当前农村集体产权制度改革的观察思考

郭一丁

[摘 要] 农村集体产权制度改革是我国乡村振兴的关键一环。做好和总结农村集体产权制度改革工作，对新时代乡村建设和乡村振兴非常重要。基于X省15市（州）的调研评估认为，多层高阶推进，改革取得重大进展与重大成效，主要表现为党委、政府高度重视，改革任务稳步有序推进;清产核资完成，农村集体家底摸清;模式创新花开满地，产权交易激活农村活力;“三变”融合制度改革，全力助推农村经济发展。但是，这场改革依然还存在一些结构性问题，如群众参与热情与能力有待进一步提升、落地成效与精细程度有待进一步提升、工作合力与主动意识有待进一步提升、宣传成效与引领效应有待进一步提升。为深化改革和共享改革成果，建议按照系统性和整合化思维，叠式推进改革，加强宣传、示范引领、激发群众参与热情，加强研究、督查督导、推动工作精准精细，加强协同、坚定信念、广泛凝聚改革合力，高瞻远瞩、精心谋划、有效推广经验，等等。

[关键词] 农村;集体产权;制度改革;观察思考

[中图分类号] D621     [文献标识码] A     [文章编号] 1673-8616（2021）05-0039-07

长期以来，由于我国农村集体经济组织主体缺位，集体资产、资源和资金监管制度不完善，农民集体经济组织成员财产权益得到的保障有限。为探索农村集体所有制有效实现形式，创新农村集体经济运行机制，保护农民集体资产权益，调动农民发展现代农业和建设社会主义新农村的积极性，中共中央、国务院于2016年底印发了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称《意见》）。《意见》实施以来，其落实情况如何，改革到什么程度，广大群众的获得感、满意度如何，都需要我们进行调查了解和科学评估。受X省委深化改革委员会办公室委托，按照“公开、公平、公正”的原则，笔者所在团队科学研发指标体系、精心设计评估标准，通过线上佐证资料审核、网络问卷调查、听取部门汇报、现场提问答疑、翻阅工作台账、走访现场看点、单位集体座谈、主要负责人个别谈话等方式，对全省15个市（州）进行了调研评估1。调研评估发现，该省农村集体产权制度改革工作推进以来，尤其是《意见》颁布以来，进一步明确农村集体产权制度改革的目的、意义、方法和政策措施后，全省农村集体产权制度改革任务有序落实，各项工作稳步推进，基层模式创新层出不穷，改革取得了很大进展和成效。

一、多层高阶推进： 改革的进展与成效

（一）各級党委政府高度重视，改革任务稳步有序推进

通过深入推进，逐步形成了农村集体产权制度改革系统化、全方位的支持体系，农村集体产权改革工作呈现出稳中有进、向好向优的良好态势。一是党委、政府高度重视，全面部署、全力领导农村集体产权制度改革工作。X省将产权制度改革与脱贫攻坚深度融合，成立农村工作领导小组和农村集体产权制度改革专项工作组，出台系列文件并赴先进地区调研考察，多次召开改革部署推进会和改革业务培训会，深入指导、定期督察各市（州）开展农村集体产权制度改革工作，打出了农村集体产权制度改革的组合拳。二是各市（州）高度重视，全面实施农村集体产权制度改革工作。X省各地相应建立农村集体产权制度改革工作领导小组，层层压实改革责任，在市（州）、县、乡（镇）均成立了党委、政府主要领导任组长的协调推进领导小组，确保党政“一把手”亲自抓、亲自问。三是制定相关政策和配套文件。X省及时出台了《农村集体产权制度改革工作实施方案》《农村集体经济组织成员身份界定办法》等文件并层层下发，扎实推进农村“三变”2改革和农村集体产权制度改革。

（二）清产核资完成，农村集体家底摸清

全面启动农村集体资产清产核资工作，逐步摸清了全省农村集体的家底。一是清产核资工作全部完成。历经清理核实、价值评估、产权接定、公示确认、审核备案、台账建立等环节，完成了对农村集体经济组织拥有的“三资”（资源性资产、经营性资产、非经营性资产）进行全面清理核实工作。二是农村“三资”管理有序运行。稳妥推进“三变”改革的同时，高瞻远瞩，主动跨前，探索建立起统一“三资”管理平台，将所有乡村纳入监管，并开放查询端口，努力做到让群众放心集体，让干部清白离任。

（三）模式创新花开满地，产权交易激活农村活力

一是模式创新花开满地。“党组织+国有公司+专合组织+贫困群众”模式、产业扶贫的“331+”模式、村办合作社联合抱团发展主导优势产业带动贫困户脱贫致富模式、产业扶贫的“蓝天模式”等创新发展，农村集体产权制度改革结出硕果。二是产权流转交易成效显著。X省积极推动农村承包土地经营权、集体林权、“四荒地”3使用权等流转交易，不断健全完善市场交易规则和运行机制，极大地激发了农村产权交易活力，产权流转交易成效显著。

（四）“三变”融合制度改革，全力助推农村经济发展

实行“股份合作制”，大力发展集体经济的“三变”改革，是农村集体产权制度的拓展创新，农村集体产权制度改革则是“三变”的前提和基础。X省将“三变”与农村集体产权制度改革充分融合，实现二次创新全力助推农村发展。以“三变”改革为抓手，通过“资源变资产，资金变股金、农民变股东”路径，盘活集体资源，撬动社会资本，壮大集体经济，达到了带动农民致富增收、统筹城乡协调发展的目的，也逐步实现了集体收益惠及全体农民。

二、里表结构的分化： 改革存在的主要问题

（一）群众参与热情与能力有待进一步提升

农村集体产权制度改革关系千家万户，直接触碰到农民的切身利益。但经评估发现，农民群体对农村集体产权改革的热情及参与改革的群体参与能力还存在不足。一是群众参与热情不高。当前，各村经济情况差异较大，城中村、城郊村等村集体资产相对较多，村民对改革期望度、参与的积极性较高，而在一些集体经济薄弱的农村，本身就很少甚至没有集体资产，改革对群众吸引力不强。评估发现，一些群众的积极性没有预期的高，有的村干部甚至认为改与不改没什么区别。二是群众参与改革的能力不强。X省农村地区外出务工的青壮年群体较多，导致参与农村产权制度改革的老年人比例增高，受思想观念、文化水平、知识素养等因素影响，老年人对政策的理解接受程度、改革工作的参与能力、民主协商议事能力明显不足，甚至不知道自己的权益和权益保护，尤其是在贫困地区，这一现象更为突出。

（二）落地成效与精细程度有待进一步提升

农村集体产权制度改革时间紧、任务重，部分地区为了赶进度，完成任务，在工作精细程度方面出现不同程度的问题。一是配套方案欠成熟影响落地成效。评估发现，各市（州）、县（区）依靠省级文件层层转发的较多，能够结合本地区实际出台细化实施方案的较少;各乡镇统一制定并直接下发成员身份确认、清产核资办法的较多，发动人民群众广泛参与民主协商、自主决策的较少;各村、各组直接分发、宣读乡镇要求的较多，召开村民大会民主协商的较少，加之督察考核力度不足，导致下级政府过度依赖上级政府，配套方案的实操性不强、政策落地的成效不足。二是台账记录还掺有一定水分。评估发现，部分地区或行政村的台账记录存在明显瑕疵，印证改革工作推进不扎实、不精细。例如，身份确认代为签字且无相关委托依据，不同村组织出现相同公示照片;会议照片人物穿着与季节明显不符，部分数据前后不一致等问题。上述现象表明，全面深化改革工作推进不细致，督察考核工作有待进一步增强。此外，农村集体产权制度改革的一些“硬骨头”啃得还不够，如个别农村校舍等历史遗留问题、无书面形式的口头租赁引发纠纷、非本人权属指认有瑕疵等问题，在一定程度上影响了改革的落地成效。

（三）工作合力与主动意识有待进一步提升

X省各级政府基本建成农村集体产权制度改革领导小组，成员单位数量较多，但在实际工作推进中的运作并不理想，受多种因素制约，普遍存在着配合不及时、指导不到位的情况。一是改革工作主要依靠单个部门。农村集体产权制度改革工作涉及内容广、牵扯条线多，很多历史遗留问题难以解决，需要各部门大力支持配合，但落到各市（州）改革办，因有大量改革事项要统筹协调，其他相关部门又有各自职责范围内的工作要做，致使该项改革工作基本都由农业农村部门、农经部门独立组织实施，相关部门主要是参与研究讨论，做好配合和指导工作，导致专项改革的合力尚未形成。二是部分领导干部主动意识不足。深化改革没有直接经验可以参考，必然会出现一些困难甚至是出现失误，由于没有很好的试错容错机制，全省农村集体制度改革主要依靠国家和省级试点，市（州）改革主动作为的经验不多，导致进度较慢、成效不显著，这项改革在全省出现不平衡态势。同时，受传统观念影响，少数领导干部怕深化改革影响社会稳定和本地区安定，怕丢官问责，深化改革的思想还有待进一步解放。

（四）宣传成效与引领效应有待进一步提升

通过多种途径和群众喜闻乐见的举措加强宣传，提高改革工作在广大群众的知晓度，引导更多村民参与到改革的热潮中来，是促进当前农村集体产权制度改革的一项重要举措。但在评估中发现，农村集体产权制度改革的宣传工作尚不到位，深化改革成效的宣传有待进一步加强。一是群众对此项改革的知晓度不高。虽然各市（州）、各县（区）在农村集体产权改革的政策宣传方面做了大量的工作，印发了《简要政策问答》《告村民的一封信》等宣传材料，但其核心关注点是宣传做没做，并非群众是不是真了解。从线上的调查结果来看，农村集体产权制度改革的知晓度仅为62.31%1，整体知晓率不高;从现场的调研来看，参与农村集体产权改革座谈会的村民对此内容了解较多，参加其他改革座谈会的村民对农村集体产权改革内容了解甚少（为真实掌握该项改革工作知晓情况，评估组在其他工作座谈会中穿插了农村集体产权制度改革工作内容以检验可信度）。二是改革引领效应凸显不够。该省农村颇具特色，一些想干、能干、肯干的村干部在党和政府领导下立足本村的特点或资源禀赋，带领村民脱贫攻坚走上了致富路，对农村集体产权制度改革有极高的参考价值。例如，有的地区发展旅游业带动村民脱贫，建起了农村博物馆;还有的地区土地流转建市场、股份经营走上致富路。这些成功的农村集体产权制度改革经验如何进一步总结提炼，上升为改革推动的方法论，再结合实际落地到各村，形成全面的引领示范效用，有待进一步深入研究，值得省深化改革委员会办公室重视。

三、叠式推进： 深化改革的思考与对策

（一）对农村集体产权制度改革的总体性观察

第一，农村集体产权制度改革的关键逻辑在于盘活乡村“沉睡”的资源，在制度上打破城乡两元的壁垒，赋予其可以流动、交易等价值从而进入统一市场。盘活资源实际上就是对农村集体资产的效率化、公共化的一次深刻变革，随着中国社会经济的发展，农村集体资产必须要作为能够竞争的集体经济资本纳入整个社会经济结构中。只有农村集体资产才能够触动农民的切身利益，带动农民大幅增收，才能调动广大农民的积极性。而就目前农村集体产权而言，第一问题就是清查集体资产遇到了“无资可清”的情况，其自身的自然禀赋、可以利用的集体资源缺乏挖掘和梳理。因此，“无资可清”造成农村集体经济改革成了无根之木、无源之水，农民就根本缺乏参与经营的主体性。同时，在清资过程中，资产资源清查、价值评估、产权界定、結果公示、建立台账等工作开展不够扎实，如价值评估等工作缺乏标准、资产资源账实不符、清查公示缺少民主监督等问题较为普遍。

第二，应强化村集体经济组织或由村民委员会代表集体行使所有权，以确保村集体及村民的合法权益与受益。但是，自农村集体产权制度改革后，由于重塑村集体经济四梁八柱的相关制度还没完全建牢建好，到今天如集体经营性土地入市等一些涉及农民重大经济经营决策及利益分配的问题还缺乏有效的民主参与和民主监督，一些集体经济发达的“明星村”本质上还是传统三五人决定的“能人村”，村落致富的原因大多是因为少数个人掌握了村集体经济和财产，从而快速实现乡村的资本化过程。再加上经营主体的市场化、公司化等原因，村民民主权利尤其体现在对村集体经济权利的行使上大打折扣[1]。在调研评估过程中发现，某村集体经济的经营主体在公司章程设立、内部治理结构、民主监督参与、财务制度管理等都存在着诸多问题，因此也变相地损害了村民的经济权利。

第三，要想推动农村集体经济的发展，必须实现市场化、专业化的经营。农村集体经济组织要想建立具有竞争力的现代企业并实现其蓬勃发展，必须形成与之相匹配的管理制度。然而，目前集体所有的性质与专业化经营的机制体制还未理顺。因此，形成一定规模的经营主体对外投资或高薪聘任专业管理人员的期望与诉求与部分村民担心投资风险高、聘任专业人员成本过高等思想理念有一定矛盾，在机制体制上还没有形成既能保障民主权利又能充分管理有序的模式经验，这两者之间的关系在一定程度上制约了村集体经济的做大做强。

第四，必须加快推动农村集体经济活跃要素的放开。如果说农村集体产权制度改革是乡村振兴工作的关键一步，那么其中“三变”就是基础性工作，是为其第二个环节即农村集体经济参与到整个社会经济结构之中打下基础。因此，我们可以清晰地看到从包括确权登记等前期工作到承包田流转、宅基地流转、集体经营性土地入市的背后，是有着一条内在的、清晰的逻辑主线。而对于乡村振兴，其核心在于盘活土地资源。土地作为农村最重要的资产，也是现代社会中重要的经济因素，随着《中华人民共和国土地管理法》的修订[2]，农村集体经营性土地入市已经没有了法律障碍。但是，笔者近期调研某发达省份的国家城乡融合试验区时发现，集体经营性土地入市出让的探索还存在着有快有慢、步调不一的情况。在某实验区，农村集体经营性土地出让只有一宗。同时，相关配套的具体政策、执行标准、交易平台、财税制度等都尚未形成，阻碍了农村集体资产制度改革最终的效能发挥[3]。

第五，应正视农村改革的目标路径，统一观念。自开展土地确权登记以来，学界多有关于“土地私有化”“农地兼并化”的担心，这种担心有一定的道理，如土地流转后，受市场经济的影响，土地种植出现了非口粮化的倾向，长此以往对国家的战略部署会造成一定影响。但是，如上文所述，其逻辑主线就是为了实现农村资源和资产的盘活，无论是集体资产还是个人资产都依赖于明确的权属化、主体化和组织化，就农业种植而言，机械化、规模化、集约化是农业发展的趋势，不能精准确权，就无法进行土地的集中流转和二次组织。然而，不少人仍对农村集体经营性土地入市存在着农村土地兼并化的担心。这也与对乡村振兴的认识观念有关。生产要素向城市聚集，乡村转变为城镇，是历史趋势。马克思所提出的“城乡差别”的消灭，也不是指未来双方力量的相持、形式上的同质。乡村振兴不是乡村将像城市一样具有一样的高楼大厦、一样的机场高铁、一样的生产生活方式……乡村振兴并不意味着乡村的人口和规模的扩大，乡村在某一方面的减少是城镇发展的必然，乡村的振兴离不开城镇的发展，两者的有机融合和相对联系是一定的。从宏观历史角度来看，城镇化不但是历史逻辑，也是现实逻辑，城镇化依然是推动我国经济发展的“火车头”，乡村转化为城镇后纳入国家财税、社保、公共服务的社会经济体系。因此，农业人口向城市人口转移是维护和发展现代国家及其社会经济发展的必然，而我们理解乡村振兴不能以属农身份及其城乡收入比作为核心指标。在长期的历史趋势中，我们的目标仍然是在农村人口不断向城市人口转移的过程中，实现城乡二元体系的统一，使得原来的农村人在社会主义各项制度的保障下获得一样的就业、医疗、教育、收入、社保等一系列的城市权利。在这一过程城乡差别逐渐消除，“城市人”以一种新的身份属性回归乡村，建设乡村。同时，这一过程也将孕育着巨大的消费潜力、市场空间和产业升级，从而带动中国整个经济水平的大幅提升[4]。这也就说明了，乡村振兴与城市发展是辩证统一的[5]，乡村振兴离不开城市发展，而如果生产要素聚集的城市其现代产业结构不进行进一步升级、转型和调整，那么也无法容纳和支撑更多身份转变的农村人的美好新生活。因此，今天的“失地农民”在明天要成为“城市主人”，就要不断放开落户限制，推动其身份转变，也必须要推动其原来土地等生产要素的性质转变和效能转变。

（二）推进系统性和整合化改革的建议

1.加强宣传，示范引领，激发群众参与热情

专门研究制定农村集体产权制度改革工作专题宣传计划，立足大众化、通俗化特点，多联系群众身边事例，多运用大众化语言，采取群众喜闻乐见的形式，使农村集体改革工作更接地气、更贴民心，在群众间形成一批耳熟能详的改革案例，形成引领示范效应。积极运用“互联网+”思维，适应新媒体传播特点，善于运用网络传播和“三微一端”创意表达，充分运用网站专题、移动终端推送、网上创意征集等新技术手段，全面推进农村集体产权制度改革具体计划的实施，以实现农村集体产权制度改革的主要目标，让农村集体产权制度改革工作在网络空间传遍。

2.加强研究，督查督导，推动工作精准精细

农村集体产权改革工作受多种条件制约，存在有先有后、成效不一等实际情况，建议省级层面建立农村集体产权改革工作专家委员会评审机制，邀请相关领域专家深度参与，研究新现象、解决新问题，服务全省专项改革工作发展。同时，建议探索建立日常督查与第三方评估结合的农村集体产权制度改革推进机制，在考评配套方案是不是出台的同时，加强配套方案的可行性、科学性评估，真督真察、严督严察，对没落实、不达标的予以警告等方式处罚，将评估结果真正用起来;进一步建立并完善责任制度体系，落实各级领导、各级改革办和改革责任部门的领导责任和主体责任;真正将督察评估作为助力改革落地的重要利器，推动形成改革问效、改革见效的考评方向。

3.加强协同，坚定信念，广泛凝聚改革合力

农村集体产权制度改革工作任务重、难度大，不能依靠责任单位“单打独斗”，而应各方协调、政社互动多元参与。进一步加强完善工作协同机制，如将各级农村集体产权制度改革领导小组的工作考核列入“一把手”工程，在各成员单位广泛参与的同时，推进成员单位工作人员在农村集体产权改革中的专任制，由专任人员具体负责该项工作的实施;探索农村集体产权改革成员单位划片责任制;等等。同时，健全并做实农村集体产权制度改革先行容错机制，进一步坚定广大党员、干部推动此项改革的信心，出台具体的试错容错的事项清单，树立试错容错典型，强化改革者“想改革、敢改革、谋改革”的主观意识，最大范围内激励更多改革创新者投身火热的改革实践，最大限度调动广大干部的积极性、主动性、创造性，持续引导改革创新者把内生动力转化为农村集体产权制度改革落地落实的具体行动。

4.高瞻远瞩，精心谋划，有效推广经验

农村集体产权改革成效显著的改革大都集中在试点地区的部分乡村，从“一枝独秀”到“遍地开花”的转变还未实现。建议继续总结提炼改革试点地区先进经验，多维度分析改革的“絆脚石”，多层面探索改革的“润滑剂”，形成一套农村集体产权改革的“方法论”，通过培训、考试、督导、指导等方式，将工作思路、工作理念、工作方法全面铺开。同时，要进一步凝练完善农村改革的方法论，宣传宣扬农村改革的先进经验和工作成效，形成引领示范效应。

參考文献：

[1] KAN K. A weapon of the weak？Shareholding，property rights and villager empowerment in China[J].The China quarterly，2018 （237）： 131- 152.

[2] 中华人民共和国土地管理法 [EB/OL].（2019-09-05）[2021-05-04].http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/201909/d1e6c1a1eec345eba23796c6e8473347.shtml.

[3] 张凇纶.三权分置的挑战与《民法典》的回答 [J].河北法学，2021（39）：13-25.

[4] 习近平.在民营企业座谈会上的讲话[M].北京：人民出版社，2018：11.

[5] 中共中央党史和文献研究院，中央“不忘初心、牢记使命”主题教育领导小组办公室.习近平关于“不忘初心、牢记使命”论述摘编[M].北京：人民出版社，2019：144.

[责任编辑：杨 彧]

Observation and Reflection on the Reform of Rural Collective Property Rights System

—Based on Investigation and Evaluation of 15 Cities in Province X

Guo Yiding

Abstract： The reform of rural collective property rights system is an important component of rural revitalization in China. It is crucial to properly carry out and learn lessons from the reform of rural collective property rights system for rural development and rural revitalization in the new era. The investigation and evaluation on 15 cities （prefectures） in Province X come up with following conclusions： The multi-level and higher-level reforms have made great progress and achievements， which is mainly reflected in that the Party committees and the governments attach great importance to it and the reform tasks are advanced in a steady and orderly manner. The verification of property and capital was completed to get a full understanding on the rural collective property rights. The model innovation is made in different forms and the property rights transaction boosts the rural vitality. Integrated reforms to turn “resources into equity， capital into equity rights， farmers into shareholders” give full impetus to rural economic development. However， the reforms still face some structural problems， and more efforts are required to improve public participation and their capacity， the effect and quality of implementation， coordinated efforts and work initiatives， as well as the effect and leading role of publicity. To deepen the reform and share its achievements， it is suggested to adopt systematic and holistic approaches to push forward the reform， enhance publicity and demonstration to encourage public participation and strengthen research and supervision to improve the accuracy and quality of work. It also needs to improve coordination， keep firm belief， build synergy for reform as well as make careful and farsighted planning to promote its successful experience.

Key words： rural area; collective property rights; institutional reform; observation and reflection