对“优惠照顾理论”范式的认识

摘要：传统上，关于民族区域自治权性质的学说有地方自治理论、民族自治理论和民族共治理论，而“优惠照顾”理论范式则被认为是超越以上理论。

关键词：民族区域自治;优惠照顾;地方自治

关于民族区域自治制度传统的正当性理论基础有“地方自治理论”、“民族自治理论”和“民族共治理论”。沈寿文教授认为传统的理论范式已无法有效的指导和解释我国民族区域自治的实践，这三种理论都是在国际中的“地方自治”理论框架之下产生的，而我国无“地方自治制度”的立法基础和事实条件，无法有效的解释民族区域自治制度。一方面，我国“所有事务在本质上均属于中央事务”1，制度设计上不是中央和地方的分权，即“不具备实行地方自治制度的前提条件”2，我国的民族区域自治制度无法运用“地方自治”理论解释。另一方面，“民族自治”的方式无法设立代表某个民族的代议制机构，并且不利于国家统一。所以，根据国家制度设计和具体实践，提出了“优惠照顾理论”，民族区域自治制度是“中央（国家）对特殊地方和特殊群体的优惠照顾待遇”3。

一、“优惠照顾理论”的内涵

“优惠照顾理论”的内涵具体体现在以下几个方面：第一，优惠照顾理论的核心是将民族区域自治制度中的“自治权”解释为中央（国家）对特殊地方和特殊群体的优惠照顾待遇，将“自治权”的性质解释为“是一种其他一般地方国家机关所不拥有的，而在民族自治地方所特有的、执行上级有关国家机关的法律法规和政策的权力”，4将“自治权”的内容解释为“是相对于一般地方（居民、国家机关）的权利（权力）”，将“自治权”与救济途径相联系，无中央与地方权力的冲突解决机制，就意味着不是传统理论中的“自治”而是一种优惠照顾政策。

第二，优惠照顾的本质是一般地方所没有，而民族自治地方所拥有的权力（权利），便是民族区域自治权。5地方自治理论是国家纵向权力的对比，而我国民族区域自治制度背后的“优惠照顾”是国家横向权力的对比。民族区域自治地方所拥有的立法权、财政经济自治权、文化、教育、科技、卫生自主权、人事管理权是因民族自治地方的特殊情况，由国家赋予的特殊优惠照顾政策，这些权利的内容不是因自治权所享有。

第三，优惠照顾范式有条文规范予以佐证，不仅体现在立法意图上，还体现在大量的条文规范之中，特别是有关上级国家机关的职责的规定。第四，优惠照顾的实践体现，一方面，从立法权来看，民族自治地方的国家立法权是分工的结果，“立法的主要目的是在中央统一领导下，根据民族自治地方的实际情况（特殊情况），采取特殊政策和灵活措施，赋予民族自治地方以一般地方所没有的特殊优惠政策和照顾措施”6，所以民族自治地方制定自治条例和单行条例、变通或停止执行权、制定变通规定和补充规定的立法权是“优惠照顾”的体现，为了弥补因经济、社会发展不平衡所带来的特殊情况。另一方面，从《民族区域自治法》的文本规定来看，自治机关仅是因自治地方的特殊情况而拥有不同于一般地方国家机关的特殊职能，条文中不仅关于“自治权”的规定均“表明了国家对于民族自治地方不同于一般地方的特殊照顾”7 ，而且“涉及自治机关责任的条款，也是围绕国家对民族区域自治地方利益的优惠和照顾的主题展开”8，条文中出现了大量的增强、加快等程度性动词均反映了“优惠照顾”这样的积极权利。因为，民族区域自治机关在中央的统一领导下，以自治权的形式保障民族自治地方享有不同于一般地方的特殊权利，作为一级地方政权机关，贯彻执行国家的法律、法规和政策，履行国家机关的职责，既不拥有对抗中央和上级机关的法定权力，也不拥有不得被中央和上级国家机关非法干预的消极权利。

二、“优惠照顾理论”的论证逻辑

沈寿文教授从应然和实然两个方面论证了“优惠照顾理论”范式的合理性和正当性，分析了民族区域自治制度既不具备实行地方自治制度的法律基础和事实条件，也无法从具体的实践中反映出是传统的“自治权”的性质。如果民族区域自治制度的性质是一种特别的“优惠照顾”政策，那么，从应然的角度看，我国与国际社会的“地方自治”在本质上是否相同，如果本质上相同，那么与国际社会的“地方自治”仅是不同的实践方式，不能由此说明我国的民族区域自治制度不属于地方自治制度，不能以地方自治理论来予以指导和解释。从实然的角度看，我国建立民族区域自治制度的正当性来源和对有关民族区域自治制度的法律规范文本解读，这些是否可以用“优惠照顾理论”来解释。本文将从应然和实然的角度来论证民族区域自治制度的性质是不是“优惠照顾”。此外，“优惠照顾”理论范式可以惠及国际社会的误读，即对所谓伪自治的指责，这个逻辑有待商榷，对指责最好的回击方式应是注重发展民族地区的经济、保障少数民族的真正权利和权益。

三、对“优惠照顾理论”的基本看法

民族区域自治权在性质上不是民族自治地方获得国家特殊优惠照顾的政策，是民族自治与区域自治的结合，出台与实施的优惠政策是为了更好的保障自治权的实施。若将民族区域自治制度定义为中央对地方特殊的“优惠照顾政策”，民族自治地方的自治权就会变得非常脆弱，这同时也暗含了民族区域自治制度只是一个暂时性的政策安排，具有不稳定性，与民主不相符合，与我国保障少数民族当家作主的基本治国理念不相符合，“优惠照顾”理论范式传达的是被动的、被管理的理念，无法体现少数民族主动参与管理。优惠照顾理论更多强调的是上级国家机关对民族自治地方的“帮扶”，而不是“国家责任”，这不利于中華民族共同体的构建，并且在此种理论范式之下，既无法明确界定“优惠照顾”的限度和避免政策制定的随意性，不符合完善民族工作法律体系的要求，也忽视了民族自治地方的发展关键在于内因。

参考文献

[1]沈寿文.中国民族区域自治制度的性质[M].北京：法律出版社，2013.

[2]沈寿文.民族区域自治立法权与一般地方立法权的关系[J].广西民族研究，2016（3）.

[3]沈寿文.“程度性动词”的使用与“民族区域自治权”的保障[J].黑龙江民族丛刊，2012年（1）.

[4]沈寿文.重新认识民族区域自治权的性质[J]，云南大学学报法学版，2011年（6）.

作者简介：

龙荟任（1995-），女，汉族，四川南充人，硕士，研究方向：法理学、民族法学。