整体性治理视角下青年事务政策协同体系构建研究——以省级“十四五”规划为分析对象

谢碧霞

以规划引领经济社会发展，是党治国理政的重要方式，是中国特色社会主义发展模式的重要体现[1]。从1953 年开始，我国已经编制实施了13 个五年规划（计划）。编制实施五年规划既是“我们的政治优势所在”[2]，同时也是国家有序引导公共资源配置方向，规范行为主体，集中力量办大事的重要政策符号，充分地体现了党的主张，并以国家意志的形式通过制度设计为各项工作部署的落实提供了有力的支撑和保障。在国家“十三五”规划中，提出了“制定实施青年发展规划”，为制定国家层面的面向青年群体的综合性、专门性、独立性政策文本指明了清晰的时间表。因此，在某种程度而言，2017年4月，由中共中央、国务院正式印发的《中长期青年发展规划（2016—2025）》（以下简称“青年发展规划”）是“十三五”规划实施的设定成果之一。

从2021年开始的五年，我国步入“十四五”规划时期，是开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的重要阶段，与此同时，这五年也是青年发展规划从建章立制、搭建框架，转入纵深实施、不断丰富政策成果的关键五年[3]。青年事务在“十四五”规划中的“在场”状况以及“十四五”规划对青年发展规划核心理念及重点内容的“吸纳”状况既是专项规划与国家规划的紧密衔接，也是国家规划在不同阶段的延续和深化，体现了“十四五”规划与青年发展规划的政策协同联动状况，对青年发展规划的实施成效起着关键性的影响。因此，以省级“十四五”规划作为切入口，分析青年发展规划进入纵深实施阶段后与地方整体发展规划有效衔接的状况，对于探讨加强青年政策体系的系统性、集成性、协同性建设，提高青年事务的整体性治理具有重要意义。

一、分析框架：青年事务的整体性治理

青年事务是关于青年教育、就业、劳动、社交等成长成才、生产生活的基本需求及青年群体生存与发展状况，政府和社会组织依照法律、法规在行使青年教育、监督、管理、保护、发展等职能过程中所涉及的综合性事务[4]。可见，青年事务聚焦于特殊的年龄群体，从“人的全面发展”而言，青年事务必然是跨域的。尤其是在当今急剧变迁的社会中，青年的空间流动性、身份复合性、观念多变性加剧，青年群体内部分层分化以及个体化发展所导致的“去组织化”与网络“圈层化”“社群化”所带来的“再组织化”相互交织叠加使青年事务呈现出错综复杂的图像。青年在逐步接受社会规训完成社会化过程的同时，随着社会变革的深度推进和新技术的广泛普及，青年在社会中的活力和创造力充分迸发，成为引领社会发展潮流的主要力量，“社会青年化”的迹象日趋明显。社会青年化不仅体现为“青年对社会表层文化或浅层文化——如服装、身体装饰等等的改造，也包括青年对社会深层文化，即价值观念的改造。也就是说，不仅仅是社会表层文化在青年化，社会的深层文化也在青年化”，“青年对社会的这种作用，使得社会—文化充满生机与活力，从而，使社会—文化得以不断更新和发展”[5]。在“青年社会化”与“社会青年化”的双向推进下，青年对社会的影响日益增大，但随之而来的是，青年问题的弥散性也日益明显。一方面，由于青年群体身处“准成人期”的特殊人生阶段，面临着就业、婚育等“人生大事”，但初涉社会，青年的社会资本等原始积累较其他成年人要少，抗风险能力较弱，伴随社会急速变迁所引发的各领域问题极容易扩散蔓延到青年群体中。另一方面，由青年群体内部萌生的问题和青年各种“成长的烦恼”，如在青年人中喧嚣一时的“佛系”“内卷”“躺平”等精神状态在“社会青年化”的推动下，极易成为影响社会思潮的一股重要力量，这种“社会”与“青年”双向互动使得青年事务更趋复杂，跨界性更为显著，治理难度加大。

为了实现青年事务的有效治理，针对青年事务的独特性，早在20世纪80年代以来，在世界范围内，出现了“青年事务政府化”的发展趋势，大多数国家和地方政府设立了管理和协调青年事务的专门性机构，在青年事务的管理上凸显政府职能特征，例如日本成立青少年对策本部协调各个省所承担的青年工作任务；或是与政府中其他相关机构或部门结合起来成立青年事务管理部门，例如澳门设立教育暨青年司，芬兰设立卫生、福利、体育部青年政策司等，以提高专门性来应对青年事务的复合性。

与之相对，目前我国政府职能部门主要依照事项性原则设置，在政府机构改革中，也具有典型“以事设权”特征。2018年2月28日党的十九届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出，要以“国家治理体系和治理能力现代化为导向，以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点，改革机构设置，优化职能配置”，并且明确“坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，加强相关机构配合联动”[6]，以减少职能的重叠、分割，有效地理顺治理链条，从而实现治理效能的提高。然而，对于青年事务而言，从目前政府机构设置状况来看，暂时还难以实现“青年事务由一个部门统筹”的机构配备。作为党的助手的共青团，虽然聚焦青年，发挥着组织青年、凝聚青年、引领青年的功能，但作为群团组织，并非政府内设机构，没有直接承担行政管理职能，在统筹青年事务时难免会“力不从心”。因此，一直以来呼吁建立专门的政府青年事务机构，统筹协调政府青年事务的声音不绝于耳[7]，但设置青年事务的专门职能部门毕竟牵涉政府机构的深度调整，难以一蹴而就，因此目前更为现实也更为迫切的问题是如何在现有政府职能部门设置框架下提高青年事务的治理水平，推动青年的高质量发展。其中，以应对公共事务多元化、复杂化、全球化、信息化发展而产生的整体性治理可以提供一个重要的解题思路。

整体性治理是以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合、责任为治理机制，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合，致力于为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理图式[8]。学者认为整体性治理致力于解决传统官僚模式中的部门分离和碎片化问题，对跨界社会问题的治理具有十分重要的理论意义和应用价值，为跨界社会问题提供了整体主义的思维方式[9]，甚至认为整体性治理中作为跨域危机治理的可行路径，可有效解决治理网络中信息、资源整合问题，整体性的组织协调是克服跨域危机治理中碎片化问题的唯一选择[10]。希克斯提出整体性治理分为“协调”“整合”“逐渐紧密与相互涉入”等三个阶段，进入到第三个阶段时，合作模式将更加紧密、形成了稳定的合作结构。

青年政策是政府青年事务整体性治理体系构建的核心，通过制定系统性的青年政策，可以有效整合政治、经济和社会各方面资源，并为政府管理青少年事务提供重要依据。因此，鉴于青年事务的跨界性，为确保设定具有多领域目标的青年事务专项政策——青年发展规划能够真正落地，避免在实施中出现部门本位、相互分割的“孤岛现象”，青年发展规划在“组织实施”部分专门就“协调”事宜做了安排，“在党中央统一领导下，设立推动规划落实的部际联席会议机制，共青团中央具体承担协调、督促职责”。2021年1月26日，经党中央同意，青年发展规划实施工作部际联席会议第三次全体会议在京召开，中宣部、网信办、文明办、团中央等单位参加，会议认为，“各级党委和政府领导下的青年工作协调机制全面形成”，规划提出的“到2020年，具有中国特色的青年发展政策体系和工作机制初步形成”这一阶段性目标基本实现。换言之，从机制体制的设置来看，通过青年发展规划的制度推动，青年事务的整体性治理已经迈出了坚实的一步，即建立了青年事务“协调”发展政策体系和工作机制。

进入青年发展规划纵深推进的实施阶段，“整合”是青年事务下一步实现整体性治理的关键。青年发展规划对此也作了工作的铺排，提出要“注重加强青年发展规划与各地经济社会发展规划及相关专项规划的衔接”，这是期望通过规划的衔接把青年发展事务“整合”进各地经济社会的整体规划中，将青年事务上升为地方发展蓝图中的内嵌板块，借力地方经济社会发展整体规划“指挥棒”作用，充分调动各方面的积极性、主动性和创造性，以推动地方经济社会发展的整体合力来推动青年发展愿景的实现。鉴于此，2020 年12 月31 日，在“十四五”规划开局之年正式开启前，共青团中央印发《关于“十四五”时期推动〈中长期青年发展规划（2016—2025 年）〉纵深实施的意见》，明确要求“将青年发展全面融入各级国民经济和社会发展五年发展规划编制、实施、评估等工作机制。抓住各级发展改革部门牵头编制‘十四五’规划《纲要》的重要机遇期，加强协调推动，通过专项规划或设立专章（专节）和专栏、重点项目纳入重大工程项目等形式，推动青年发展纳入各级国民经济和社会发展规划，并与其他规划有效衔接。”将青年事务有机地融入“十四五”规划成为构建青年事务整体性治理政策架构的重要政策设计，是青年工作协同联动政策体系有效构建的重要标志。

二、“十四五”规划中的青年“在场”与政策协同状况

（一）国家“十四五”规划中推动青年高质量发展的战略布局

2020 年10 月29 日，党的十九届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二O三五年远景目标的建议》（以下简称“十四五”规划建议），其中只有一处提及“青年”，即第9条“激发人才创新活力”中提到“培养具有国际竞争力的青年科技人才后备军”，两处提到“青少年”，即第44条“建设高质量教育体系”中提到“重视青少年身体素质和心理健康教育”以及第58条“推进两岸关系和平发展和祖国统一”中提到“加强两岸基层和青少年交流”。但除了这三部分外，还有不少章节虽然没有直接提及“青年”或“青少年”，但与青年（青少年）事务密切相关，如关于增强青年精神力量、改善青年教育状况、提升青年就业质量、扩大青年参与等内容[11]。

2021年3月，十三届全国人大四次会议通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“十四五”规划纲要）。作为我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的宏伟蓝图以及全国各族人民共同的行动纲领，“十四五”规划纲要更为具体地阐明了国家的战略意图，明确了政府的工作方向。相对于“十四五”规划建议，在“十四五”规划纲要中有8章直接提及青年（青少年）（见表1），其中在第六章“激发人才创新活力”中有两节分别提及了青年（青少年）。在内容上主要涉及了“青年思想道德”“青年教育”“青年健康”“青年婚恋（生育）”“青年就业创业”“青年社会融入与社会参与”等六方面的内容，与青年发展规划“十大发展领域”的对应板块形成呼应关系。这意味着青年高质量发展与国家全面发展具有较高的同构性和一致性，青年发展的关键领域也是国家未来发展深度推进的重要着力点。“十四五”规划纲要中涉及“青年（青少年）”的相关措施也进一步明确了青年发展规划在纵深实施阶段中的重点领域。

表1 国家“十四五”规划纲要中直接提及“青年（青少年）”的内容

与此同时，值得注意的是，在“十四五”规划纲要第五十章“保障妇女未成年人和残疾人基本权益”中专门有一节“提升未成年人关爱服务水平”，明确提出“要深入实施青年发展规划，促进青年全面发展”。将“深入实施青年发展规划”内嵌于“十四五”规划的体系布局中，为青年发展规划的深入实施赋权加能，将有助于在国家层面形成专项规划细化整体规划、整体规划拉动专项规划纵深实施的良性协调联动机制，为青年事务整体性治理搭建了重要的制度框架。

（二）地方“十四五”规划中的青年“在场”状况

在中国特殊的政治语境下，党和国家相互“嵌入”的独特结构和政治生态，在公共政策执行中，呈现出“高位推动”的特点[12]。垂直层面的因素对于地方政策的出台具有关键性的影响，地方规划在形式性规范和总体发展方向上与国家保持协同一致。但由于地方具体发展目标以及因资源限制所约束的政府“政策工具箱”选择空间，国家“十四五”规划意图在自上而下进行政策传导时必然经历地方性的调适过程，根据地方性情境因素进行了政策调整和创新，实现了规划的具体化、本地化[13]。青年是社会上最富活力、最具创造性的群体，充分调动青年的能动性能够为地方发展注入新鲜血液，因此，在为青年搭建人生出彩舞台的同时，如何有效地盘活青年资源，发挥青年对社会经济等各领域发展的最大价值，成为地方“十四五”规划对青年发展规划吸纳的最大动力，也是地方“十四五”规划中对青年事务的权重分布差异于国家“十四五”规划的最主要的影响因素。

截至2021年7月，全国31 个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团已全部制定本地区的“十四五”规划并已全部在官方网站上进行了全文公开，大部分省份甚至还针对地方“十四五”规划配套了专门的政策解读。与之相对的是，在全国各省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团已全部制定并出台省级青年发展规划后，笔者曾于2020 年3 月通过网络引擎搜索发现，通过网络公开渠道能够获取省级青年发展规划全文的共有18 份，8 个省（自治区、直辖市）只提供了关于地区规划的要点、摘要或新闻发布会内容，没有进行全文刊发，3 个省（自治区、直辖市）只有召开落实规划会议的相关新闻报道，没有关于规划发布及其内容介绍的直接报道[14]。可见，地方“十四五”规划作为地方未来发展的整体性顶层设计，与作为专项规划的青年发展规划相比，具有更高的社会“曝光度”，拥有更佳的社会传导效应，其政策意图也获得更好的社会认受性，也就更容易整合各方面资源，确保政策的落实。从规划的时间布局来看，青年发展规划的政策时限是2016—2025年，从2020年开始进入从中央到地方的纵深实施阶段，这与地方“十四五”规划时期（2021—2025年）具有高度的时间重叠性，因此，地方“十四五”规划的青年“在场”状况及其对青年发展规划的有机整合情况是青年事务整体性治理在政策布局上保持持续性、生命力、执行力的关键所在。

1.青年发展规划在地方“十四五”规划纲要中的呈现状况

在国家“十四五”规划纲要中明确提到了“深入实施青年发展规划”，建立起国家“十四五”规划与青年发展规划的政策协同、联动落实的关系。青年发展规划在“十四五”规划中的“在场”能够充分地体现出对新中国成立以来针对青年群体的第一个综合性、专门性、独立性政策文本的重视，同时也是实现青年事务整体性治理“整合”阶段中的重要符号，将释放出整合社会力量有效推进青年发展规划的重要政策信号。经分析全国31 个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团的“十四五”规划纲要全文文本，只有河北、黑龙江、四川、贵州、青海、广东等六个省份在本地区“十四五”规划文本中直接提及“落实青年发展规划”。黑龙江和四川在提出落实青年发展规划的基础上，更进一步地提出“完善青年发展政策体系和工作机制”（黑龙江）、“健全青年发展政策体系、工作体系、保障体系”（四川）。江苏、海南、山东、河南、吉林、新疆、新疆生产建设兵团没有直接提到“青年发展规划”，但使用了“完善青年发展政策”等相关表述，河南省更是设置专节提出“完善青年发展政策体系”，明确要“健全青年工作联席会议机制，完善青年发展状况监测评估体系”（第五十五章第三节）；安徽省提出“实施儿童发展纲要”，但却并未提及“青年政策”或青年发展规划。可见，从总体上看，青年发展规划在省级“十四五”规划纲要的“在场”情况从整体占比来看依然不容乐观。青年发展规划的出台使青年发展政策从“内隐式政策”走向“外显式政策”，散布和隐现于其他职能部门的功能性政策得到了整合，对于形成青年事务的专门性、整体性治理具有奠基性的意义，但青年发展规划在省级“十四五”规划中的“隐身”叠加部分地方青年发展规划在社会中的“曝光度”不足，极容易使青年发展规划在公众视野中被弱化，对凝聚全社会“青年优先发展”共识，尤其是在青年发展规划期限（2025 年）到期之后推动新发展阶段青年政策体系的完善会带来较大的压力。

2.地方“十四五”规划纲要中青年事务的专项性与融合性

如果说青年发展规划在地方“十四五”规划纲要中的“在场”具有重要政治符号意义的话，那么，青年发展规划的十大领域在地方“十四五”规划中的有机融入则具有操作层面的实质性意义。具体分析省级“十四五”规划纲要文本中直接提及青年（青少年）的内容，可以发现青年事务在省级“十四五”规划布局中的定位及青年发展规划与“十四五”规划的有效联动情况。

第一，青年事务的专项性和相对独立性得到了有效凸显，在省级“十四五”规划中搭建起青年事务整体性治理的政策框架。在党的十九大报告中专门有整段谈及党对青年一代的要求和殷切期盼，强调“青年兴则国家兴，青年强则国家强。青年一代有理想、有本领、有担当，国家就有前途，民族就有希望”[15]；在庆祝中国共产党成立100周年大会上，习近平总书记7000多字的讲话中也特别安排了整段来专门谈及“青年”，再次强调“未来属于青年，希望寄予青年”[16]。在党的重要政治宣言文件中设置专段来谈及青年释放出了国家高度重视青年的信号，这与青年发展规划中“党和国家事业要发展，青年首先要发展”的政策理念是一脉相承的。在“青年优先发展”的政策信号不断释放的情况下，许多地方的“十四五”规划中设立了专章（专节、专段）来谋划青年发展（见表2），虽然各地具体的表述存在差异，但“青年发展”已经成为各地“十四五”规划纲要中青年议题的广泛共识，以单设专节的方式形成了地方“十四五”规划中的“青年”专属领域，对于提高对“青年发展”重要性的认识，并将“青年发展”作为一项相对独立的、专项的工作加以布局，对于形成青年发展的整体性治理合力具有重要的意义，尤其是在部分较为发达的省市则更进一步，在谋划“青年发展”着眼于“青年友好城市生态”建设，形成了系统推进的整体布局。如北京“十四五”规划纲要中专门提及“吸引青年焕发城市活力”，提出要“着力构建适合青年人发展的城市生态”，上海则专门论述如何“加大对各类青年才俊扎根上海的服务保障”，提出“全面构建青年友好的创新创业生态和工作生活环境”，可见，北京、上海等一线城市在“十四五”规划期间将致力于加强吸引青年的全方位布局和系统部署。

表2 省级“十四五”规划纲要中设置青年（青少年）专章（专节、专段）情况

续表：

第二，青年的创新价值得到充分肯定，发挥青年人才的创新活力成为地方“十四五”规划纲要中青年事务的突出亮点。除了设立“青年发展”专节外，创新青年人才培育成为地方在推动本地区高质量发展中对青年事务的首要关注。2020年10月29日，《中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议公报》重磅发布，在新华社发布的6000多字全文中，“创新”在不同内容板块中被着重提及15次。在明确“十四五”时期经济社会发展主要目标时，“创新能力显著提升”成为一项重要标准，在开启迈向全面建设现代化国家新征程的历史节点上，创新被置于我国现代化建设全局中的核心地位，视为引领高质量发展的第一动力。在国家大力构建创新体系中，青年的特殊价值得到了明确和肯定。2013年，习近平总书记在同各界优秀青年代表座谈时，强调“青年是社会上最富活力、最具创造性的群体，理应走在创新创造的前列”[17]，国家“十四五”规划建议中唯一一处直接提及“青年”的地方就是在“激发人才创新活力”中强调要“培养具有国际竞争力的青年科技人才后备军”。笔者曾对省级青年发展规划政策文本中十大发展领域进行分析，发现创新创业是省级青年发展规划相对于国家青年发展规划而言重点调整和创新的内容，如河北、辽宁、江苏、广东、河南、内蒙古、青海等省（自治区）在青年就业创业领域更加突出强调“创新创业”服务体系的构建，将“创新”作为该发展领域的重要组成部分进行工作部署[18]。在地方“十四五”规划中青年也被赋予了推动地方创新发展的生力军、创新人才队伍建设的主力军的重要角色。在全国31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团的“十四五”规划纲要文本中，除江西、四川、贵州、西藏、新疆等5个省（自治区）外均在本地区“十四五”规划纲要推动地方创新性发展中直接“点名”青年，涉及青年人才的开发、培育、引进等相关问题，同时也设定了不少量化指标。如重庆提出“引进优秀青年人才2.5万名……完善高端人才‘塔尖’政策和青年人才‘塔基’政策”，把青年人才视为奠定地方创新发展的“基石”；陕西在“推进健康陕西建设”章节中关于“提升卫生人才科研支撑能力”时也明确要培养1000名中青年技术骨干。除了量化指标的设定外，还有不少省份设置了专栏，开展专项工程，制定具体措施，推动青年人才的培养。如辽宁省提出专项人才工程“兴辽英才计划”，确立人才引进目标“5年共遴选约1500名高端人才，其中青年拔尖人才500名”。江苏在“重点人才工程”“重大开放合作平台建设工程”等两个专栏中都重点提到了与青年相关的内容，提出开展“青年人才培养专项行动”，建设“苏港澳青年发展论坛”；此外，福建、黑龙江、安徽、内蒙古、广西等省区都分别在本地区“人才发展重大工程”“创新人才队伍建设”“合肥滨湖科学城重大工程”“重点人才计划”“自治区重大人才项目”等专栏中特别提及了“青年”。这些意味着在青年创新创业领域，形成了国家“十四五”规划、地方“十四五”规划与地方青年发展规划“上下左右”纵横结合的整体共识。

第三，青年发展十大领域在地方“十四五”规划纲要中的有机融入，成为地区经济社会发展系统推进中的重要组成部分。首先，开展好青年理想信念教育成为地方“十四五”规划中政治导向性的重要体现。青年是人生观、世界观、价值观形成的重要阶段，是人生的“拔节孕穗期”，最需要精心引导和栽培，凝聚好、引领好、服务好青年是全社会共同的政治责任。“十四五”规划不仅是地方经济社会发展的动员令，更发挥着重要的政治导向作用。在地方“十四五”规划纲要中，江苏、山东、湖北等省份与国家“十四五”规划纲要保持一致，提出构建“青少年理想信念教育齐抓共管机制”。此外，青年发展规划中“重点项目”的内容也在地方“十四五”规划纲要中得到了体现。例如福建、江西、湖北等3个省份明确提出深入实施青年马克思主义者培养工程；辽宁省更是鲜明地提出开展“思想铸魂工程”，将推出“1000 节精品思政课、1000 个精品教案、1000 个精品课件，遴选200 个思政课名师工作室、200名高校思政课中青年骨干教师、设立500项思政专项研究和500项教改项目”，以设定量化指标的方式形成推动“思想铸魂工程”的强大动力。在理想信念教育阵地建设上，吉林设立专栏规划开展“红色文化重点工程”，提出打造“全国青少年长白山革命传统教育根据地”，湖南则根据本地区的红色资源提出要“将红色经典、革命故事纳入中小学教材和干部培训教材”“加强红色教育，将红色教育融入中小学课堂，引导青少年儿童继承和发扬革命先烈的优秀品质和崇高精神”。其次，地方“十四五”规划纲要进一步细化了青年教育和青年健康的具体内容。青年教育、青年健康在青年发展规划十大发展领域中是除青年思想道德领域外首先列举的领域。“文明其思想，野蛮其体魄”是对青少年健康成长的重要要求，涉及的一方面是青少年教育，另一方面则是青少年健康。“全面发展素质教育”（河北等）、“重视青少年身体素质和心理健康教育”（湖北、辽宁、黑龙江、云南、重庆、安徽、宁夏、新疆等）、提出“劳动教育”（安徽、云南、西藏、甘肃等）成为地方“十四五”规划纲要推动青年教育发展的重点内容，同时《未成年人保护法》修订案、《预防未成年犯罪法》修订案都于2021 年6 月1日开始施行，因应这些涉及青少年重要法律条文的实施生效和法治中国建设的持续推进，加强“青少年法治教育”也成为青年教育中突出强调的内容。同时，因应地区发展程度的不同，部分省市更是积极创新青年教育的内涵，提出更具引领性的发展目标。如北京提出“重点解决中青年人口稠密区的‘入园难’问题”，不仅关注青少年教育，而且切实地关心青年的烦心事、操心事；上海创新性地提出要“加强科学教育，培育创新思维，强化创新实践，建设一批促进青少年科创学习交流的标志性场所，提升青少年基于现代信息技术的学习力和面向未来的全球胜任力”，并且对“全球胜任力”进行了名词解释，为青少年高质量教育发展目标树立了重要的标杆。“没有全民健康，就没有全面小康”，作为健康中国重要一环的青年群体，2016—2017年，党中央国务院先后颁发了《全民健身计划（2016—2020年）》《“健康中国2030”规划纲要》，这两个文件都将青少年作为实施的重点人群。根据国民体质健康监测公报显示，青少年体质连续30多年持续下降，青少年健康状况令人担忧。在全国31 个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团的“十四五”规划纲要文本中，有26 个在推动本地区健康事业时都明确地提及青年，其覆盖面仅次于创新青年人才培育（27个），在具体举措上也更加细化，例如北京提出采光照明合格率和课桌椅合格率均100%的目标，同时因应2022年北京冬奥会的筹办，北京提出要“普及发展冰雪运动”、加强“青少年冬季运动队和冰雪体育俱乐部建设”等措施；吉林、黑龙江提出开展“百万青少年（学生）上冰雪”活动等；安徽则在专栏“全民健身提升行动”提出目标“到2025 年，省级青少年体育俱乐部超过300 个，市、县体校实现全覆盖”。除了这三大青年发展重点领域被有机地吸纳进地区发展的总体布局外，与国家“十四五”规划纲要相协调，“青年婚恋（生育）”“青年社会融入与社会参与”等内容也有机地融入了地方“十四五”规划纲要的相应板块。尤其是因应国家更加全面地融入全球布局，吸引更多国内外的优秀青年人才的现实需求下，省级“十四五”规划纲要在青年发展规划的“青年社会融入与社会参与”领域呈现出一定的外向型特点，具体表现在加大了“增强港澳台青年的国家认同、民族认同和文化认同”“支持青年参与国际交往”的权重，制定了较为具体的政策措施，并且形成了独具区域特色的政策，如福建“深化闽港澳侨合作”，推出“创设青年交流合作的新窗口，鼓励更多‘首来族’来闽”“支持台湾学子来闽求学，鼓励台湾教师、医护人员来闽执教、执业”等；山东“建设中德青年科学院”“建好中外青少年交流基地”等；广东“深入实施‘青年同心圆计划’”；陕西“支持‘一带一路’沿线国家青年学者、专家教授来陕培训研修”等。除了上述这些与青年发展规划相协同的领域外，令人惊喜的是，比青年发展规划更进一步，北京、上海、福建、河南、重庆等省（直辖市）关注到青年的住房问题，如福建提出“着力解决新市民、青年人，特别是从事基本公共服务人员等住房困难群体的住房问题”、重庆提出“结合轨道站点布局青年社区和人才公寓，加快解决新市民、青年群体等住房问题”，为解决制约青年发展的堵点和难点做出了政策的承诺。

三、结论与讨论

2017 年，中共中央、国务院发布的《中长期青年发展规划（2016—2025）》以及地方各级陆续制定的对应性规划所形成的青年发展规划纵深政策体系通过“造场”，即创设国家及地方青年事务整体治理的专属场域，将青年事务的各利益攸关方引入场，建立起了青年事务纵横结合的“协调”发展政策体系和工作机制，迈出了新时代青年事务整体性治理的关键一步。但由于青年发展规划在组织实施过程中承担协调和督促职责的共青团组织作为群团组织，并非政府的内设机构，没有直接承担行政管理职能，与青年相关的事务和职能分散在科教文卫、公检法、人力社保、工会妇联等多个部门，部门间横向关系复杂，协调难度大。例如“十二五”期间，浙江省发布《浙江省青少年事业发展“十二五”规划》，该规划被纳入省级“十二五”规划编制体系目录中，但实施效果却不理想，到了“十三五”期间，浙江团省委最终决定回归“党政和青少年关注、共青团自己能掌握的工作领域去编制规划”，“十三五”规划最终确定为《浙江省未成年人校外活动场所建设与发展“十三五”规划》，从青年事务的整体性规划又回归到了单项事务中。步入新发展阶段，随着青年事务日趋复杂，青年事务协调难度大的问题并不会随着青年发展规划这一综合性、专门性的政策文件就能一劳永逸地解决，青年事务的整体性治理也不会自然而然就能实现。青年发展规划组织实施的保障性机制——青年工作联席会议制度更多是从政策架构设置上形成了青年事务相关部门物理链接的基础性条件，但要真正推动“化学反应”，真正达成推动青年高质量发展的普遍共识，形成相互之间行动协同，还需要在“造场”之外积极“入场”，努力增加青年发展规划在各项工作中的能见度，将青年事务有力地融入高质量发展大局的方方面面，以整体政策拉动专项政策的方式推动青年事务的有效落实。

作为有序引导公共资源配置方向的五年规划是党治国理政的重要方式，是集中力量办大事的重要政策安排，青年事务在“十四五”规划纲要中的“在场”状况及其分量权重一方面既彰显了青年事务在经济社会全面发展整体规划中的定位和重点发展任务，即是否把“青年事务”作为“大事”的政策宣示，另一方面也是青年事务能否形成整体性合力的关键所在，即青年事务能否真正地“集中力量”加以解决。通过对全国各省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团共32 个“十四五”规划纲要文本中直接提及“青年（青少年）”的内容进行分析，发现与本地区青年发展规划相比，“十四五”规划纲要中的青年事务具有规划内容更为聚焦、重点更为突出、措施更加明确、量化指标明显增多，并且根据迈进新征程的使命要求对青年发展做出了与时俱进的谋划，具体表现如下：一是超过一半的省（自治区、直辖市）在“十四五”规划纲要中单列青年（青少年、未成年人）相关事务，形成地方“十四五”规划纲要中相对独立的、专项性的青年场域；二是不少省份（自治区、直辖市）通过设立专栏或量化指标形成共同推动青年发展相关事务落实的约束力。量化指标具有测量、评估的直接性和便捷性，专栏具有项目运作的针对性和精准性，地方“十四五”规划纲要通过量化指标和专栏的设置将为该领域青年事务的落实提供更为有力的抓手，也有效地弥补了原先为社会所诟病的青年发展规划涉及内容广泛，但硬性量化指标不多，政策文本偏泛偏“软”的问题。三是青年事务在地方经济社会发展各领域的有机融入，如理想信念、教育、健康、人口发展战略、乡村振兴、人文交流等板块中的青年“在场”，尤其是与国家“十四五”规划纲要相比，青年“在场”更为频繁和涉及的领域也更为广泛，显示出在“十四五”规划纲要的纵深实施中，地方在借力青年力量推动地方全方位高质量发展，同时也为青年成长进步提供更加丰富的地方场景。而对青年创新人才培养的重视，对青年教育、青年健康的强调则在青年发展规划十大领域的基础上进一步瞄准了重点推进领域。

青年发展规划与“十四五”规划纲要中的青年“在场”推动青年事务形成了既协同又互补的政策关系链条，在政策上搭建了整体性治理的机制，推动了专项性青年政策与地方经济社会发展整体性规划政策的整合，形成既有专项聚焦，又有整体推进的相互交织的架构体系，完善了青年事务整体性治理的政策布局。但要完成希克斯所指的整体性治理的第二阶段（“整合”）的任务，政策设计只是起点和框架建构，还必须依赖于政策的有效执行。尤其是要把第一阶段中所建立起来的“协调”机制和关系进一步深化，这要求青年工作联席会议制度不能仅局限于青年发展规划所限定的十大领域，同时也不能各个领域均匀发力，更应该把青年工作联席会议制度的协调机制用好用活，根据“十四五”规划纲要中青年事务的“在场”情况，主动介入，“借船出海”“抱团发展”，以地方“十四五”规划纲要的系统推进和“整合”布局为支点撬动形成更多的青年工作合力，建立各相关职能部门间“逐渐紧密和相互涉入”的“青年发展利益共同体”。同时值得注意的是，目前青年发展规划的政策符号在地方“十四五”规划纲要中的能见度仍然有待提高，作为规划年限设定在2025年的青年发展规划，能否在接下来不到五年的时间内通过青年事务整体性治理格局的构建，在“入场”的同时不断发展壮大专项政策构建的“青年场”，通过更加规范、稳定、可控、导向的制度性安排，积蓄更多推动青年政策持续性、稳定性发展的内驱力还需要持之以恒、久久为功。