拜登气候新政初探*
2021-11-11 21:28:42肖兰兰
现代国际关系 2021年5期
肖兰兰
[内容提要] 气候政策一直是美国总统拜登竞选时期和入主白宫以后的核心议题。拜登气候新政是影响最为深远的美国气候政策议程，它将气候变化问题置于美国国家安全与对外政策的核心，将长期战略目标与具体政策建议相结合，采取“全政府”合力应对的方式，气候实用主义色彩浓厚，重视多边主义并强调发挥美国的领导作用。拜登气候新政有助于促进全球气候治理《巴黎协定》及其实施细则的执行与落实，完善以《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》为核心的全球气候治理机制，推动全球气候治理新的领导格局的形成，并提升全球气候科学和技术的研发力度。拜登气候新政的实施及效果无疑受到很多因素的制约，其中包括国会的掣肘，行政命令实施的易中断性和美国司法系统的相对保守性，拜登气候政策自身的减排力度和可信度以及拜登气候多边主义能否真正贯彻执行等。对中国来说，如何动态把握好竞争与合作是未来推进中美气候合作应予优先考虑的关键问题。
气候政策一直是拜登竞选时期和入主白宫以后的核心议题。在2021 年1 月20 日入主白宫当天，拜登就正式宣布重新加入《巴黎协定》，并签署行政命令向《联合国气候变化框架公约》（简称《公约》）秘书处正式递交重新加入的文书。接着，在就任总统不到一个月的时间内，拜登又相继签署了“关于保护公众健康和环境以及恢复以科学应对气候危机”“关于在国内和国外应对气候危机”“关于重建和加强难民安置方案以及规划气候变化对移民的影响”以及“启动美国创新计划创造就业机会和应对气候危机”等一系列行政命令和政策声明，内容涉及气候政策、能源政策以及更广泛的环境政策等一揽子计划。与此同时，拜登也把气候议题纳入其外交行动的核心议程，2021 年4 月14～17 日美国总统气候问题特使约翰·克里访问中国，与中国国务院副总理韩正、气候变化事务特使解振华举行会谈并发表了《中美应对气候危机联合声明》。4月22～23日，拜登以视频会议的方式举办世界领导人气候峰会，并在峰会上承诺“到2030 年美国温室气体排放将从2005年的水平减少50%～52%”，比此前奥巴马政府设立的减排目标提升了一倍。拜登在执政百余天的时间内，在内政和外交方面持续发力，把应对气候变化问题纳入其施政的核心位置，反映出拜登政府不同于以往的执政理念，也充分反映出气候变化问题在新一届美国政府议程中独特而重要的意义，引起了国际社会的广泛关注和反响。在当前全球经济社会仍然受到新冠疫情严重冲击，全球气候治理《巴黎协定》正处于执行和落实的关键时期，应该如何理解拜登气候新政的特点？它将对当前的全球气候治理产生何种影响？在当前美国国内政治极化的背景下它又能够走多远？如何从当前紧张的中美关系视角看待拜登气候新政对中美气候合作的影响？这些都是当前全球气候治理、美国研究和中美关系研究议题中亟待回答的重大问题。
一、拜登气候新政的特点
与特朗普政府试图重振化石能源经济不同，拜登气候新政把清洁能源革命作为其应对气候危机的重要支撑和核心技术手段，不仅要努力推动美国能源结构和产业结构的低碳化和净零排放，而且还动用“全政府”的力量，将应对气候变化贯穿于国际贸易、外交政策等诸多领域政策的制定和实施，并试图通过推动全球碳减排重塑美国的领导地位。总体来看，拜登气候新政存在如下特点。
（一）问题定位：将气候变化问题置于美国国家安全与对外政策的核心。2020 年8 月6 日，拜登在其竞选期间提出的“清洁能源革命和环境正义计划”指出“气候变化是一个‘威胁倍增器’，它放大了现有的地缘政治和天气相关的风险”，建议将气候变化提升为国家安全的优先事项，并委托国家情报部门就气候变化对国家和经济安全的影响进行评估。2021年1月27日，在其签署的《应对国内外气候危机的行政令》中，拜登明确将气候变化界定为“气候危机”，并宣布将其置于美国外交政策和国家安全的核心。该文件强调，气候变化方面的考量将是美国政府制定外交和国家安全政策的一个“基本要素”。为了从制度上加强气候变化问题在美国内政和外交政策中的优先地位，拜登专门设立一个新的职位，即总统气候问题特使，任命前国务卿约翰·克里担任，并进入国家安全委员会。拜登这一举措传递出三个重要信息：第一，鉴于克里的特殊身份及象征意义，任命克里担任总统气候问题特使能充分反映出拜登新政府对气候变化问题的高度重视；第二，让克里进入国家安全委员会，意味着国家安全委员会也会把气候变化问题纳入其职责范围，并加强对气候变化问题的关注；第三，进入国家安全委员会意味着克里将被赋予更多的权限，有助于加强美国各部门之间气候政策立场的协调。拜登通过对气候变化问题的战略定位和任命总统气候问题特使，试图把应对气候变化问题融入其政府行政机构及其政策行动的各个环节，使各有关部门的政策制定及其行动目标都将气候治理纳入其中，从而使气候变化问题成为拜登政府推动其内政与外交的重要战略考虑。
（二）目标设定：将长期战略目标与具体政策建议相结合。拜登气候新政不是对应对气候变化问题的简单畅想，而是既有长远规划的战略目标，又有明晰定位的阶段性目标，还有可操作实施的具体举措。拜登在《应对国内外气候危机的行政令》中指出，美国的长期目标是通过创造高新工作岗位，建设现代化、可持续的基础设施，实现公平、清洁的能源未来等方式使美国经济在2050 年前实现净零排放；中期目标是在2035年之前实现电力部门的无碳污染和净零排放。为了实现上述目标，拜登政府在可再生能源、电动汽车以及推动公共交通清洁化等诸多方面制定了一系列政策法规和具体行动目标。如拜登在2021 年1 月签署的《关于确保未来由美国工人在美国制造的行政令》指出，在适当的和符合法律规定的情况下，联邦政府要利用所有可用的采购权限，促进美国电力部门的清洁化，并制定专门计划加强可再生能源（风电、光伏、水电等）的开发，到2030 年将海上风能增加一倍，到2035 年实现电力部门的碳中和。在《关于确保未来由美国工人在美国制造的行政令》中，拜登对美国电动汽车的发展作了较为详尽的战略规划，明确指出联邦政府、州以及各级地方的公用车辆要逐步实现净零排放。在《关于保护公众健康和环境以及恢复科学以应对气候危机的行政令》中，拜登强调要制定严格的温室气体和燃料经济性标准，以确保到2030年所有新销售的轻型和中型车辆以及公共汽车都是净零排放。3 月31 日，拜登总统公布了一项2.3万亿美元的“美国就业计划”，这一计划将是美国实现其2030 年气候目标的关键。该计划要求对电网和清洁技术投资1000 亿美元，目标是到2035 年实现电力行业的无碳化；对电动汽车行业投资1740亿美元，到2030 年在全美各地建设50 万个新的电动汽车充电站，使联邦车队实现电动化，并至少将20%的校车替换为电动车型；该计划还包括对建筑改造、气候科学研究和创新的投资，以及取消对化石燃料行业的税收优惠。不过，目前尚不清楚这项覆盖面广泛的就业计划是否会获国会批准。4 月22 日，在世界领导人气候峰会召开期间，美国白宫发布的政策声明明确指出，“拜登总统制定的2030年温室气体减排目标，旨在为工会成员创造高薪就业机会，并确保美国在清洁能源技术方面的领导地位。”
（三）应对方式：采取“全政府”的合力应对。2021 年1 月27 日，拜登总统在签署行政命令《应对气候变化、创造就业机会和恢复科学诚信》前的讲话中强调，要努力将气候变化问题贯穿（纳入）到联邦政府的各个部门，通过联邦政府机构的职能调整，采取一种所谓的“全政府”的气候危机应对战略（Government-wide Approach）。“全政府”应对战略涉及财政部、国防部、律政司、内政部、农业部、商务部、劳工部、卫生及公众服务部等20多个联邦部门，标志着美国气候政策不仅是由美国政府的气候或环境部门推动，而且是由美国政府的外交、金融、贸易、安全、发展和其他“非传统”部门合力推动。同时，为了更好推动气候新政的实施和落实，并协调联邦政府不同机构之间的气候合作，“关于在国内和国外应对气候危机”的行政命令还明确要求建立专门的联邦气候机构负责具体执行。其一，在总统办公厅内设立白宫国内气候政策办公室，由总统助理和国家气候顾问直接领导。该办公室负责协调国内气候政策问题的决策过程；协调向总统提供国内气候政策建议；确保国内气候政策决定和方案与总统提出的目标一致。拜登在该文件中要求所有联邦机构应与国内气候政策办公室合作，并在符合适用法律的情况下，根据国内气候政策办公室的要求，向其提供信息、支持和援助。其二，成立国家气候工作组，由国家气候顾问担任主席，成员包括21个联邦机构的内阁级领导人和白宫高级官员，目的是推动拜登政府实施“全政府”气候应对方案，促进计划和实施关键的联邦行动以减少气候污染；增强对气候变化影响的适应能力；保护公众健康，等等。在领导人气候峰会期间，白宫发表声明强调，要采用“全政府”方式应对气候变化，要充分调动市长、县长、州长、部落领袖、企业、宗教团体等各个行为体的积极性，鼓励不同层级政府部门与公民社会和私营部门积极合作。
（四）政治诉求：气候实用主义（Pragmatism）色彩浓厚。为了获得国内选民的支持并减少气候政策实施的压力，拜登政府在气候政策推进过程中表现出很明显的气候实用主义色彩，这从其宣传理念和推进路径得到充分体现。从宣传理念来看，拜登政府特别强调“环境正义”，让“环境正义”成为其应对气候变化、推进环境政策的重要“关键词”，要求政府在推进能源转型的进程中要特别关注受到气候变化影响和冲击的弱势群体，实现“公正转型”。对“环境正义”的呼吁强化了美国普通民众尤其是弱势群体对气候问题的关注和对政府应对气候变化问题的支持，但对“环境正义”具体如何落实以及多久能够落实拜登并未给出明确答复。从推进路径来看，考虑到美国国会的组成情况，尤其是在参议院缺乏可靠的60票多数，甚至没有可靠的50 票，拜登政府采取的气候政策仅限于行政行动。也正因如此，拜登的气候政策具有很强的“应急性”，试图短期内取得立竿见影的政治效果，至于能否得到国会的支持而持久有效地推行下去似乎暂未进入拜登政府的考虑范畴。“设定目标比较容易，在很大程度上是技术可行性和政治适意性的结合。而艰巨的任务是完成它。”就此而言，拜登政府虽然在头100天内成功兑现了关于气候政策的大量竞选承诺，但却表现出很强的气候“实用主义”色彩，具体成效如何却有待时间检验。
（五）国际战略：重视多边主义并强调发挥领导作用。与特朗普政府“美国优先”战略和一系列“退群”行为相反，拜登政府非常重视“多边主义”，在不同场合多次强调与其他国家尤其是大国加强在气候变化问题上的合作，并力争发挥领导作用。早在1 月27 日《应对国内外气候危机的行政令》中，拜登就提出了美国应发挥领导作用的三个重要领域，即努力实现绿色复苏，推动能源部门去碳化以及执行和落实《巴黎协定》的三个首要目标，并强调美国当前的优先事项是在广泛的国际论坛上推动和整合应对气候变化问题的决心，召开由美国主办的专门性国际气候会议，旨在提高全球应对气候变化的雄心，为第26 届联合国气候变化缔约方会议（COP26）及其后的会议作出积极贡献。同时，派克里访华，与中方就气候变化合作等议题进行会谈，双方共同发表《中美应对气候危机联合声明》，这一方面表明拜登政府非常希望中国国家领导人能够参加领导人气候峰会，以凸显此次气候峰会的多边主义性质；另一方面，也是为了向世界彰显美国正在寻求积极推进气候外交、领导全球气候治理的意愿和能力。4月22日，领导人气候峰会召开，拜登在峰会召开的当天就公布了美国50%～52%的温室气体减排目标，并发言指出：“没有哪个国家能够独自解决这场危机。我们所有国家，尤其是我们这些世界上最大的经济体，必须挺身而出。”约翰·克里也在气候峰会召开期间的新闻发布会上的讲话中指出，气候峰会为全球气候治理和《巴黎协定》目标的实现搭建了一个巨大的基石，其重要性在于将世界又重新团结在一起。拜登气候“多边主义”不仅是对其总统竞选和入主白宫之初积极应对气候变化、执行和落实《巴黎协定》三个首要目标气候承诺的兑现，而且也是其利用气候多边主义重塑美国全球气候治理国际领导地位努力和意愿的“彰显”。
总体来看，拜登气候新政沿袭了美国在全球气候治理领域的一些传统做法，例如，将清洁能源和能源结构的清洁化作为美国应对气候变化的核心举措，采取长期目标与具体政策相结合的战略，借助应对气候变化提升美国的国际影响力。在这些维度上，拜登气候新政与美国以往气候政策相比更多是力度和程度上的差异，没有根本性创新。但将气候变化问题置于国家安全与对外政策的核心，采取“全政府”的合力应对方式以及与“环境正义”相链接的气候“实用主义”则是拜登政府在应对气候变化问题上的开创性举措，与以往美国气候政策相比存在重大差异。
二、拜登气候新政对全球气候治理的影响
当前，全球气候治理正处于关键而敏感的时期。鉴于美国在全球政治经济事务中的影响力及其在全球气候治理中的特殊性，拜登气候新政无疑将会对全球气候治理产生十分重要的影响。
（一）有利于促进《巴黎协定》及其实施细则的执行与落实。根据美国在2015 年《巴黎协定》框架下的国家自主减排承诺，到2025 年，美国温室气体排放量将在2005 年的基础上减少26%～28%，并尽量实现28%。拜登在领导人气候峰会上的温室气体减排承诺几乎在上述承诺的基础上翻了一番，这无疑会大大减少美国及全球的温室气体排放量，从而缩小《巴黎协定》1.5℃温升目标所需排放量的“排放差距”。根据气候行动追踪组织（Climate Action Tracker，CAT）在峰会后的分析，美国政府50%～52%的减排目标将使2030年全球温室气体“排放差距”缩小5%～10%，这是2020/2021年新一轮国家自主贡献目标更新中力度最大的国家额外减排提议。同时，加上各国自2020 年9 月以来宣布的各类减排行动，2030年全球温室气体排放差距将缩小12%～14%，大大强化了1.5℃阈值作为全球温升目标的中心地位。国际舆论认为，拜登这一承诺的力度还是“雄心勃勃”和“鼓舞人心”的。除了缩小全球温室气体的排放差距外，拜登气候新政还在一定程度上增加了全球应对气候变化的资金规模。奥巴马政府时期曾承诺向“绿色气候基金”提供30亿美元的援助，但实际执行的拨款仅有10亿美元。此后，特朗普政府更是直接表态拒绝提供后续资金。拜登计划在2022 财政年度向“绿色气候基金”提供12 亿美元的援助，虽然这些资金还不足以弥补美国20 亿美元的欠款，但毕竟意味着美国向前迈出了重要一步。而且，较之奥巴马政府，拜登政府在国际气候融资规模方面也大大提升。拜登承诺到2024年，相对于奥巴马政府的后半期（2013～2016 财政年度）的平均水平，对发展中国家的年度公共气候融资翻一番。同时，拜登政府还与各发展伙伴积极合作，在公共投资中优先考虑气候变化问题，加强技术援助和长期能力建设，使支持与国家需求和优先事项保持一致，并增加适应和复原力方面的投资。白宫刚刚发布的“国际气候金融计划”表示，美国国际开发署（USAI）将于2021 年11 月在COP26 上发布一项新的气候变化战略；美国国际发展金融公司（DFC）将更新其发展战略，不仅首次将气候变化问题纳入其中，而且将投资气候减缓和适应作为首要任务；千年挑战集团（MCC）预计在2021 年气候智能型发展方面的投资超过5 亿美元，到2024 年，总投资将达到35亿美元，并计划在未来五年将50%以上的项目资金用于气候相关投资；财政部将指导多边开发银行的美国执行董事与其他股东合作，帮助确保多边开发银行制定并实施雄心勃勃的气候融资目标和政策。
（二）有利于增强以《公约》和《巴黎协定》为核心的全球气候治理机制的普遍性和完整性。作为全球气候治理进程中第二份具有法律约束力的气候减排协议，《巴黎协定》具有不同于《京都议定书》的减排模式和特点。相比《京都议定书》，《巴黎协定》的比较优势就是国际参与的广泛性和普遍性。《巴黎协定》吸引了全球196 个《公约》成员国中的186 个提交“国家自主贡献”目标，相当于覆盖了全球96%的温室气体排放量，因而被认为是全球气候变化谈判在经历了哥本哈根气候变化大会低潮与挫折之后的一次重大进展。但是特朗普政府2017年宣布退出《巴黎协定》意味着温室气体排放占世界16%的大国游离于全球气候治理体系之外，很大程度上损害了以《公约》和《巴黎协定》为核心的全球气候治理机制的普遍性和完整性。拜登政府重回《巴黎协定》并在国内外采取一系列应对气候变化的政策法规无疑从法理和事实层面重新弥补了全球气候治理机制普遍性和完整性缺失的遗憾，并且由于拜登政府积极的气候政策及行动，使得这种普遍性和完整性更加突出。鉴于美国在国际社会中的政治与经济影响力，美国的“回归”并“积极”发挥领导作用，不仅从物质和精神两个层面直接提升国际社会应对气候变化的能力和水平，推动全球气候治理巴黎进程继续向前发展，而且意味着美国对《公约》和《巴黎协定》为核心的全球气候治理体系和机制重新认可，标志着《巴黎协定》的合法性和普适性得到进一步增强。
（三）促进全球气候治理力量格局的变化。2017 年，特朗普政府退出《巴黎协定》及“去气候化”政策等一系列做法加剧了美欧跨大西洋关系的恶化，促进了中欧在应对气候变化问题上的合作，并表现出合作推动和引领全球气候治理的意愿和迹象。美国的“回归”及拜登气候新政无疑会促使全球气候治理国际领导格局出现新的变化。拜登在不同场合多次指出，气候变化是一项全球性挑战，需要各国采取果断行动，美国将与世界其他国家共同应对气候变化威胁。在具体实践过程中，拜登政府对欧盟和中国采取了非常不同的态度。在对待欧盟的问题上，拜登政府积极主动，努力修复跨大西洋伙伴关系，并意图推动形成应对中国的联合阵线。美国的橄榄枝受到了欧盟的积极回应。欧盟委员会主席冯德莱恩表示，“随着世界的变化，出现了新的挑战和机遇，美、欧新的伙伴关系将尤为重要。”欧洲理事会主席查尔斯·米歇尔也表示，“欧盟将致力于建立强有力的跨大西洋伙伴关系，并随时准备与当选总统、新一届国会和政府接触。”2020 年12 月2 日，欧盟委员会和外交政策与安全事务高级代表发布的《全球变局下的欧美新议程》宣称，“欧盟和美国的关系是独一无二的，它建立在共有的历史、价值和利益之上”，并强调要在气候变化问题上密切合作。而在对待中国问题上，拜登政府却延续了特朗普时期的强硬态度，明确表示，“即使中、美两国正在寻求在气候变化、全球公共卫生安全、防止新冠肺炎疫情扩散方面的共同利益，美国也需要对中国强硬起来。”白宫发言人也就拜登政府对华政策表示，中国对美国构成重大挑战，拜登政府不会改变对中国的战略举措。由此可见，在未来的全球气候治理中，中欧合作引领的态势可能会受到很大影响。虽然气候变化问题不能完全反映中美关系的全部，但从当前拜登政府的对华政策及其走向来看，美欧协调的趋势已经非常明显。在这种情况下，全球气候治理国际领导格局无疑会发生微妙变化，可能出现美欧联合应对中国的趋势，在某些气候议题上还可能会出现新的领导权之争。
（四）提升全球气候科学和技术的研发力度。科学是全球气候认知及治理的基础和关键。在特朗普政府上台之前，美国在全球气候基础研究方面长期占据主导地位。2010～2016 年，全球共有气候变化主题文献113918 篇，其中美国产出39929 篇，占35.1%，居全球第1 位，其文献产出量远远超过居第二位的英国（14207 篇，占12.5%）和第3 位的中国（11491 篇，占10.1%）；同期，全球在7 个顶级期刊共发表气候变化主题文献4089 篇，其中美国产出2247 篇，占比55%，拥有绝对优势；在全球气候变化主题被引频次前100 位的文献中，美国占74 篇，亦远远超过其他国家。这些数据表明美国在全球气候科学和技术研究中占据重要地位。特朗普政府的“去气候化”政策不仅放松了对化石能源生产和消费的环境管制，而且大量削减气候和能源相关技术的财政投入，大大影响了美国及全球气候科学和技术的研发力度。拜登政府扭转了特朗普政府时期对气候科学和技术的“无视”态度，重新重视和肯定气候科学和技术的专业性和重要性，有助于推动清洁能源科技的研发和创新。为在全球大学和研究机构中释放创新活力，拜登在“清洁能源革命和环境正义拜登计划”中提出，要在2015 年奥巴马政府启动的“使命创新计划”（Mission Innovation）的基础上投入4 倍于最初承诺的财政经费。同时，拜登还将致力于建立以绩效为基础的目标，并取得切实的研究和发展成果；改进数据收集和透明度，以便更好地跟踪进展和加强问责制；加强与私营部门企业家的合作；并帮助其他国家建立机构研发能力，确保增加的资金得到高效利用。通过这些清洁能源投资与环保科技促进计划，美国有望向全球气候治理提供新的技术和智力资源支持。
三、拜登气候新政的制约因素
拜登气候新政彰显了拜登政府应对气候变化、追求低碳经济发展的决心及重塑国际领导力的战略意图，但鉴于当前美国国内政治和政党政治的特点以及国际气候政治格局的变化，拜登气候新政的推进和实施仍将受到很多因素制约。
（一）国会仍将是拜登气候新政的重要制约力量。民主党夺回参众两院的控制权在很大程度上可以为拜登当局推动气候治理进程提供相当大的政治支持，但如果民主党想要在参议院通过其希望推行的法律，需要获得超过60 票的支持，这意味着一方面要确保民主党内部党员的团结，另一方面还要想办法争取部分共和党人的支持。在领导人气候峰会上，拜登政府提出了较之奥巴马时期翻倍的温室气体减排目标，但却受到很多媒体的质疑。有报道称，自拜登1 月上任以来，国会在推动美国到2030 年实现减排50%目标的立法方面进展甚微，拜登政府没有正式提出重大的新气候法规。实质上，自2010年“美国碳排放限额交易方案”被美国参议院否决以来，美国国会就一直没有通过实质性的减排政策。由此可见，在国内政治极化的大背景下，拜登的气候新政及其行动无疑会继续受到国会的掣肘和制约。当前形势看，尽管国会已经批准了一项1.9万亿美元的COVID-19复苏计划，但考验拜登政府的2.3 万亿美元的“美国就业计划”将在7 月份提交国会投票表决，结果如何亦未可知。此外，如果民主党在2022 年中期选举后失去在参议院和众议院多数席位，推进气候和能源相关立法的僵局将会更加严重。因此，拜登可能只有两年时间在国会内部推动气候变化立法，而目前美国正值新冠疫情和经济危机的历史性剧变，这将会使问题进一步复杂化。
（二）行政命令实施的易中断性和美国司法系统的相对保守性将会限制拜登气候政策的深化和巩固。由于民主党和共和党在气候变化问题认知及应对上存在很大分歧，在国会通过气候立法以应对气候变化存在较大难度。考虑到目前国会的组成，行政行动和（在一定程度上）预算协调内的立法是美国气候政策的主要工具。当然，拜登政府通过这种方式取得了很大的成就，特别是在恢复特朗普时期废除的很多环境法规方面。然而，问题是行政命令的优势也是其劣势所在，因缺乏立法保护，通过行政命令实施的一系列政策法规很容易被下一任总统迅速废除。在三权分立的框架下，美国行政权和立法权有着严格的区分，行政权力有着较强的时效性、短期性和不稳定性。同时，行政权力在美国的选举政治下面临着四年一个选举周期的强烈干扰，在政治极化的背景下，不同党派入主白宫会采取与前任总统不同甚至截然相反的行政政策，因而行政法规不具有法律那样的持久性和稳定性。随着2022 年中期选举和2023 年下届总统竞选的开始，拜登政府的议程焦点将不可避免地转向国内政治和短期政治利益。日本立命馆大学可持续发展学研究中心创始主任、国际3E研究院院长周玮生教授表示：“在应对气候变化问题上，最大的不确定因素来自美国。这跟它国内的政治制度有直接关系。”美国在过去几十年气候政策的数次重大转变对全球气候治理产生了非常负面的影响。而且，在过去的四年，特朗普让联邦机构充斥着非常多的否认气候变化的人，重新配置人员需要时间，这也可能减缓气候政策的实施力度。更为严重的是，特朗普时期任命了许多保守的联邦法官，连同三个最高法院的提名法官。如果拜登的气候政策太过激进，就很可能面临着被美国司法系统推翻的危险。事实上，奥巴马的“清洁能源计划”在2016年就被最高法院否决了，当时最高法院还没有像现在这样拥有强大的保守势力。所以，总统行政命令的易变性以及美国司法系统的相对“保守性”，对拜登气候新政议程来说并非“好兆头”，可能会导致联邦政府在气候政策上出现持续的僵局。
（三）拜登气候政策自身的减排力度和可信度会影响拜登气候行动的成效和国际信誉。拜登政府50%～52%的温室气体减排目标看似雄心勃勃，但根据CAT 的分析，其减排力度并未达到《巴黎协定》1.5℃温升目标的最低减排要求。根据CAT的数据，美国要想与《巴黎协定》1.5℃减排路径相一致，到2030 年，美国的温室气体排放应在2005 年水平上至少减少57%～63%，其中包括土地利用变化和林业（LULUCF），如果不包括LULUCF，则至少应减少55%。考虑到美国更高的责任（长期的排放历史和非常高的人均排放量）和能力（世界上最富有的国家之一），美国到2030 年的排放量应在2005 年的水平上减少80%～86%，如果不包括LULUCF，则应减少75%。可见，即使不考虑LULUCF因素，美国的减排额度也并未达到CAT 估算的《巴黎协定》1.5℃的减排路径的最低要求。而且，拜登政府的气候新政也并不像其宣传的那样具有雄心和力度，如内政部（Interior Department）发布的为期60 天的油气钻探暂停令，并没有限制在有效租约下的现有油气业务的开展。这意味着美国西部和墨西哥湾近海数百万英亩土地上的钻探活动不会突然停止，钻探暂停令也不太可能影响现有油气业务的租约。如果一些公司在特朗普任期的最后几个月囤积了足够的钻探许可证，让它们可以在未来几年继续开采石油和天然气，那么钻探暂停令的影响和效力则会进一步减弱。同时，还需要注意的是，美国历来反对对“国家自主贡献”目标采取更严格的审查程序，美国在气候问题上的“回归”在某种程度上则可能会使《巴黎协定》在透明度和全球盘点等方面更加难以改进。
（四）拜登气候“多边主义”能否真正贯彻执行直接影响美国国际气候领导力的发挥。鉴于全球气候治理对各国经济社会发展的全局性影响以及拜登政府的积极推动，气候变化问题正在上升为美国和世界各国的头等外交政策议题。美国要兑现其广泛的国际国内承诺和将全球温升目标控制在1.5℃以下，就需要将伙伴关系的范围扩大到欧洲以外，以更广泛的合作和集体行动来共同应对气候变化。美国以“多边主义”的方式推动全球气候治理，并通过与其他发达国家和发展中国家的共同合作来积极应对气候变化，这无疑会大大提升全球气候治理的效果，并有利于美国国际气候领导力的发挥。但由于气候变化问题与技术、贸易和安全等问题越来越紧密交织互嵌在一起，气候变化问题的解决难以实现与其他问题的完全隔离，美国意图在气候变化问题上对某些国家实行分而治之，这无疑会大大制约美国气候“多边主义”在全球气候治理进程中的效力。例如，拜登政府在气候变化问题上寻求与中国合作的同时，又在经贸、高科技和人权等领域保持对中国的强硬态度，这种“利己多边主义”无疑会大大限制拜登政府国际气候领导力的发挥。在接下来的全球气候治理中，拜登政府能否真正搁置争议，从全球道义和1.5℃温升目标的角度出发，与中国通力合作，共同推动和引领以《公约》和《巴黎协定》为核心的全球气候治理进程，将是对美国国际气候领导力的重大考验。
结语
拜登政府“高调”的气候政策行动及已经形成的“全政府”应对策略，对于推动全球气候治理议题居于国际政治议程的“高端”无疑具有重要的积极意义。尤其是在新冠疫情对全球经济带来的严重冲击仍未见底，世界各国都在集中精力应对新冠疫情危机以及想方设法复苏经济的情况下，拜登气候新政对于世界各国重新评估发展方式、重新关注气候变化议题以及采取绿色复苏手段推动经济发展等都具有深远的影响。但一方面鉴于美国自身的内部政治（两党分化、政治极化）的严重制约；另一方面，鉴于美国自身经济政治影响力的下降，拜登气候新政到底能够走多远，能够对当前全球气候治理产生多大的影响，仍然充满了不确定性。但就当前态势来看，首先应该从一个相对乐观和积极的视角来看待拜登气候新政对全球气候治理的推动作用。
就当前中美关系而言，拜登气候新政对中国到底意味着机遇还是挑战？上文在分析全球气候治理领导格局变化的时候已经简单论及。此外，如果从一个更加宏观和战略层面来看的话，拜登气候新政对中国来说也具有积极层面的意义，一定程度上是对中国倡导的“共谋全球生态文明建设”“构建人类命运共同体”等理念的国际“回应”。共同应对气候变化为中美双方提供了合作空间，中美两国作为全球最大的能源消费国，在气候变化领域所产生的影响不言而喻，既面临着共同的危机，也存在着共同利益。《中美应对气候危机联合声明》的发表，不仅为世界在疫情之下解决气候危机释放了积极信号，而且也表达了双方合作推动全球气候治理的意愿。习近平主席在《共同构建人与自然生命共同体》的讲话中指出，“要强化自身行动，深化伙伴关系，提升合作水平，在实现全球碳中和新征程中互学互鉴、互利共赢。”基于此，中国要把应对气候变化作为改善中美关系的重要支点和突破点，利用自身在清洁能源投资、绿色经济复苏以及社会主义生态文明建设方面取得的经验和优势，主动提出与美国加强气候合作的方案，探讨中美重启气候合作的路径和方式。同时，积极通过学术交流通、“二轨”论坛、民间外交，促使美国政府在气候议题上承担起相应的责任。当然，也应该看到，在中美关系总体上趋于全面竞争的态势下，中美在气候变化问题上的合作也存在着很大挑战。从2021 年3 月18～19 日中美战略高层对话可以看出，在拜登总统的领导下，紧张和竞争似乎仍将是近期中美关系的主流。拜登在应对气候变化及未来低碳和绿色经济发展过程中更多是将中国描绘成为潜在竞争对手，而不是战略合作伙伴。在应对气候变化问题上，拜登政府没有优先考虑与中国的合作，而是选择严厉谴责中国对煤炭的持续依赖，坚持要求中国停止对煤炭出口补贴，阻止中国通过“一带一路”建设推动“煤炭出口和外包碳污染”。正如拜登在《外交事务》杂志刊文所写的那样，“我们应该对中国采取强硬态度”，“建立一个由美国盟友和伙伴组成的联合阵线，来对抗中国的虐待行为和侵犯人权的行为，即使我们寻求与北京合作，解决我们共同关心的问题，比如气候变化。”所以，拜登政府对中国的对抗立场将成为影响双方气候合作的重大障碍。就此而言，拜登时期中美在气候变化问题上的合作可能很难以恢复到奥巴马政府时期的“亲密”状态，更可能是竞争与合作并存，甚至是竞争超越合作。
对中国来说，如何动态把握好竞争与合作的“度”是在未来推进中美气候合作中优先考虑的关键问题。中国要从中美关系的全局来看待和处理气候变化问题，力争主动，从维护和促进全人类整体利益和构建人类命运共同体的战略高度积极推动中美气候合作成为主流，为全球气候治理作出应有的积极贡献。○
