基层食品安全预警体系存在问题及对策分析——以T市为例

赵杰斌

（江门市台山市市场监督管理局，广东江门 529000）

随着经济社会的发展，食品安全监管措施的完善，2006年“苏丹红鸭蛋”、2008年“三聚氰胺毒奶粉”和2011年“瘦肉精猪肉”等性质恶劣，涉及面广的食品安全事件鲜有发生。然而，我国目前食品安全状况不太乐观，尤其是农村地区，农药和兽药残留、添加剂“两超一非”和有害化学物质等问题仍较为常见[1-2]。因此，本文将从部门协同、社会共治、风险识别和风险分析4个方面，重点分析T市食品安全预警体系的问题，结合国外先进经验，为基层政府提出进一步做好食品安全预警工作的建议。

1 食品安全预警体系建设情况

目前，T市已建成“5+3”模式的食品安全预警体系。“5”是指“五级预警体系”，即村（居）委会、镇政府（街道办）、食品安全相关行政部门（如市场监管、农业农村）、食品安全委员会和市政府。“3”是指“三个模块”，即信息采集、风险研判、预警响应。①信息收集方面，通过食品安全协管员、行政执法人员等主体力量，结合稽查执法、监督抽检、投诉举报等手段对食品安全风险进行排查，利用大数据技术，依托行政检查“两平台”系统、智慧食药监监管系统等信息平台进行上报。②风险研判方面，市食安办收集风险信息和数据后，定期组织食品安全相关部门负责人、食品安全专家等，以交流会的方式进行风险研判，提出针对性改进措施，并适时向社会发出消费预警[3-5]。预警响应方面，T市先后出台了《T市重大食品安全事故应急预案》《T市食品安全事故应急预案操作手册》等文件，并通过定期举办食品安全示范性应急演练来提升本市应急处置能力。T市五级食品安全预警体系见图1，T市食品安全预警体系模块见图2。

图1 T市五级食品安全预警体系

图2 T市食品安全预警体系模块

2 食品安全预警体系运用过程中存在的问题分析

2.1 多部门监管综合协调作用弱化

2.1.1 综合协调机构虚化

T市政府在2004年设立“食品安全委员会”，将“食品安全委员会办公室”作为常设办事机构，起到统筹与协调全市食品安全工作的作用。食安办作为设在原食药监管部门的非独立机构，受制于食药监管部门及作为议事协调机构“缺乏独立法律地位”等原因，导致未能充分发挥其综合协调作用。加之，在机构改革后，食安办职能由市场监管部门协调应急股室承担，增加协调安全生产，特种设备应急管理等职能，弱化了作为食品安全综合协调机构的独立性和专 业性[6]。

2.1.2 部门间协调强制性不足

T市食安委通过印发工作规则和事权清单，从制度层面确立各成员单位分工，但在食安办综合协调职能表述上过于笼统，缺乏具体程序和问责机制。此外，市场监管部门的行政级别低于农业、卫健等其他食品安全监管部门，且每年对本级行政部门的食品安全工作考核结果未与部门绩效挂钩，也未采取“一票否决”制度，致使协调工作成效很大程度上取决于部门领导之间关系。

2.2 社会共治格局尚未形成

《中华人民共和国食品安全法》和《“十三五”国家食品安全规划》均明确了社会共治是我国食品安全风险治理的基本原则。然而，从体系构建、预警跟踪再到风险处置等全过程实施，主要依靠政府单一主导的模式，缺乏消费者、社会组织等其他主体的主动参与。造成这种状况的原因主要在于以下几点。

2.2.1 消费者监督机制失灵

投诉举报相对于常规行政检查而言，能更有针对性地发现食品流通领域存在的风险隐患，消费者可通过此方式直接参与到食品安全监管中，对食品生产经营者产生良好的监督约束作用。然而，现实中行政部门对投诉举报处理多以协商调解为主，消费者实际获得的赔偿不多，线索后续跟踪立案处置积极性不足。据统计，T市2020年全年通过12315、12345政府热线进行投诉举报共有1 813宗，涉及食品安全220宗，占比12.1%，通过投诉举报成功立案的仅有2宗，占1.6%；全年108宗食品行政处罚案件中，仅有2宗来源于消费者举报投诉，占比1.8%，显现出消费者参与监督积极性低，投诉举报机制作用未充分发挥的不足。

2.2.2 基层协管员队伍建设薄弱

现T市在313个村（社区）中均配备1名食品安全协管员协助监管部门对所在村（居）进行食品安全隐患排查，信息报告等。然而，协管员队伍中学历在高中及以下占比84%，年龄在49岁以上占比40%。从整体素质看，现有协管员队伍中普遍存在文化水平低、老龄化等问题，加之协管员“身兼多职”、经费保障不足、培训次数少、履职能力弱等多重问题叠加，导致基层协管员制度在食品安全预警体系中“形同虚设”。

2.3 风险识别能力建设滞后

快速检测作为一项能快速识别食品安全风险的检测手段，在新修订的食安法和总局发布的《关于规范使用食品快速检测的意见（征求意见稿）》中明确了，食品快检结果可作为行政处罚的依据[8]。但在实际运用在仍存在几个问题。

2.3.1 快检技术应用范围狭窄

T市共设置17个农贸市场快速检测点，年检测量达68 400批次，但检验项目仅限于农产品的农药和兽药残留，未将其他市场常见食品（如食用油黄曲霉毒素、干货制品中二氧化硫残留量等）纳入快检工作范畴。此外，除大型农村聚餐监餐工作中会使用简易农残试剂盒外，在食品添加剂“两超一非”、食品质量问题等稽查执法和监督抽检工作中，均未使用快检设备；从地市局层面至省局层面也未就食品快检技术在日常行政监管工作中印发相关的工作方案和通知，导致快检技术在基层食品安全风险排查工作中处于“边缘化”局面。

2.3.2 基层快检的软硬件配套不完善

在硬件方面，T市18个基层监管部门仅有8个配备了快检设备，且多为机构改革前购置，普遍存在试剂过期失效、试剂与仪器不配套、检验项目单一等问题。在软件方面，食品类专业（尤其是检验技术方面）的专业人才极其匮乏，即便拥有快检资格证的监管人员，绝大部分是临时短期培训上岗的，日常缺乏实操训练，加上人员老龄化严重，监管范围广等因素制约，致使无法形成食品安全快检力量。

2.4 风险分析评估体系不健全

2.4.1 缺乏信息整合平台

风险分析评估的关键是在于监测信息，信息的及时性和真实性是快速准确发现食品安全隐患的重要保障。但在“分段监管为主，环节监管为辅”的监管模式下，各级相关部门业务平台和数据库未实现信息节点相互对接，“信息孤岛”和“数据烟囱”问题突出。以T市为例，在用食品安全信息平台共有7个，涉及省市两级市场监督、农业农村多个部门，但在信息收集工作中仍依赖于传统的文字性报表和工作总结，极易造成数据上报滞后和失真。

2.4.2 缺乏科学风险研判方法

基层在风险分析评估工作上多采取临时性风险会商交流会的方式，受研判人员的专业知识水平和个人意识等主观因素影响较大，加之研判过程中对预警指标的设置简单机械，仅针对一些危害性较大的不合格项目或一些合格率较低的产品，缺乏从多个食品危害物监测指标进行多维度分析，容易造成研判结果偏差。

3 国外食品安全预警系统的启示

3.1 保持综合协调机构的独立性

美国和欧盟分别成立了美国食品安全委员会和欧盟食品安全局，作为各部门的食品安全综合协调机构，这些机构地位高度独立，不受其他食品安全监管机构领导或管理，也不承担具体食品安全监管工作，但作为统一协调的定位，能以其独立性和中立性在整体上对食品安全全过程进行监管，协调部门间的冲突和工作，弥补食品安全监管机构间合作的不足[9]。可见，在基层食品安全协调综合监管体制建设上，核心要强化食品安全委员会作为区域最高的统一协调机构地位和独立性，改变食安办长期存在的执行主体与决策主体合一的状况，明确其在食品安全工作中的综合协调与风险评估职能，以确保食品安全监督体系的良好运行。

3.2 实现网络内信息的多向交流

欧盟在食品安全信息共享方面，建立了“食品和饲料快速警报系统”（Rapid Alert System for Food and Feed，RASFF），该系统的建立为欧盟成员国食品安全主管机构提供了信息交换的渠道。所有参与其中的机构都会设立联络点，当发现任何与食品以及饲料安全有关的信息后都会上报委员会，委员会将进行收集判断，必要时将信息传达至RASFF网络下其他成员。与此同时，发布联络点和其他成员分别会将对发现风险的进一步的调查以及采取的措施记录在该系统中，实现网络内信息的双向流通。借鉴欧盟RASFF系统的经验，基层食品安全风险信息交流应改变部门间“信息孤岛”的单方性特征，建立以成员机构为节点的信息网络和统一的数据中心，由食安委风险评估部门提供科学的风险评价和所需要的科学信息及建议，各信息节点可自行下载风险信息，并对不准确或发布过程中存在错误的信息提出更正，形成各方面不断互动的交流网络，有助于解决风险信息不对称的问题。

4 食品安全预警体系优化建议和对策

4.1 增强部门综合协调合作效能

4.1.1 强化综合协调机构的权威性

作为综合协调机构，应具有相对独立的地位和足够的权利，其作用应是制定区域内食品安全控制目标并开展实现这些目标所必须实施的活动。基层食品安全监管部门间协同作用无法发挥的主要原因在于协调部门虚化和缺乏协调强制性。因此，需要细化食品安全工作规则，出台相关程序文件，在制度层面给食品安全协调工作赋予行政强制性。另外，参考国外在综合协调机构设置上的先进经验，将食安办从行政监管部门中剥离出来，纳入至食安委直接管理中，并由其独立行使综合协调合风险评估职能[10]。

4.1.2 调动部门间协调合作的积极性

食安委每年应制定明确的工作目标，确定各成员单位的责任分工，对标既定目标按照季度和年度进行绩效评估，重点考核阶段性工作完成情况和各成员单位协同情况，并将评估情况纳入本级政府对其职能部门的工作考评制度中。落实各领域食品安全风险常态化信息通报机制，发挥食品办牵头作用，强化部门联合执法力度，共同决策制定风险管理策略并对实施情况进行分析论证，调动部门协调合作的积极性和主动性。

4.2 打造多元共治的监管模式

4.2.1 激发行业自律的内生动力

发挥行业协会内部监管作用，利用质量保证金和信用“黑名单”制度，对行业内食品生产经营企业实施监管，通过对被行政处罚或行政检查中被判定不合格的企业列入食品安全信用档案中，利用信用“交易指导”和“声誉机制”的市场约束作用引导生产经营主体自觉依法守规。

4.2.2 强化民主监督和投诉举报作用

①邀请本土自媒体，本地人大政协代表参与到食品安全违法行为跟踪调查，利用视频云直播的方式参与到行政执法中；②建立科学举报制度，做好举报人信息保密措施，鼓励内部人员举报行业内违法行为；利用网络平台、微博微信拓宽投诉举报渠道，教育消费者掌握“保留消费小票”“做好食品封样”等投诉举报知识；发挥投诉举报线索作用，定期对投诉举报信息进行汇总分析，深入挖掘发现潜在食品安全风险隐患。

4.2.3 推进协管员队伍体系建设

①优化村（居）队伍结构，提高在年龄和学历准入门槛，加大培训力度，提升协管员队伍专业水平，建立科学的绩效考核机制，激发协管员工作积极性；加大经费投入和保障力度，探索巡查奖励机制，对线索查实并成功立案的，可按照行政处罚金额比例给予奖励。②积极引导第三方服务参与食品安全网格化管理，参考协警机制，通过政府购买的方式，引进第三方管理、第三方培训等社会机构参与监管，发挥其专业优势，弥补政府部门食品安全监管配置不足问题。

4.3 推广快检技术在风险识别中的应用

4.3.1 健全基层食品快检运行体系

基层监管机构应全面、正确认识检标准与有关技术，纠正过去“快速检测一无是处”和“快速检测无所不能”两个误区，积极将快检技术运用在稽查执法和监督抽检中，利用快检技术的便捷、廉价的优势进行样品初筛，对阳性样品进行针对性采样送检，提升抽检靶向命中率，预防食品安全事故的发生；优化食品快检实施流程，制定标准化检验操作规范，降低因人为主观原因造成的结果误差，提升快检工作的效率。

4.3.2 强化人员和物质保障投入

①在队伍建设上，一方面要做好基层监管人员快检的技术培训，定期举办业务培训和能力比对；为基层监管人员提供技术交流平台，由相关企业技术人员提供技术支持，在实践和交流中提升技能水平。另一方面，从基层监管队伍中抽取一批食品类专业的精干力量，组织专职快速检测技术人员队伍，负责承担大型聚餐活动、食品安全事故等特殊场景的快检工作；鼓励基层监管人员参与食品专业资格证书以及学历提升，强化快检人员队伍素质能力。②在物质保障上，根据监管需要选配合适的快检项目，做好试剂及设备的验收工作，避免因脱离实际需要或把关不严谨导致的项目同质化、试剂失效等问题；加强经费保障工作，积极更新基层食品快检技术，推进基层快检食品安全快检实验室的建设，以快检中心作为“哨点”开展食品安全风险监测工作，改变依赖法定检测单一化风险监测手段。

4.4 构建信息化风险分析评估体系

4.4.1 建立食品安全信息化共享平台

健全不同区域间食品安全信息通报机制，统一信息通报的时限、内容种类和报送格式，将信息通报情况纳入各地政务督查督办系统中，提高各部门食品安全信息报告的责任意识。此外，加快信息化平台及其信息和数据的整合，推进食品安全数据应用中心建设，通过建立风险信息数据库，可对信息数据进行自主查询和实时上传，借助区块链和大数据技术，各信息节点间形成信息闭环，解决部门间信息沟通不畅的问题。

4.4.2 利用风险评估模型进行风险研判

风险评估模型主要利用统计学原理对数据进行分析，通过数学模型结合主体行为、群体心理等综合因素，发现食品安全隐患，生成可供选择的解决方案，并可对方案可行性进行验证。基层监管部门在对食品安全风险进行评估的过程中，可根据实际情况选择适合的数据模型进行推算，得出风险因素发生的概率或风险指数，评估风险水平以及食品安全风险各因素的权重，从而采取针对性的措施降低风险发生，避免因主观性过强，缺少科学依据导致研判结果片面失真。