《国际图联关于图书馆与开放善治的声明》解读与启示

卜险峰 张浩如

（1.呼和浩特市图书馆 内蒙古呼和浩特 010010）

1 背景

2015年9月，联合国成立70周年之际，193个会员国汇聚联合国总部，通过了新的全球可持续发展目标《变革我们的世界——2030年可持续发展议程》，提出了涵盖消除贫困和饥饿、教育公平、性别平等、环境卫生、可持续能源、促进就业、应对气候变化、保护海洋资源、减少暴力、加强可持续发展全球伙伴关系等17个可持续发展目标和169个具体目标，呼吁世界各国积极行动起来，在未来的15年内，在那些对人类和地球至关重要的领域中采取行动。尽管2030可持续发展议程中多次提及文化，但被认为不够重视文化对可持续发展目标的重要作用。2015年9月，包括国际图联（IFLA）、国际艺术协会与文化机构网络（IFACCA）、城市与地方政府联合会（UCLG）21世纪文化议程、国际文化多样性协会联合会（IFCCD）在内的9个国际文化机构共同发起了“2015文化目标运动”（#culture2015goal），呼吁联合国将文化作为一个专门的目标纳入2030可持续发展议程，强调将文化纳入政府决策的必要性。2019年，该运动发表了《2030年议程实施中的文化》报告，并将运动名称改为 “2030文化目标运动”（culture2030goal）。与此同时，为指导全球图书馆在实现可持续发展目标中发挥重要作用，IFLA先后发布了《工具包：图书馆和联合国2030年议程的实施》《所有人的渠道和机遇——图书馆如何促进联合国2030年议程》以及《全球愿景报告》等，实施了旨在促进和支持图书馆在规划和实施联合国2030年议程和可持续发展目标方面发挥作用的国际宣传项目（IAP），并开辟了SDGS故事平台，鼓励全球图书馆分享其支持可持续发展目标的故事。

为追踪各国可持续发展目标实施的进展情况，分享它们在执行2030年议程方面的经验，从2016年开始，联合国通过自愿国家审查（Voluntary national reviews，VNRs）的方式，由会员国自愿提交审查报告，在全球范围内审查2030年议程的执行情况，在过去的5年中，共有169个国家提交了审查报告。IFLA分析了各国政府在2016-2020年间提交的199份报告，统计和研究了报告中涉及图书馆的情况，发现只有来自37个国家的41份报告中提到图书馆，最常提到的是图书馆在支持教育方面的作用（SDG4），此外在支持工业、创新和基础设施（SDG9）、减少不平等（SDG10）、可持续城市和社区（SDG11）和向更绿色世界的转变（SDG7、12和13）方面提到图书馆的报告数量约为10%左右。而在消除贫困（SDG1）、良好健康与福祉（SDG3）、性别平等（SDG5）、和平、正义与强大的机构（SDG16）、促进目标实现的伙伴关系（SDG17）方面则只有1-2份报告中提及图书馆，如和平、正义与强大的机构（SDG16）中，只有智利提到图书馆在促进通俗易懂的法律方面的作用以及毛里求斯提到图书馆为人们提供查阅宪法的服务。虽然提及图书馆的VNRs报告在逐年增多，但总的数量和特定SDG中提到图书馆作用的报告数量并不乐观，这也从一定程度上反映出各国政府对图书馆在实现可持续发展目标的作用不够重视。

2020年新冠肺炎疫情的爆发，对世界各国经济社会与可持续发展带来了重大影响，全球图书馆事业均受到不同程度的冲击。一方面，新冠肺炎疫情导致的政府财政预算危机，势必带来新一轮的图书馆预算削减；另一方面，由于疫情防控的需求，图书馆线下场馆或关闭或限时限流开放，大大削弱了图书馆作为场馆和空间的服务功能，其自身的可持续发展亦面临巨大挑战。疫情期间，作为代表全球图书馆及其用户利益的国际组织IFLA积极发声，一方面呼吁各国政府重视图书馆在可持续发展和应对新冠肺炎疫情中的重要作用，并给予其政策和财政方面的支持；另一方面指导图书馆加强自身宣传、开展针对性的服务和工作，以彰显其在可持续发展目标实现和应对疫情中的积极作用。2020年12月11日，国际图联（IFLA）理事会一致同意，针对联合国可持续发展目标SDG16——和平、正义和强大的机构，发布《国际图联关于图书馆与开放善治的声明》（以下简称《声明》），就如何充分利用图书馆和信息服务来改进政策制定和执行，向政府和其他相关方提出了建议。本文拟深入解读该《声明》，以期为我国图书馆在支持实现可持续发展目标、同时实现自身可持续发展提供参考。

2《声明》的主要内容

2.1 信息对SDG16实现的作用

《声明》强调，各国政府在实施联合国2030年议程，特别是实现SDG16时，认识到稳定、高效和有效治理的基本作用，没有这一点，所有的政策计划就更有可能失败，无论是在设计方面还是实施方面。尤其是SDG16强调要平等诉诸法律（SDG16.3），减少腐败（SDG16.5），建立有效、负责和透明的机构（SDG16.6），确保各级决策反应迅速，具有包容性、参与性和代表性（SDG16.7）以及公众获取信息的自由（SDG16.10）。而要实现这些目标，相关信息的获取起着至关重要的作用。

（1）更好的信息有助于更好地进行决策和监督。政府做出最佳决策的能力在很大程度上取决于他们是否能获得尽可能充分的信息并加以应用。那些审查政府、为立法通过和政策辩论做出贡献的人——议员、专家、记者、积极的公民也需要信息灵通。尽管互联网为决策者提供了很多信息，但对于信息的选择、汇总、组织、维护、更新以及与决策者共享的投资需求依然很大。

（2）信息社会为建设负责任的政府提供支持。即使有充分的信息，政府仍然可能不会选择为公民做适当的事情。为确保他们能够做到或者在没有做到时候能够承担责任，向公民和图书馆免费提供政府信息（主动提供或响应信息自由要求）是保证政府决策透明必不可少的第一步。但是，还必须做相应的工作以确保这些信息是可访问的，并且用户知道如何访问和使用这些信息，否则，那些最渴望公平有效政府的人（边缘化群体以及需要公众支持的人）不知道也不会利用这些信息。

（3）支持公民获得司法和法律信息以促进法律平等。要确保世界各地的法律制度平等、没有歧视地赋予每个人同样的权利，还有许多工作要做。因为在许多情况下，即使有法律，人们也无法执行这些法律，因为他们对自己的权利和如何使用这些法律缺乏了解。处于这种境况的人往往是最脆弱的，也是最需要保护的。

2.2 图书馆的作用

《声明》强调不同的图书馆可以根据自身的具体任务，为政府决策提供支持。如政府图书馆致力于为官员和部长提供最佳知识库，以有效地为公民提供服务；国会图书馆和研究服务机构为国会议员的工作提供支持，包括立法、要求行政部门负责和确保选民的利益得到体现等；配备互联网接入和计算机的公共图书馆和社区图书馆，不仅是获取政府数据和信息的场所，而且还可以帮助用户设计门户网站，支持用户充分利用他们的发现；法律图书馆以及拥有政府信息的图书馆，在保存和获取法律信息方面发挥着至关重要的作用，有助于司法公正、公民和企业的可预测性以及长期问责制。许多图书馆还收藏档案，记录政府过去的行动和决定，有助于提升政府决策的透明度。

2.3 对决策者的建议

《声明》指出，图书馆的这些作用有助于实现SDG16。为了能够充分发挥这些作用，图书馆还需要决策者的支持。IFLA呼吁各级决策者采取以下行动：

（1）认识到政府和议会内部有效的图书馆和信息服务的作用，并为其提供支持，作为良好决策的重要投入。事实上，世界各国尤其是发达国家在政治事务中借助图书馆信息服务为其立法决策提供支撑历史悠久。如美国国会图书馆设有负责专业立法决策服务的国会研究服务部以及研究国内外法律的法律图书馆；而英国在政府立法决策中起关键作用的议会图书馆也已经有近200年的历史了，议会图书馆的文献信息服务是议员们了解法案历史沿革、制定依据，预测、分析其审议的议案对政府内政外交影响必不可少的途径。

（2）实施全面的政府信息管理、保留、保存和归档政策，特别是要考虑技术过时的风险和文件认证的需要。保存政府出版物方面，美国成功实施了联邦图书馆寄存项目和国会图书馆文件发展项目；随着技术的发展，一些发达国家还实施了政府网站信息资源的保存项目，如加拿大国家图书馆档案馆的加拿大政府网站归档项目，瑞典皇家图书馆的KulturarW3项目以及澳大利亚国家图书馆的PANDORA项目等。同时，英国、加拿大、瑞典等一些发达国家已经将网站信息纳入呈缴制度。

（3）保证公共数据和信息（包括纳入法律的标准）的公开获取，不受财务、技术或法律限制，将政府信息和官方出版物置于公共领域（即不受版权限制），并承诺公开政府数据；实施有意义且易于使用的信息自由法，并通过图书馆开展工作，以提高人们对此类法律的认识；让公共图书馆和其他图书馆尽早参与政府开放政策，以确保政府信息的获取和使用。信息自由法被认为是解决政府责任缺失问题至关重要的一步。进入21世纪以来，虽然很多国家已经制定了信息自由法，但关于信息自由的“限制”或“例外”条款，尤其是政府信息的公开与保密范围始终争议不断，因实施保障、信息获得的便利程度、相关法律意识淡薄以及信息费用和成本问题而导致人们获取公共信息受阻的情况屡见不鲜，公共部门的抵触、政治人物的抱怨等也让一些国家的信息自由法制定与实施一波三折。通过图书馆宣传提高法律意识，并为人们获取公共信息提供便利是推动信息自由法的制定与实施的有效手段。

（4）确保图书馆有政府信息馆藏预算，以帮助他们履行政府信息服务职责；在法律信息获取、图书馆法律信息服务以及馆员相关教育方面进行投入，以确保每个人都能行使自己的权利。毫无疑问，政府信息档案化保存的经费主要来自政府财政拨款，但那些尚未将政府信息纳入归档和呈缴范围的国家，保存机构很难获得这样的拨款，其资金多来自于信息保存项目的专项财政拨款，这些项目往往为短期项目，因而不一定能保证会获得长久和持续的资金支持；另外，随着技术的发展，不断保存新信息和维护旧信息也需要研发经费。信息利用方面也是如此，馆员法律知识培训、相关服务能力提升、用户培训也需要额外的资金。

3 《声明》对我国图书馆的启示

3.1 夯实决策咨询服务质量彰显社会价值

我国图书馆为政府提供决策咨询服务由来已久。在公共图书馆方面，早在1999年，国家图书馆就成立了立法决策服务部，2008年发布了立法决策服务平台，开辟了决策咨询服务的全新模式。此外，1998年以来，国家图书馆和各省市图书馆普遍开展了全国两会和地方两会的文献信息服务，包括线上服务咨询、文献传递以及线下的免费办证、现场文献服务等。为实现资源共享，优势互补，各地还成立了区域性的公共图书馆智库联盟，如长三角公共图书馆智库服务联盟、江苏省公共图书馆智库联盟等。经过20多年的发展，我国公共图书馆立法和决策服务在服务方式、服务内容、协同创新上都取得了突破性进展，服务成效显著，但同时也存在着短板和不足。王世伟概括公共图书馆决策咨询服务存在着“八多八少”的现象，如文献归纳多，深化研究少；被动服务多，主动服务少；具体服务多，政策研究少；当下服务多，前瞻储备少等。在高校图书馆方面，一项对40家“双一流”高校图书馆的调查显示，虽然这些图书馆均已开展决策咨询服务，但普遍存在缺乏完善的决策咨询服务体系，忽视面向社会层面提供决策咨询服务的问题。40家图书馆中仅1家图书馆兼顾校外服务，其余仅提供面向学校、院系层面的决策咨询服务。决策咨询服务是图书馆一项极具高知识价值和社会价值的工作。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，明确要建设中国特色新型智库体系，以服务党和政府科学民主依法决策。抓住机遇，适应时代发展需要，完善决策咨询服务体系，夯实决策咨询服务质量，提升服务决策的能力水平，提供社会信任、党和政府信得过用得上的决策咨询服务，是彰显图书馆社会价值的重要途径。

3.2 参与政府信息保存利用提升全民利用意识

2008年我国出台的《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）确立了图书馆在政府信息公开中的地位和作用。2019年修订后的新《条例》规定各级政府应当在国家档案馆、公共图书馆、政务服务场所设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备；及时向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息。《条例》虽不是强制性的法律，但这些规定为图书馆获取、保存、使用和传播政府信息提供了规范保障。《条例》颁布以来，各级公共图书馆积极响应，通过增设专用查阅场所和设置网页导航等方式开展政府信息服务。一项对全国31个省级公共图书馆的调查显示，多数省级公共图书馆能够认真落实《条例》相关规定，但也存在一些问题。如很多图书馆将政府信息网页导航直接链接到政府信息公开查询中心，未对信息进行再加工，用户检索体验差，使用效果不佳，使公共图书馆提供的政府信息服务变成了“加个链接”就了事。其次，由于缺乏相应的资金支持，按照《条例》规定设立政府信息检索室或阅读室的图书馆寥寥无几。另外，由于政府和图书馆均没有全力推进政府信息公开与服务的宣传，此项服务的社会知晓率低，直接导致用户使用率低甚至无人问津。2018年，中央网信办、国家发改委、工信部联合印发的《公共信息资源开放试点工作方案》，要求在建立统一开放平台、明确开放范围、提高数据质量、促进数据利用、建立完善制度规范和加强安全保障六方面在部分城市开展试点工作，图书馆无疑是政府数据开放试点的理想机构，然而目前为止还没有图书馆参与该项试点的报道。因此，政府重视、落实财政支持力度、建立建全保障制度、提高全社会利用意识、提高信息服务质量是当前政府信息保存与利用中发挥图书馆作用亟待解决的问题。

3.3 提升社会治理参与意识扩大图书馆社会影响

所谓善治，就是良好的治理，具有开放性、责任性、协商性、参与性等特点，是社会治理的最终目标和最佳形态，要求各个治理主体之间积极有效地沟通、协商与合作，形成政府与社会组织互为促进的治理模式。SDG16提出的平等诉诸法律，减少腐败，建立有效、负责和透明的机构，确保各级决策反应迅速，具有包容性、参与性和代表性以及公众获取信息自由等可持续发展目标，实际上就是社会治理要达到善治的目标。习近平总书记指出，我国的社会治理模式正在从单向管理转向双向互动，从单纯的政府监管向更加注重社会协同治理转变。图书馆作为收集、整理、保存和传播文献的教育、文化和科研机构，肩负着文化和知识传承的社会职责，其秉承的均等化、普惠化、便捷化的服务精神，与社会治理的最终目标不谋而合，能够使其在社会治理中扮演不可或缺的角色。无论是为政府提供决策咨询服务，还是参与政府信息的保存、公开和利用以及为公众提供文献信息服务，本质上都是图书馆参与社会治理的途径。重要的是图书馆要转变观念，树立积极参与社会治理的意识，提升社会治理能力，创新参与社会治理途径，完成从被管理对象向治理主体转变的战略理念的革新。唯如此，才能将自己肩负的社会责任提升到更高的层次，将功能转型和服务创新做得更扎实，从而扩大社会影响力，实现可持续发展，在辅助社会治理善治目标实现的同时实现自身治理的变革。

4 结语

在新冠肺炎疫情肆虐的特殊时刻，国际图联针对联合国可持续发展目标SDG16——和平、正义和强有力的机构再次发声，不仅仅是希望政府相关部门能够重视图书馆在实现可持续发展目标的重要作用，更多的是在提醒图书馆，重视自身在社会发展中能够发挥的每一项作用，承担自身能够承担的每一项责任，不要让这些作用和责任随着社会的变化而消弱。图书馆的危机无时不在，唯有与时俱进，开拓创新，扎扎实实做好每一项服务工作，才能实现自身的可持续发展。