性。

一、明确了集体经营性建设用地适用的总体要求

《条例》落实《土地管理法》规定，明确“国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途，且已依法办理土地所有权登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人在一定年限内有偿使用”的同时，要求国土空间规划统筹并合理安排集体经营性建设用地的布局和用途，依法控制集体经营性建设用地规模，促进集体经营性建设用地的节约集约利用。该规定既落实了《土地管理法》关于合理安排集体经营性建设用地的要求，也着眼当前及长远土地资源形势，在控制总体规模和提高节约集约利用水平方面对集体经营性建设用地使用作了原则规范。

二、明确了集体经营性建设用地入市的程序

在《土地管理法》的制度框架下，《条例》明确了集体经营性建设用地入市的法律程序。土地所有权人拟出让、出租集体经营性建设用地的，市县人民政府自然资源主管部门应当提出规划条件，明确土地界址、面积、用途和开发强度以及产业准入和生态环境保护等要求。在此基础上，土地所有权人依据确定的相关要求拟订入市(出让、出租等)方案，并依照《土地管理法》第六十三条的规定，由本集体经济组织形成书面意见，在出让、出租前不少于十个工作日报市、县人民政府。市、县人民政府认为入市方案不符合规划条件或者产业准入和生态环境保护要求等的，应当在收到方案后五个工作日内提出修改意见。《条例》在此没有通过设立行政审批事项进行管理，一定程度上凸显了政府在集体经营性建设用地入市中的服务职能。土地所有权人按照确定的入市方案，即可按照法定程序确定土地使用者并签订合同，之后缴纳相关税费，办理不动产登记。

三、明确了集体经营性建设用地入市方案和合同内容

为使《条例》具备可操作性，在总结试点经验的基础上，明确了集体经营性建设用地出让、出租等方案应当包括以下内容: 宗地的土地界址、面积、用途、规划条件、产业准入和生态环境保护要求、使用期限、交易方式、入市价格、集体收益分配安排等。

土地所有权人按照入市方案确定的方式(招标、拍卖、挂牌或者协议等)确定土地使用者后，双方应当签订书面合同。为全面增强操作性，《条例》明确，合同应当载明土地界址、面积、用途、规划条件、使用期限、交易价款支付、交地时间和开工、竣工期限、产业准入和生态环境保护要求，约定提前收回的条件、补偿方式、土地使用权届满续期和地上建筑物、构筑物等附着物处理方式，以及违约责任和解决争议的办法等；规定未依法将规划条件、产业准入和生态环境保护要求纳入合同的，合同无效；造成损失的，依法承担民事责任。《条例》同时规定，合同应当报市、县人民政府自然资源主管部门备案，并要求自然资源部制定合同示范文本，进一步强化了政府的服务职能。

四、明确了集体经营性建设用地入市的相关权利义务

《条例》规定，集体经营性建设用地使用者应当按照约定及时支付集体经营性建设用地价款，并依法缴纳相关税费，这是对使用者法定义务的明确；同时，对集体经营性建设用地使用权以及依法利用集体经营性建设用地建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权，《条例》明确可以依法申请办理不动产登记，这是对使用者合法权益的保障。当然，按照合同支付价款和依法缴纳相关税费是办理不动产登记的前置条件。

为促进资源高效利用，《条例》还对集体经营性建设用地的二级市场作出了相关规定，《条例》明确，通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权依法转让、互换、出资、赠与或者抵押的，双方应当签订书面合同，并书面通知土地所有权人。此规定也是对相关各方合法权益的法律制度保障。

集体经营性建设用地依法入市是改革的必然，也是实践的需要，对于增强农村产业发展用地保障能力，增加农民土地财产收入，促进乡村振兴和经济社会高质量发展均具有重要意义。下一步，自然资源部将根据法律法规，在总结实践经验的基础上，持续完善集体经营性建设用地入市相关政策制度。(i自然全媒体)