云南地方财政运行风险及防范研究

田尉琪

内容提要：受农业税的取消、国际金融危机背景下经济下行压力加大和经济进入新常态、债务管理日趋严格、民生政策不断提标扩面等因素叠加影响，县乡财政分别经历了不同表现类型的财政困难，并逐步将工作重点由保工资扩展到保运转、保民生、保政府债务还本付息等范畴。本文分析了云南地方财政运行风险及成因，并针对存在的风险提出相关建议。

关键词：财政运行;债务风险;风险控制

一、云南財政运行风险状况

（一）财政收支运行风险状况

受疫情冲击和减税降费政策双重影响，财政减收明显。受疫情影响，批发零售、交通运输、房地产等税收贡献较高行业税收减收较大，大部分州市税收收入呈负增长。2019年云南省累计为企业和个人减税360.39亿元，其中，减少地方税收188.8亿元。其次，疫情防控支出、疫情期间援企稳岗支出和补齐卫生防疫短板等支出大幅增加，再叠加要确保的脱贫攻坚、兜牢基层“三保”各项目标任务，财政刚性支出增多，云南省全年财政收支平衡难度加大。

（二）部分地区重点领域风险高

1.债券方面：2019年底，云南省州（市）级和县（市、区）级债务占比达73.8%，县级财政占全省债务余额接近40%，远超当地可用财力，债务还本付息进入高峰期，未来10年政府债务还本付息将达到9720亿元。全省共有34个地区被财政部列入风险预警或提示名单，全省隐性债务规模大，风险隐患较大。存在通过举借新债偿还旧债的情况，部分地区政府性基金收入增幅小于新增专项债券规模增幅，专项债务率大幅上升，风险管控压力加大。

2.金融方面：房地产企业高杠杆、高负债经营问题突出。2019年房地产税收对云南全省税收增长贡献率为24.8%，地方政府对土地财政依赖度较高，一些州市政府性债务规模与偿债能力不匹配，还款压力不断增加，在其整改过程中可能引发金融风险暴露。个人贷款继续保持较快增长势头，其中个人住房按揭贷款占比较大。

3.国有企业方面：一是带息负债规模居高不下，债务刚性兑付压力较大。企业经营性现金流不足，银行融资占比较大，偿债能力总体偏弱。二是大宗商品价格疲软下跌，工业企业稳增长压力大。三是固定资产投资增速波动较大，增长动能不够稳定。主要增长动力来自于基础设施和房地产投资的大幅增长，但增长可持续性不足。

（三）社保基金支付风险较大。

2019年，云南省社会保险基金收入1746亿元，增长8.7%。社会保险基金支出1436.8亿元，增长13.3%，支出增幅远高于收入增幅。随着降低社会保险费率政策的出台，2019年全省共少征企业和个人社会保险97.94亿元，若剔除财政补助因素外，部分险种当年的基金收入已无法保障当年的基金支出。云南省人口老龄化问题严重，养老金标准逐年提高，基金支付压力增大;受疫情影响，阶段性减免社保费预计减少收入100亿元以上，部分州市部分基金出现当期收不抵支的情况。

（四）脱贫攻坚考核验收下的资金管理风险

受人员数量和素质水平等影响，脱贫攻坚责任落实、政策落实、工作落实等方面还存在差距。存在涉农资金超范围整合和使用、截留挪用扶贫资金、扶贫资金财务管理不规范、扶贫资金公告公示不到位、扶贫项目资金绩效管理不规范、易地扶贫搬迁资金结转结余较大等问题。此外，与脱贫攻坚有关的健康扶贫、教育扶贫、就业扶贫、生态扶贫、产业扶贫、易地扶贫搬迁和农村危房改造资金使用管理容易出现系统性、整体性问题。

二、云南财政运行风险的成因

（一）特殊的地理及自然环境

云南地形地貌复杂，自然灾害多发，作为边境省份，易受周边国家自然灾害跨境影响。由于自然灾害具有突发性，地方政府难以通过本级财力弥补资金缺口，进而影响到地方财政的正常运行。此外，受自然因素和经济发展水平的双重制约，云南财政运行呈现支出成本高、资源能源开发利用难度大、资源分布与经济发展要素极不匹配、基础设施建设边际收益低的特点。

（二）短期内财政减收增支政策调整大

近年来，云南省各级政府实施了更大规模的减税降费政策。从支出来看，为加快脱贫攻坚步伐，仅省级专项扶贫资金就安排63亿元，比2018年增长37.2%，投入总量占2019年中央下达云南省财政专项扶贫资金的49.4%;同时，还有其他各类要求各地层层配套的项目。在财政收支两段同时发力的情况下，各地财政收支矛盾突出，再叠加疫情影响，进一步加剧了各地财政运行的风险。

（三）县乡财政汲取能力弱，地方税体系亟需建立

分税制以后，云南省逐渐从净上缴中央的地区，转变为中央净补助地区，且对中央财政的依赖度不断加大。在主要税种层层分享后，留给县级主税种较少，这种局面使得各地从上到下都重视对上资金争取，忽视财源培植，地方财政的汲取能力不强。

（四）共同事权和委托事权过多或边界模糊

政府间财政关系存在“条块”矛盾，导致“财力小马”拉“支出大车”。从目前已印发的基本公共服务、交通运输、科技、教育财政事权与支出责任划分改革方案来看，相关事权设立边界模糊，多数表述为根据实际情况给予统筹支持。大量的公共事务由中央到地方层层下达文件，责任沉压至县乡级财政，除安排好上级下达的资金外，还承担着向上申请资金的职责，也承担着事实上的兜底责任，相关业务经费也随之增加。

三、防范和化解地方财政运行风险的建议

地方财政收支矛盾突出尤其是基层财政运行困难问题，既有历史原因，也有现实原因，是各类政策措施以及经济下行压力不断加大等因素在财政方面的多元叠加，需要通过长期的不懈努力及一系列的体制改革和管理措施优化。为此提出以下建议：

（一）在治理机制上，构建评估机制

1.建立高质量可持续财政评价方法和标准体系。该体系要从不同省域的经济财政情况出发，体现差异化特点，重点考量各地财政与经济的弹性、财源建设、财政收入稳定性、对上级财政依赖度，以及财政支出结构优化、盘活财政存量资金、地方政府债务管理等，并对“三保”等重点事项实行扣分制，对表现较好或突出省份给予财力奖励支持，以引导各地财政更加重视地方财政的高质量可持续发展。

2.建立完备的风险评价标准体系和预警机制。结合各地不同的特点，建立一套涵盖财政收支、政府性债务、社保基金运行、国库往来款管理等要素在内的、涉及地方经济发展及财政资金流程的、相对完备、可量化的财政运行风险监控指标体系，定期研判和反映各级财政运行风险程度和未来发展变化趋势，对地方财政风险状况做出及时预警。

（二）治理方式上，构建管控机制

1. 建立政府债务风险隔离机制。一是隔离“政府换届”风险。从时间上明确党委政府主管及分管领导换任之间的风险责任。二是隔离“融资平台”风险。进一步加强对各融资平台的监管，从国家层面，要求银行和其他金融机构定期报告对地方国有企业的贷款、融资的数量、类型及结构。三是隔离“政府与市场”风险。建立负面清单制度，稳步推进放管服改革，充分调动市场主体在资源配置中的积极作用。

2.建立民生责任清单保障机制。对全国性的民生保障政策进行全面梳理，以“一张清单”方式全面反映民生政策的保障标准和资金来源，明晰各级政府配套比例。在涉及民生政策提标扩面时，应充分征求各省份意见，对有缺口部分的省份，按规定比例给予补助，并以专项转移支付方式下达，而不宜通过财力性转移支付安排，避免各级权责不清。对经济发展政策受限地区，给予明确的倾斜标准，而非“统筹支持”。

3.建立大灾风险分散机制。针对全国部分地区自然灾害突发或易发等情况，除足额安排预备费，并保障相关预算安排外，尽快建立全国性的大灾风险分散机制，由风险地住户、各级政府共同出资建立大灾风险分散基金。

4.建立财政问责机制。提高各级政府、各部门预算管理的透明度，借鉴IMF和欧盟披露财政风险的规则，建立我国的财政风险披露制度，尤其对政府或有债务，应尽可能全面披露。

（三）治理资源上，实现资源与事务相适宜

1.加快构建地方税体系。除涉及全国市场统一、要素自由流动以及涉及均衡贫富差距等税种实施各级共享外，其他税种应尽可能留给地方，同时，赋予省级人大层面制定税收法规的权限，并报全国人大常委会备案。

2.减税和规范共同事权，压减委托事权。进一步跟踪修订完善已出台的财政事权与支出责任改革方案，减少共同事权，未出台的应核定比例或数量控制共同事权。加快立法进程，已成熟的应上升到法律层面进行约束，法律之外的一律不得委托或纳入共同事权范围。下达涉及共同事权的财政资金时，应同时下达一定比例的业务经费，用于下级政府完成此项任务的工作经费。

3.加快推进县乡财政体制综合改革。出台推进县乡财政体制改革的分类指导意见，严格按照预算法规定，实现分类收支划分，并由县级继续加强对乡镇财政的指导，工资可继续由县级通过工资统发系统发放。推进基层财政“参与式”预算管理改革，推进基层协商民主，建立健全居民、村民监督机制。

（四）治理时机上，治标为治本赢得时间

1.综合推进地方政府债务管理改革。推进地方政府隐性债务、政府债务置换试点，对已形成资产的，可由上下级政府通过谈判的方式，在债务和资产上进行相互置换，降低市级或辖区的债务率;对资产有一定收益的，可用于抵顶现行已发行的专项债。在测算综合债务率时，将融资与自平衡专项债券予以剥离，以降低政府综合债务率。

2.给予阶段性财力和定向转移支付支持。中央财政在加大转移支付力度的基础上，大幅增加阶段性财力补助，并给予具有边疆和欠发达特征省份定向转移支付支持，帮助渡过难关。

3.调整优化转移支付结构。进一步调整优化转移支付结构，充分考虑地区间财力差异，因地制宜，分类给予保障，对云南等省级兜底难度大的地方，大幅增加一般性转移支付，切实增强基层政府“三保”等重点领域保障能力。

（五）治理工具上，加强技术手段的应用

1.强化信息共享机制，加快构建综合治税体系。推进金税工程、财税库银和非税收入系统的互联互通，做到計征、缴库等明细信息共享。构建各相关部门参与的综合治税体系，强化税务重点税源、费源与财政部门共享机制。

2.全面整理税收优惠，编制税式支出预算。对已执行的各类税收优惠政策进行全面清理，分类梳理国家层面及地方层面政策。同时，结合经济发展和产业结构情况，综合测算税收优惠政策减收情况，编制税式支出预算，建立税收优惠或减税降费政策的长效管理机制。

3.强化技术手段在财政支出管理方面的应用。在摸清财政资金物理量方面，可依托区块链技术，参照建档立卡贫困户大数据对比方式，用多方数据对比，避免数据有水分;对项目资金的分配，可参照国土部门空间测量、卫星遥感定位等方式，用技术手段考量项目的完成情况。

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