排污许可证制度实践中的主要问题

中山市环境保护科学研究院有限公司 陈晓珊

自2016年发布排污许可证有关文件以来，各地区纷纷根据自身实际情况，制定了行业要求、污染排放要求、通用工序、排污许可核发技术规范、排污单位自行检测技术指南等相应的规范制度，为开展排污许可证申请与核发实践提供了明确指导。在2016-2020年的实践过程中全国发放了近40万张排污许可证，在这期间仍然存在一些核发质量问题、证后管理问题等。需要在今后的排污许可证申请与核发工作中，加强申请管理、明确核发标准，全方位强化排污许可证的核查工作，提升排污许可证申请与核发工作体系有效性，促进我国环境管理的高效发展[1]。

一、排污许可证申请与核发体系发展及实施情况

自20世纪70年代提出排污许可制度以来，我国政府逐渐将其融入“八项基本制度”体系中。在2016年以前，排污许可制度的核心地位较低，存在发证范围狭窄、证件种类不齐全既及“重证轻管”的情况，难以发挥良好作用。2016年，国务院办公厅印发了《印发控制污染物排放许可制实施方面的通知》《控制污染物排放许可制度实施方案》《排污许可证管理暂定规定》等文件，在各类文件中分别明确了排污许可制度改革的顶层设计思路。至此之后，我国排污许可证制度逐渐完善，形成了以排污许可为核心的固定污染源监管制度体系，形成“一证式”的排污许可支撑体系，包括：法规体系、管理体系、技术体系与网络平台（如图1）。

图1 “一证式”支撑体系构架

图2 31省市与新疆地区排污许可证发放数量对比

根据2020年31省市与新疆地区排污许可证发放数量对比（如图2）、江苏省（由于江苏省轻工业产业发展水平较高、有关企业数量较多，具有代表性，因此选择江苏作为研究案例）排污许可证发放行业分布情况（如图3）分析，发现，截至2020年7月3月，31个省市加上新疆生产建设兵团的排污许可证发放数量总计241999张，其中江苏省占了35679张，位列全国首位；在江苏省发放的排污许可证中，数量最高的是印染行业，占总数量的13%；其次是电镀行业，占比为5%；再次是电子行业，占比是4%。

图3 江苏排污许可证发放行业分布情况

由此可见，当下的排污许可证发放存在各地区数量差距较大、行业差距较大的情况。这种情况直接加大了排污许可证申请与核查的集中程度。对于核发部门而言，主要难点在于：①对技术规范的专业性理解不到位；②核发任务较重，需要审核的申请数量较大；这种情况导致在实际申请与核发的过程中遇到很多问题无法解决[2]。

二、排污许可证申请与核发、证后监管实践中的主要问题

根据上述内容分析可以发现，目前我国的排污许可证申请与核发工作量较大、且面临较多的专业，对排污许可证申请与核发人员形成较大的挑战。根据当前有关部门的排污许可证申请与核发实践情况，对工作问题进行总结，归纳为：

（1）排污许可证申请与核发表格复杂，难以理解，容易出现表格填写失误、表格填写信息错误等情况。根据重点管理行业的排污许可证申请，一般情况下需要填写十多张表格，且每张表格的内容较多，在填报之后系统会生成成百上千张副本页面，给后续的申报工作、证后监管工作带来困难。

（2）证后管理问题。在排污许可证发放之后，地区环境保护管理部门会对其进行证后监管工作，以此保证企业能够按照规定要求自证排污，贯彻落实企业污染治理、环境保护责任，体现排污许可证管理制度有效性。而在实践环节，由于人员专业水平较低、部门人员数量不足等问题，导致证后监管任务难以落实，证后监管流于形式。在实际工作中，一些行业的台账记录较为复杂，对监测频率的要求较高，部分企业存在投机取巧的行为，不能够严格按照规范进行自证自检。一些企业缺乏良好的环保意识，不能够认识到自身环境保护与污染治理责任，不能够给予证后管理足够的重视，从而难以落实企业的排污责任，影响排污许可证制度改革效果[3]。

（3）监管工作障碍较多。举例分析，一些企业排污许可证总量核算的内容数量较多、覆盖广泛，难以保证内容的准确性；加之不存在具有实际操作意义的证后监管处罚条例与原则，直接影响了证后监管有效性。另外当前的排污许可还没有达到唯一的地位，在专业性、权威性方面有所不足。

（4）排污许可证核发质量问题。排污许可证制度具有一定的新颖性，排污许可证的申报范围广泛、流程复杂烦琐、专业性要求较强，对于环境管理部门、申报企业而言具有较高的要求。从技术层面来看，国务院印发的各项制度正在不断完善的过程中，一些人员难免对文件、规范中的技术要求存在理解差异，从而影响实际操作效果。如何合法合规核发排污许可证，是急需解决的问题。

三、排污许可证申请与核发及证后监管实践主要问题的应对措施

针对上述各种排污许可证申请与核发实践主要问题，要更好的发挥排污许可证制度应用价值，加强环境管理与污染治理效果，就应提出能够解决问题的措施，加强排污许可证申请与核发的管理，加强证后监管与许可核查工作，提升排污许可证申请与核查实践水平。

（1）持续性优化管理体系，强化技术赋能

健全完善的排污许可证申请与核发管理体系是提升实践工作水平的关键环节，也是为排污许可证申请与核发各项工作提供明确指导的重要过程。在完善管理体系的过程中，建议工作人员分别从如下几方面入手。

建议发挥地区政府有关部门职能力量，继续完善有关法律法规，形成针对排污许可证制度的法规体系。完善的法律支撑是落实排污许可证制度的基础，根据目前排污许可证制度的实施情况，我国已经出台了一系列文件与法律规范。建议要严格落实法律条例，在执法的过程中积极主动了解社会企业的实际情况，广泛搜集企业的意见，明确法律管理要求，为之后的一系列工作奠定基础。

建议充分发挥现代科学技术优势。排污许可证申请与核发工作流程较为复杂，覆盖范围广泛，加之各地区申报排污许可证的数量逐渐增多，传统工作模式已经无法满足实际工作需求。因此，工作人员可以利用大数据技术搭建管理系统，利用人工智能技术展开数据分析与数据可视化，进一步优化排污许可证申请与核发流程，以技术赋能核发工作，落实各项排污许可证制度[4]。

（2）全方位强化许可证核查，提升核查实践整体水平

排污许可证核查工作是保证排污许可证申请表填写完整的重要部分，也是保证申请表格内容准确、完整、规范的关键环节。因此，要严格遵循国家有关行业规范、排污许可证申请标准、排污许可证核发技术要求，提出“全过程”的质量控制机制，全面覆盖排污许可证申请与核发工作的核查组成立、核查方法、核查仪器设备选择、核查报告编写等各个环节，提升核查工作的整体质量。在核查报告编写环节，工作人员要详细记录核查人员、分工、采用仪器设备、现场人员、企业基本情况、生产运行情况、污染源情况、污染物产排情况、排污口设置情况、现场监测情况等，保证报告清晰准确、科学合理，能直接反映出本次核查发现的问题及其管理建议。

（3）加大力度展开证后监管，促进排污许可证申请与核发健康发展

证后监管问题是影响排污许可证申请与核发工作成果的重点问题，建议工作人员要根据有关部门发放的文件要求，加强证后监管工作。实际过程中，建议要充分发挥地区环保主管部门的社会职能，加大证后监管宣传力度，让更多的企业了解排污许可证制度内容，理解证后监管的作用，理解企业自身所承担的环境污染治理法律义务与责任。环保主管部门还需加大对企业的帮扶力度，可以采用政府购买服务的方法，聘请第三方服务机构严格审核企业提交的证后管理材料，保证本环节工作专业性，进一步强化排污许可证申请与核发工作效果。

结语：综上所述，随着排污许可证申请与核发办法在全国范围内的逐步推行，一些实践问题逐渐显现出来，需要有关部门及其工作人员给予解决，才能够充分发挥排污许可证申请与核发实践效用，为我国环境管理、环境保护工作的深入开展提供支持。在今后的排污许可证申请与核发实践过程中，建议立足地区实际情况，根据国务院印发的有关文件要求，明确地区各单位的排污责任，促使各单位主动承担自身职责，坚持“自证守法”。为了更好地实现实践价值，建议要加强证后监管力度，进一步扩大排污许可证申请与核发覆盖单位，实现“全覆盖、全周期”的工作机制建设目标，为美丽环境的建设与发展提供有力保障。