公共健康视阈下我国食品信息标签规制之检视

王浩东

中国政法大学法学院，北京 100088

2017年10月18日，习近平总书记在十九大报告中提出“健康中国”战略，通过完善国民健康政策，为人民群众提供全方位全周期健康服务［1］。而食品安全问题历来都是与公众健康密切相关的重要议题，早在唐宋时期的《唐律疏议》和《宋刑统》中就有对掺假售假食品贩卖者进行严惩的规定，在我国近现代改革中对食品安全的监管也一直是重点建设内容，更是贯彻落实“健康中国”战略的重要一环。2009年，《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）审议通过，充分回应了彼时社会公众对公共健康的迫切需求，同时也标志着我国食品安全监管正式进入法治时代。值得注意的是，食品安全是一个具有高度综合性的概念，统领食品卫生、食品营养和食品供给等诸多范畴，其进入我国立法领域也是21世纪后的事情。《食品安全法》虽然仍较多关注食品卫生安全领域，但以“食品安全”取代了以往“食品卫生”的提法，也表明这部法律所规制领域的内涵和外延正在不断扩展，为食品安全法律体系的调整范围提供了张力，更多关乎公共健康的因素得以囊括其中。

公共健康通常被定义为指导和改善全人类健康的科学、实践技能和信念的总和，是强调影响社会重大健康问题的地方、国家、民族和国际资源的组织形式。公共健康在群体卫生视角下强调科学原理的运用和系统性的组织管理。食品是人类生存和延续的必需品，在社会发展进程中，食品成为具有交换价值的商品，具备了较强的流通性，使得食品安全越来越成为公共健康的重要命题，政府不断通过立法和规制对其积极回应，学界更是开启了对法律和规制的深度检视［2］。食品安全问题的本源是食品安全风险，食品中包含众多诱发食源性疾病的危害因素，其存在于种养殖、收获加工、包装贮存、运输销售全过程。专业化分工导致食品生产经营者与消费者之间的信息不对称，使得部分生产经营者在逐利效应下生产和销售不符合食品安全标准的产品，诱发食品安全问题。因此有必要从食品安全信息角度去构建对食品安全风险的防控。

作为食品安全信息表征的食品信息标签，是指附着于食品包装容器上的一切附签、吊牌、文字、图形、符号说明物。从现有法律制度设计来看，食品信息标签是消费者获取食品安全信息的重要窗口。1983年实施的《中华人民共和国食品卫生法（试行）》首次对食品标识作出规定，2009年出台的《食品安全法》进一步细化食品标识要求，正式确立了食品信息标签制度，其成为保障消费者知悉食品信息的重要手段。但是，该制度在施行过程中，逐渐暴露出监管难度大、监管主体不明确等困境，其效果有所折扣。故此，出于维护公共健康的目的，有必要对食品信息标签规制进行检视，深刻发掘其在施行过程中所暴露出的问题，并结合实践经验进行反思，以发挥食品信息标签保障食品安全和消费者知情权的制度价值。

一、食品信息标签的规制目的及重点

规制是政府对市场的一种介入机制，通过规制手段突破市场规律应当有其正当性基础，因此有必要厘清对食品信息标签进行规制的目的，这也将成为评价规制效果的重要标准。此外，为了减少政府介入对市场产生不必要的影响，应当明确重点进行有限规制，在修复“市场失灵”的同时遵从市场规律［3］。

（一）食品信息标签的规制目的

1.保障食品安全

食品是人类赖以生存的物质基础，不安全的食品势必会对人类的生命健康构成威胁，因此其一直是政府监管的重要领域。除因环境污染或者事故外，不安全食品主要源于食品生产经营者的制假售假行为，而“信息不对称”则是出现生产经营者制假售假的重要前提。基于食品特性，尤其是预包装食品，消费者在发生购买行为时，对于食品的安全状况并不知情，除非食品安全瑕疵被主动披露，否则消费者自行评估需要支付高昂成本。而食品生产经营者往往能够较为全面地掌握食品安全信息，这构成了其与消费者之间的信息不对称地位。市场的逐利性可能引发主体的“败德”行为，食品生产经营者就有可能利用消费者对食品信息掌握的弱势地位，通过制假售假行为向消费者提供不安全的食品。

因信息不对称引发的食品安全问题可以通过信息工具来解决，也即对市面上食品的信息标签进行规制。那么主要的规制方式就是强化食品生产经营者在生产经营活动中的信息公开义务，尽可能将涉及安全的食品信息标识出来以供消费者参考，以此遏制生产经营者可能会发生的“败德”行为。可以认为，对食品信息标签进行法律规制的直接目的就是确保食品安全，以维护公民生命健康。

2.维护消费者知情权

风险社会是德国学者乌尔里希·贝克提出的重要理论，其认为工业化浪潮使得人类处于风险社会当中，随时面临着各种危险，因此在认识到风险存在后应采取各种必要措施进行防控。在食品消费关系中，消费者同样面临着来自食品的安全风险，这种风险基于食品的基本功能属性，指向人类生命健康，因此有必要积极主动地采取措施来规避风险以保障自身安全。

对于消费者而言，信息不对称使得其知悉和规避风险的渠道有赖于生产经营者的告知，故而保障消费者知情权是其自行维护生命健康的重要手段。一般来说，食品生产经营者对食品的基本信息和关乎健康的特别信息进行表示，消费者就可以据此对食品是否存在风险作出判断。因此，对食品信息标签的规制将有助于消费者对食品真实信息和潜在风险的了解，以便对风险可能带来的损害进行有效控制。

此外，应当注意，维护消费者知情权和保障食品安全的逻辑起点同样都是信息不对称，但二者的价值和内涵并不相同。此处保障食品安全存在限定，即保障食品流通领域的卫生安全，主要依靠加强食品生产经营者的信息公开义务使其实现自我监督，以从源头上降低食品安全风险；而维护消费者知情权则是侧重于对公民赋权，使其有能力自行认识和规避风险。举例来说，经营者向消费者出售符合食用标准的豆角，即属于保障食品安全；而向消费者告知豆角未煮熟具有毒性，则属维护消费者知情权。

3.倡导健康生活方式

现阶段提高公民健康意识，改变不良生活习惯已经成为公共卫生的一大目标，这也是健康中国行动的题中应有之义。但是，人类对诱发肥胖的高热量食品的喜好具有坚实的生理基础——“食物短缺等恶劣条件困扰着我们的祖先，人类进化出了许多适应性的机制，而人类对富含热量的食物表现出特别的偏好就是这种适应性机制之一”［4］。

2019年12月颁布的《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》第六十九条规定，公民是自己健康的第一责任人，强调公民树立和践行对自己健康负责的健康管理理念。但人们对不健康食品的追求源于非理性的“原始冲动”，属于基于生理因素的“行为化的市场失灵”，这显然不符合依靠公民自身意志力的“健康第一责任人”理念。对于这种现象，政府可以利用信息工具进行警示性的信息规制，通过要求生产经营者在食品信息标签中标注或突出影响健康的成分信息来激发消费者的内在理性，以一种调整潜在“选择框架”的方式引导消费者形成相对合理的饮食习惯和健康的生活方式。

（二）食品信息标签的规制重点

1.食品信息的完整性

根据国际食品法典委员会（CAC）食品标签分委会制定的标准，食品信息标签的内容大致可分为三类：产品基本属性、营养信息和加工处理信息。产品属性信息包括配料成分、食用时效、生产流通情况等，根据CAC《预包装食品标签通用标准》，该类信息属于强制标识信息；营养信息则包括营养素名称及其含量，CAC《营养标签指南》中仅声明了具有营养价值的食品需要强制标识营养信息；加工处理信息主要指特定加工处理方法使用情况，如转基因、辐照的食品，需要在食品信息标签中对该处理方式进行强制性标识。我国食品标签国家标准的制定以及《食品安全法》关于食品标签的规定基本遵循了CAC的系列标准。

然而，目前无论是国内还是国外的食品信息标签标准和法律法规的设计，对于保障消费者生命健康权和倡导健康饮食习惯而言都不具有完整性。例如，过敏原信息尚未成为强制性标识内容，这就有可能导致部分过敏人群误食含有过敏原的食品出现致敏反应，危害其生命健康；根据《食品安全法》和《食品标识管理规定》的要求，仅专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品以及在其名称或者说明中标注“营养”“强化”字样的食品需要标注其所含有的主要营养成分及含量，一般食品并不需要标识营养成分信息，故消费者在购买此类食品尤其是高热量食品时缺乏参照和警示，较容易陷入“行为化的市场失灵”，从而过量食用影响健康。因此，食品信息标签规制应当重视食品信息的完整性，充分考虑可能会影响消费者健康的各类因素，以确定食品信息标签标准。

2.食品信息的易理解程度

食品信息标签规制的主要手段之一即强化食品生产经营者的信息披露义务，并以此保障消费者的知情权。但是，披露的信息足够多是否就实现了知情权的保障仍有待商榷。随着现代技术的发展，标签中的信息及其标识方式越来越复杂，部分食品信息标签已经超出了一般消费者的理解能力，消费者对这些标签信息多直接忽略，警示和辅助决策作用无从谈起。以营养成分表为例，有的生产者以一件食品的净含量为单位计算营养成分，有的生产者却以固定计量单位计算营养成分，不同计量标准显然是给消费者的理解出了一道“数学题”。此外，部分重要食品信息的标识方式不符合大众消费者的理解习惯。以食品保质期为例，有研究数据表明，超过75%的消费者不认同“保质期××个月（或××日，××年）”的标识方式，较之受欢迎的是直接写明具体到期日期的标识方式［5］。

由上可以看出，维护消费者知情权不仅需要“量”的保证，还需要“质”的提升。监管者在敦促食品生产经营者披露相对全面的食品信息的同时，还应当从消费者的角度出发，提升标签的易识读性，使之足以让常人理解，真正发挥其促进健康、辅助消费者作出理性消费决策的作用。

二、食品信息标签的规制现状及其困境

当前我国食品信息标签的规制主要围绕《食品安全法》《食品标识管理规定》和相关国家标准构建了具体的法律体系，其同样成为司法机关处理相关纠纷的法律依据。该体系的运行有效降低了食品生产经营者与消费者之间的信息不对称，但消费者权利意识的觉醒也逐渐暴露出该体系存在的问题。

（一）食品信息标签的规制现状

尽管在法律法规的要求下，食品生产经营者对于食品的相关信息尤其是质量信息负有标识义务，但在利益的驱动下，部分生产经营者会作出不诚信的标识行为，使得消费者仍处于食品安全风险之中，故而诱发了大量的基于食品标签问题的消费者维权诉讼。由表1 可以看出，2015年以前食品安全民事案件数量较少，相对应的因食品标签引发的纠纷也偏少；但2016年和2017年相关案件均呈近倍数式增长的趋势，其原因可能是2015年《食品安全法》修订引起消费者维权意识的觉醒，食品安全诉讼爆发；2018年起，诉讼数量回落并趋于平稳，体现了《食品安全法》的规制效果；而2020年食品安全和食品标签诉讼数量骤减，可能的影响因素是多元解纷机制的建设实现了纠纷的分流以及新冠肺炎疫情对诉讼造成的客观不便。在这6年里，食品标签案件数量约占食品安全案件总数的四分之一，可以说食品标签问题是引发食品安全诉讼的一个重要因素，由此也可以看出食品信息标签是食品安全管理体系中的重要部分。

表1 2015—2020年关于食品标签的民事一审案件办理情况

根据《食品安全法》等相关法律规定，对食品信息标签负有监管职责的机构主要有市场监管部门、卫生健康部门、海关部门、农业部门，由市场监管部门对食品信息标签进行总体统一监管；卫生健康部门负责特殊食品信息标签的监管以及食品信息标签国家标准的制定；海关部门负责进口食品标签的管理；农业部门负责初级农产品加工环节标签的管理。可见当前我国食品信息标签的监管采取的是，建立在多部门共同监管的基础之上的，以分段管理为主、品种管理为辅的行政管理体制，且不同部门之间存在监管排他性。

（二）食品信息标签的规制困境

1.监管机构协调性不足

有效的行政监管体制需要构建“监管有据、运行高效、公开透明、激励有效”的机构体系。造成当前食品信息标签规制困境的重要因素之一即监管机构体制机制协调性不足。如前所述，机构改革并未改变食品信息标签领域“九龙治水”的局面，“立法授权的交叉重叠或模糊、空白，可能导致多部门监管的诸多弊端”［6］。多部门监管主要存在以下问题：①监管缺位。在法律授权不明的情况下，相关部门为避免被问责，有可能出现互相推诿责任的情形。②监管冲突。当前监管体系由多部法律规范共同构成，较易出现授权重叠，这将导致不同监管部门在进行行政监管的过程中互相争抢监管权，可能对被监管人的利益造成损害。③监管低效。多部门之间缺乏沟通和资源共享，难以形成监管衔接，会造成行政资源浪费和监管效果不佳。④责任分散。“碎片化”的监管结构使得食品信息标签问题发生时，难以确定能够代表行政机关处理纠纷、承担责任的监管机构，最终造成问责困难，进一步加剧监管低效。

2.法律体系尚不完善

目前，我国基本构筑起以《食品安全法》为核心、《食品标识管理规定》为细则、《食品标签通用标准》等国家标准为补充的食品信息标签规制法律体系。但通过对我国食品信息标签的立法概况做分类研究后可以发现，无论是整体法律体系还是具体法律制度构建仍存有不足，具体可概括为以下两个方面：①法规、标准更替缓慢。《食品安全法》作为重点立法，近几年修订频次较高，基本不存在立法滞后问题，但《食品标识管理规定》作为唯一一部规制食品信息标签的部门规章，最近一次修订仍为2009年，这就使得当前的规制体系在食品科技飞快发展的大前提下难以满足现实监管需求。②国家标准法律效力弱。现有判例中，国家强制性标准并不作为定案的直接法律依据，但其对食品标签的标识作出了更加细致的规定以规范食品生产经营者的活动，是法规的有力补充，而部分判例却只从实质角度认定食品是否符合标准，忽略相关国家标准所做的形式要求，有可能损害消费者信赖利益，降低食品标签制度可信度，使之流于形式。

3.消费者缺乏信息识别能力

完备、准确的食品信息标签能够帮助消费者在消费时合理决策，规避食品安全隐患和注重健康食品消费［7］。随着市场经济的发展和科学技术的进步，食品种类繁多，消费者更加需要借助食品信息标签来辅助进行决策。但生活中部分消费者缺乏识别能力，在消费过程中忽视或误解标签信息，购买了影响健康的食品或使用错误食用方法而引发安全事故。《食品安全法》第十条要求政府加强食品安全宣传教育工作，增强消费者食品安全意识和自我保护能力。但该条款实际上不属于严格意义上的法律表述，政府职责仍具有不确定性和缺乏强制性，消费者获得食品安全教育的权益缺乏保障。此时即便政府为食品生产经营者设计了详尽的食品信息标签制度，但消费者对食品标签缺乏认知能力，信息不对称依旧存在。

三、完善食品信息标签法律规制的思路

食品信息标签法律规制的完善有赖于对规制目的和重点的充分理解，同时也需要对规制体系运行过程中面临的困境一一回应。应当重新梳理当前规制体系，找准监管主体并明确责任，从加强宣教等角度强化消费者知情权保障，同时积极引入多方力量实现社会共治。

（一）重构现有监管体系

1.协调多部门监管

多部门执法从理论上讲可以一定程度上增加执法力量的供给，有助于解决单一部门执法力量薄弱的问题［8］。尽管多部门监管存在弊端，但相较于单一部门监管其必然具备先进意义，更加符合食品安全领域问题的复杂性、多样性和广泛性特征。因此，在当前食品信息标签多部门监管格局已经形成的背景下，探讨如何破解制度困境、优化多部门监管手段，是完善食品信息标签监管体系的重点工作。虽然《食品安全法》已经对多部门监管的协调合作提出了原则性的要求，但仍缺乏具体的法律实施和工作机制，需要从立法和实践两个层面加以落实。首先是需要精细化立法，科学配置监管职能，消除职能交叉、授权模糊的情形；其次是建立综合协调机制，由特定部门履行专门监管职能，其他部门负责查缺补漏。落实到实践，市场监管部门将成为监管核心，横纵双向分别贯通不同食品种类和生产流通过程，在整体上对所有食品进行综合监管，仅部分特殊食品如农副产品、进口食品由农业部门和海关部门基于食品特性细化监管，以避免部分特殊食品虽有特别监管但品质却低于一般食品的情形。

2.完善法律规范体系

实践中食品信息标签法律规范已经逐渐无法满足实际需要，有必要完善配套法规并科学制定标准，构建完备的食品信息标签法律规范体系。上文已经提及，相关法律规范缺乏操作性的主要缘由是更替缓慢和效力层级低。对此，从立法技术角度出发，食品科技的高速发展会不断引起新的食品安全问题，频繁修订高位阶法律既无必要也不现实，而目前的法律体系正缺少配套的实施细则和条例，其立法难度相对而言较低，可以成为现有法律规范体系的有力补充。此外，当前食品信息标签国家标准较少，《预包装食品标签通则》近乎成为食品信息标签领域执法、司法的“万能标准”，针对这一局面，应广泛进行社会调研，吸收行业意见和群众需求，鼓励更多具有针对性的国家标准出台，以增强食品信息标签国家标准的完整性、协调性和严密性。同时还应当对民事纠纷中的争议进行深度回应，为司法裁判提供思路，增强司法适用性。

（二）强化消费者知情权保障措施

1.加强消费者食品安全教育

当前国家对食品标签已经有较为详细的规定，部分规模较大的食品生产经营者对国家要求落实较好，但如前述，实践中消费者借助标签辅助决策需要一定的知识积累，部分食品信息标签没有给消费者带来便利。因此，政府有必要进一步加强对消费者的食品安全教育，普及食品信息标签知识。就目前法律规定来看，承担食品安全教育责任的政府机构及其具体职责尚不明确，实践中采取的方式是各级食品安全协调议事机构负责组织协调，成员单位共同参与。尽管参与主体相对广泛，但职责无具体归属会导致食品安全教育工作流于形式。针对这种局面，应当确定具体的职能部门发挥主导作用，负责食品安全教育工作的规划、组织和实施；同时还应积极引入社会力量加入宣传教育工作，形成政府与社会力量之间分工协作的合力。具体而言，政府统筹全局，制定详尽的教育规划方案，为各方开展工作提供政策支持；学校安排食品安全教育进课堂，将食品安全和健康知识作为基本科学知识纳入智育范围；社区机构和行业协会积极合作，实现食品安全教育的基层渗透；各类新闻媒体也应当利用传播优势，以消费者喜闻乐见的方式宣传食品安全知识。

2.提供易理解的食品信息

食品信息标签内容往往由食品科学作为理论支撑，具有较强的专业性。而绝大多数情况下，食品消费的决策在较短时间内作出，消费者没有足够的时间和能力对标签信息做进一步理解。故此，除了通过食品安全教育丰富消费者的相关知识外，还可以要求食品生产经营者提供更易应用和理解的信息标签，以此降低消费者的信息决策成本。对于消费者来说，食品信息标签提供的信息越便利，其作为决策参考因素的可能就越大；反之，如果需要对信息做进一步处理或理解，即便是简单的计算都会影响该信息的决策价值。故而食品生产经营者需要对食品信息标签做“加减法”，即增加对标签的生活化说明，减少理解难度高或者易引起歧义的信息。此外，对于关乎消费者身体健康的信息，应当根据具体情况决定是否对该信息标注警示标签，如某一普通食品的脂肪含量明显较高，则应当对该信息予以警示以引起消费者注意。

3.强化政府食品信息供给

除了消费者主动了解、生产经营者依法提供外，消费者知情权得以保障的第三条路径被认为是政府信息的供给，其同样有助于食品信息标签制度的完善［9］。在食品生产经营过程中，如果仅靠立法规制生产经营者履行强制披露义务，政府作为执法者在事后对违法行为进行查处，就会使得食品信息标签有可能得不到有效管理，容许了部分食品安全风险的存在。因此，有学者就提出，公权力机关对于风险的认识程度和决策的有效性具有天然的优势，适时引入政府信息义务、发挥政府在信息路径中的优势，符合食品信息标签制度的长期利益目标。具体而言，首先，政府应扮演好“信使”角色，在不同食品生产经营者之间促进食品信息的流通，尽可能保证食品信息统一、准确、全面；其次，政府应积极对特定食品信息进行调查研究，主动向社会公众披露研究结果，赋予食品信息标签现实价值；再次，政府作为食品安全监管者，可以在不侵犯商业秘密的前提下，对执法过程中收集到的食品信息加以处理并向社会公开，作为食品信息标签的补充，辅助消费者决策。

（三）倡导社会共治新趋势

1.鼓励消费者参与社会共治

在政府监管策略方面，相比静态单一的监管模式，选择动态多样的监管模式可以更高效地帮助政府治理食品安全问题［10］。面对市场调节与政府监管失灵，社会共治逐渐成为食品安全治理的新趋势，在食品信息标签规制领域中同样可以引入这一治理理念来破解规制困境。我国食品标签瑕疵纠纷中惩罚性赔偿制度的适用有着较为严格的要求，即：①食品标签不符合安全标准有可能影响食品安全；②食品标签虽不影响食品安全但足以误导消费者。由此可见，司法制度并不会惩戒所有不符合标准的食品标签违法行为，如此就会打击消费者参与治理、维护权益的积极性。要改变这一消极局面，需要政府通过行政手段鼓励消费者投身社会共治。有奖举报以信息交易为基础，充分调动人民群众参与食品信息标签规制的主动性，从而促进公私合作监管，实现社会共治［11］。此外，即便惩罚性赔偿难以实现，法律法规仍要对食品信息标签瑕疵进一步明确法律责任，以便在接到举报之后做出相应行政处理决定。

2.引入第三方标签认证机构

近年来，从中央到地方均在推进事中事后规制，旨在深入挖掘、提升政府规制的效能。在食品监管领域安全事件频发的情况下，这种改革显得尤为必要。但从国外情况来看，通过引入第三方机构，充分调动社会力量，可以较大程度缓解行政执法的压力［12］。第三方机构属于社会中间层主体，独立于政府和市场，主要发挥克服和防止市场与政府“双重失灵”的作用，同时其独立地位还能保障社会整体利益的实现。第三方机构的角色往往由行业协会、专门企业等扮演，其可以具备两种职能：一是对法定食品信息标签的审核，二是对非法定标签的授予。前者实际上是一种审核权的转移，即行政机关将审核权授予第三方认证机构，由其对被规制者是否遵从规制进行检查并向行政机关提供专家意见；后者是一种认证权，其主要是一种非政府组织享有的，对本地域内、本行业内产品或所提供的服务是否达到其制定的标准进行确认的权利。审核职能是指由第三方认证机构核查法定食品信息标签的合法性、分担行政机关的监管任务；第三方认证则是由第三方机构基于消费习惯和健康因素提出新标准，例如“清真认证”，其主要意义在于推动生产者基于市场的竞争机制主动迎合标准从而提高食品品质。

对食品信息标签的合理规制是促进公共健康的有力保障。食品信息标签制度有助于缓解消费者与食品生产经营者之间的信息不对称局面，迫使食品生产经营者提供符合质量的食品，保障食品安全。同时，食品信息标签有助于消费者在消费时合理决策，形成健康合理的饮食习惯和生活方式。然而食品信息标签种类庞杂，体系化研究必然存在疏漏。但食品安全问题不容有失，在对我国食品信息标签规制现状做整体性检视之后，下一步应当是做细致研究，充分发挥不同食品信息标签保障食品安全、促进公共健康这一价值目标的作用。