“枫桥经验”视域下创新基层社会治理的路径探析——以仙居县“三绿”乡村治理模式为例

刘 芬

一、问题提出与文献回顾

改革开放以来，我国基层社会治理结构发生了重大变化。1984年废除人民公社制度之后，在原公社制的基础上建立了乡人民政府作为基层政权组织；在集体组织基础上建立了村民委员会作为村民自治组织；在生产队组织基础上建立了村民小组实行村民自治。这就意味着国家权力退出了乡村社会，国家权力与民间社会的分治已经开始在农村社会中实施。由于未能及时构建适应现代社会的社会整合机制，农村社会不断受到现代化和市场化不健康因素的侵蚀。伴随着改革开放的逐步深入，乡村的城镇化进程也在不断地推进，快速发展的乡村社会被卷入陌生、开放、现代的市场经济浪潮中，在工具理性和价值理性的牵引下，乡村的内内外外都参与到现代化的浪潮中，乡村的文化价值和社会结构迅速被解构，乡村的内部价值体系和公共道德也逐步被消解，村民变成了分散和独立的原子化的个体，面对乡村社会前所未有的治理困境，中央高度重视创新基层社会治理，党的十九大报告指出：“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法律保障的社会治理体制。”构建基层社会治理模式，不仅需要顶层的制度设计，还需要进行基层探索，要充分调动人民参与社会治理的积极性。在这个现实背景下，仙居县结合当地实际情况，成功探索出“三绿”乡村治理模式，拓展了新时代“枫桥经验”的实践内涵，提升了仙居县乡村治理现代化水平。

起源于20世纪60年代的“枫桥经验”是人民依靠村民自治的成功范例。五十多年来，中国社会发生了根本性的变化。然而，“枫桥经验”不像“文化大革命”前中国社会其他模式一样，随着改革的发展而退出历史舞台，而是逐渐从传统的“群众社会”转向市民社会，在内容和形式上不断调整、更新和发展，成为中国社会唯一发源于20世纪60年代、至今仍保持旺盛生命力的典型范例。党的十八大以来，中央高度重视社会治理创新问题，2013年，习近平总书记就“枫桥经验”做出重要指示，要求各级党委和政府充分认识“枫桥经验”的重大意义，在社会治理过程中，要坚持党的群众路线，要善于利用法治思维来解决群众矛盾和问题。长期以来，学术界对“枫桥经验”研究大体有以下三个方面。第一，历史研究。全面梳理“枫桥经验”的起因、经过和结果(吕剑光，1997)及各发展阶段(汪世荣，2008；卢芳霞，2013)；或结合改革开放新形势，概括“枫桥经验”在“预防与化解、发展与稳定、感化与教育、民主与法制”等方面的历史经验(吴旭东，1999)；或深刻挖掘枫桥的历史文化、人文精神、组织文化等(金伯中，2004)。第二，理论新发展研究。从2003年起，国内部分学者提出要寻找客观规律，把“枫桥经验”提升为预防犯罪、维护稳定，具有普遍指导意义的“枫桥理论”(周长康，2009)；法学界有不少学者则从民间法的角度切入(桑本谦，2002)，探讨“枫桥经验”与现代中国法治之间相辅相成的关系(蒋国长，2009)；也有学者研究“枫桥经验”中的人本思想(徐建，2004)。第三，创新实践发展研究。“枫桥经验”被广泛运用到各领域，挖掘出多元形式的实践。涉及“枫桥经验”应用于人口流动管理(卢芳霞，2014)；应用于大调解机制，成为非正式法律制度下化解社会矛盾问题的典范(徐镇强，2013)；应用于消费维权(郭锦荣，2011)；应用于海上涉渔事务，以及顺应信息时代创新“网上枫桥”工作方法(孙丽娜，2015)；等等。综上，“枫桥经验”的研究不断突破着空间和地域的局限，其理论和实践发展也在不断拓宽，新时代“枫桥经验”的不断实践、创新和发展，已从预防和解决矛盾走向基层社会治理，从群防群治走向自治、法治、德治一体化社会治理机制，从传统模式到“传统模式+智慧管理”模式。它的核心内涵和时代价值远远超出了“经验”的范畴，成为习近平总书记关于基层治理重要论述的集中体现和实践运用。本文在以上研究成果的基础上，试图用敏锐的触角捕捉新时代“枫桥经验”视域下红色党建引领绿色乡村发展的乡村治理模式，详细阐述新时代“枫桥经验”在基层治理的新样本。

二、“三绿”乡村治理模式的内涵解读

如前所述，“枫桥经验”的研究不断突破着空间和地域的局限，其理论和实践发展也在不断拓宽，从发展的角度看，地方治理水平是无止境的。在一定的时间和空间内，治理水平必然受到技术资源和行政理念的制约，并随着治理理念的发展、治理体系的升级和治理技术的突破而不断创新和发展。“三绿”乡村治理模式就是对“枫桥经验”的拓展和创新，是新时代“枫桥经验”在仙居基层的一个缩影，该模式被确定为浙江省坚持和发展新时代“枫桥经验”的重点培育项目，为新时代的乡村治理提供了范本。“三绿”指“绿色公约”“绿色货币”和“绿色调解”。“绿色公约”是以村规民约的形式约束村民的陈规陋习，达到乡村环境整治目的的长效治理机制，“绿色公约”被中国乡村社会发展促进会采纳和吸收，并以《中国绿色乡村公约》的形式在全国范围内颁布推广；“绿色货币”是指随着游客的增多和民宿的增加，在改变不了村庄既定生态容量的条件下产生的针对游客的一种激励性的条约；“绿色调解”是指运用五种方法通过五个步骤，用软治理的力量做通群众工作，在春风化雨中化解基层矛盾。

(一)以绿色公约为统领，动员群众参与绿色乡村治理

绿色公约指以村规民约的形式约束规范村民的生产生活行为，促使群众改变陈规陋习、养成良好习惯，自觉参与乡村社会治理。公约的具体内容为：生态环境要保护，垃圾处置要分类，田头屋边要整洁，厕所厨房要干净，交通出行要有序，淳朴乡风要保持，矛盾纠纷要调解，邻里相处要和谐，绿色资产要维护，乡村产业要发展。绿色公约有三种推行方式：一是党员带头，协调推进。党员网格化管理的实施，确保了每个党员在自己负责的区域内开展的垂直绿化和垃圾分类等工作的顺利完成。为了让绿色公约的创建有标准、有抓手，各乡党委政府设计了“擂台赛”，用现场比赛的形式对绿色公约的实施情况进行评比，在评比中找差距，互学互比，切实提高党员干部的工作积极性。二是动员群众积极参与。绿色公约经村民代表大会同意表决后写入了村规民约。为便于垃圾分类的操作，乡政府把垃圾分类用简单的图片形式张贴在墙，并制成日历使村民能够“看得见”，乡政府为每户发放了两种不同颜色的垃圾筐和垃圾袋，要求村民对垃圾进行分类后再定点投放。为了鼓励和要求所有村民参与创建绿色村庄工作，垃圾分类做得好的第一次奖励肥皂、第二次奖励洗衣粉、第三次奖励毛巾、第四次奖励热水瓶，以温馨的方式，推动村民改变传统习惯。另外还通过党组的推荐、村委会的审核和村民代表大会的选拔，评出了“垃圾分类标兵”，每位标兵获得500元奖励，通过树立先进典型，激发村民的积极性。三是为了督促每条公约的执行，每条公约的后面都有违反公约的相应罚款，所得罚款交由村里的慈孝基金统一使用。

(二)以绿色货币为带领，鼓励游客自觉开展低碳乡村旅游

地处浙江东南的仙居县是一座历史文化悠久、人杰地灵的千年古城，境内旅游资源丰富。2018年，仙居县共接待游客1902.04万人次，实现旅游总收入209.16亿元，景点门票收入2.41亿元。快速发展的旅游业在给仙居带来福祉的同时也带来了交通拥塞、乱扔垃圾、浪费资源等问题，为此，仙居县进行了积极探索，建立了乡村旅游绿色货币制度，鼓励游客自觉承担环境保护责任，营造了乡村旅游和生态保护的双赢局面。游客在仙居境内的农家乐或民宿就餐、住宿时，可以领取“绿币兑换清单”(如表1所示)。

表1 绿币兑换清单

离店时商家在清单上逐项标注并签字盖章，作为游客领取绿币的凭证，尔后游客凭清单到指定地点向工作人员兑换可在仙居抵价使用的绿币。游客在商家所使用的绿币，由仙居县的绿币基金以现金形式统一回购。绿币基金的数额和绿币面值的大小可以由各村或社区自行筹集和确定。

(三)以绿色调解为要领，动员多方化解乡村矛盾

绿色调解是指运用五种方法通过五个步骤，用软治理的力量做通群众工作，在春风化雨中化解基层矛盾。绿色调解分为五个步骤：第一步，积极受理群众反映的纠纷诉求，主动发现群众间矛盾苗头；第二步，矛盾调解前双方在村干部带领下参加本村两个工时的义务劳动；第三步，调查过程必须询问当事人，询问知情人，询问本村“六老”等威望人士(老干部、老党员、老军人、老教师、老模范、老专家)，询问法律顾问；第四步，在第三步调查取证的前提下，惩罚过错方为本村集体种植三棵至三十棵树；第五步，根据当事人意愿达成调解协议，促使双方当事人握手言好。在绿色调解过程中使用的五种方法可概括为：褒扬激励法——针对大多民间纠纷是由口舌之争、一时之气产生的，在充分了解矛盾双方当事人性格特点的基础上，积极褒扬优点、发现闪光点，从而达到事半功倍的化解效果；真情打动法——充分了解纠纷当事人的社会背景，动用当事人的十亲九眷等各种社会关系，动之以情、晓之以理，最终实现定分止争；排忧解难法——从当事人的家庭状况入手，从最需要帮助解决的急事难事入手，把力气下在纠纷和案件之外，想方设法、力所能及帮助解决一些实际困难，以实实在在的行动感化当事人；公正评议法——由村“两委”有关组织牵头，召集“六老”等威望人士、法律顾问等，通过摆事实、讲道理对纠纷进行评议，帮助当事人消除心中疑虑、信服评判结果；乡贤领办法——在乡贤联谊会聘任一批有影响力、有专业素养的乡贤领办化解各类矛盾纠纷，力求最佳社会效果。

三、“三绿”乡村治理模式有效运行的绩效分析

仙居县“三绿”乡村治理模式实现了自治德治法治的有机结合，形成了共建共治共享的治理格局，探索了美丽乡村建设的内生化道路，是新时代乡村治理体系的一次再创新，为我国实施乡村振兴战略探索了有益的经验，是新时代“枫桥经验”在基层治理的新样本。

(一)“三绿”乡村治理模式实现了“自治德治法治”的有机融合

一是实现了村民自治与乡村有效治理的有机结合。村民自治是我国的一项基层民主制度，由于自治权与行政权的冲突以及缺乏利益纽带等原因，村民自治面临着难以实现有效乡村治理的现实困境。“三绿”乡村治理模式经村民广泛参与后写入了村规民约，发挥了“敦风俗厚教化”的作用。党员网格化管理的实施，实现了横向到边纵向到底的全覆盖基层服务管理，确保了治理模式的有效运行，避免了执行软化问题的发生，形成了共建共治共享的自治格局，实现了村民自治与乡村有效治理的有机结合。二是探索了德治引领乡村绿色发展的新路径。仙居县在乡村治理模式中，创新了“五步五法”的绿色调解模式，聘用一批有社会影响力的乡贤和社会能人化解各类矛盾纠纷，激发了道德在乡村治理中的教化作用，弥补了自治和法治的不足。近两年来，仙居县共成功调解民间纠纷1000多起，调解成功率达98.4%，其中87.0%的纠纷在村一级就得到了解决。三是搭建了新的乡村法治理念培育平台。如前所述的村民自治格局和“五步五法”的绿色调解模式都须在法治保障前提下得以实施，村民自治中的基层协商能力、绿色调解中的社会矛盾预防和化解能力无不证明自治、德治和法治的有机统一关系，它们都统一于带领人民创造美好生活这一主题。

(二)“三绿”乡村治理模式以建设美丽家园为核心，形成了共建共治共享的治理格局

一是构建了多元主体参与的治理框架，具有民间“小宪法”作用的绿色公约广泛动员群众积极参与乡村社会治理，激发了群众的内生动力，突出了村民的主体性；绿色货币以看得见的好处极大地调动了外来游客参与乡村环境治理的积极性；绿色调解则发挥了乡贤和本地能人在矛盾化解中的亲民高效作用。二是形成了多主体互动合作的治理格局。红色党建始终在“三绿”乡村治理模式中发挥带头引领作用，并始终贯穿于“三绿”乡村治理模式之中，是多元主体互动合作的推动力，绿色货币有效激发了商家、村民和游客参与“三绿”乡村治理模式的积极性，在绿色公约的约束激励下，逐渐在农村熟人社会形成了相互监督的绿色行为规范。在绿色货币的激励机制下，形成了多元主体参与乡村治理的良好格局。

(三)“三绿”乡村治理模式将抽象的治理理念转化为可操作的乡村公共治理机制

当前，很多村规民约只是为了应付上级检查而象征性地贴在墙上，如何让墙上的摆设内化为人的实际行动？“三绿”乡村治理模式克服了这一瓶颈问题。该模式用群众听得懂的语言，将乡村治理理念转化为接地气、可操作的实际行动，从群众“不愿干”“不会干”两大问题入手，用“小指南、小规矩”这些非正式制度解决了“大管理、大行动”等难题，创新了美丽乡村建设的内生化道路。在绿色公约的约束下，村民的环境意识大大提高，垃圾分类工作顺利推进，基本消灭了乱丢垃圾和厨房厕所清洁不及时等陋习。在绿色货币的激励下，游客自觉践行“碳补偿”消费理念，2020年垃圾分类投放率达98.0%，民宿“六小件”使用减少13000余套。

四、进一步完善“三绿”乡村治理模式的几点建议

从“三绿”乡村治理模式的绩效分析可以看出，红色党建贯穿于“三绿”乡村治理模式的始终，是“三绿”乡村治理模式有效运行的根本保证；“一切为了群众，一切依靠群众”的群众路线是“三绿”乡村治理模式有效运行的根本方法；建立多元互动的长效治理机制是“三绿”乡村治理模式的落脚点。在“上面千把锤，下面一根钉”的政治背景下，在运动式治理成为基层常态治理的现实背景下，“三绿”乡村治理模式走出了一条可以复制的基层长效治理道路，这本身就是值得赞许之事。如何在创新和发展新时代“枫桥经验”的视域下进一步完善“三绿”乡村治理模式？笔者认为应该注意以下四点。

(一)精准定位政府的权力边界

如前所述，政府在“三绿”乡村治理模式中扮演了重要的设计者和推动者的角色，红色党建贯穿于“三绿”乡村治理模式的始终，是乡村治理不可或缺的主力，有效动员了乡村治理的各方参与者，提升了乡村事务管理的精细化和科学化。诚然，在我国这样一个社会规模超大、封建集权统治时间超长的国度，没有权力中心的治理或许只能是一盘散沙式的治理，在当前乡村共同体普遍处于被消解的状态下，仅仅依靠乡村社会的治理力量远远不够，的确需要基层权力的指导和帮助。党的领导是我们最大的政治优势，党作为一种特殊的政治力量，既存在于政府中，也存在于社会中，但政府的工作应该是掌舵，而不是划船。《村民委员会组织法》以法律的形式确立了乡镇政府对基层自治组织的指导权，但是有关指导权的指导范围和工作机制却没有明确的规定，这就使得基层政府“越位”情况频发，甚至有些强势乡镇直接通过下达指令干预属于村庄自治的事务，使得村委会等自治组织陷入被动和从属的地位，弱化了群众的主体性。过度行政化不仅损害了村民自治权的行使，也削弱了基层政府对村民的动员能力。在坚持党的领导的同时做到“到位而不越位，正位而不错位”是基层治理工作必须正视的问题。

(二)发挥群众的充分参与作用

世界范围内，现代的基层治理模式主要是自上而下的分权治理和自下而上的参与式治理，参与式治理是治理主体在自愿和公平的环境下一致决策从而达到深化民主过程的一个治理模式。参与式治理理论认为，有意义的公民参与有助于更好地决策，在基层治理实践中，群众的充分参与与否是衡量基层政府能否善治的首要因素。这里的充分参与是指农民把治理理念作为一种深化方式固定下来，形成主动性、连续性和常态化。现实中的农民参与往往是在政府推动下，在人情、面子和身份等因素限制下的参与。这也是基层治理仅仅浮于表面却达不到有效治理的因素之一。基层治理常用的网格化制度在有效加强基层管理的同时，也存在很大的弊端，由于该模式具有进入性和单向性的特点，束缚和压制了农民参与的积极性，有学者认为“网格化管理”模式像是在基层施展开来的一张渔网，基层农民就如同鱼塘中的鱼，受到越来越多的抑制和约束。虽然我国基层治理研究的方向和思路已经从制度建设到社会培育再到多元治理，但还没有真正解决农民充分参与问题。

(三)建立长效机制重塑乡村共同体

习近平总书记指出，我们强调的谋求实效，不仅是一时之效，更是意义深远的长远之效，这就要求我们在解决当前基层治理过程中存在的突出问题的同时，也要着眼长远，完善有效治理的长效机制。笔者认为重塑乡村共同体对建立长效机制有举足轻重的作用，所谓乡村共同体指的是由自然边界、社会边界和文化边界构成的注重村庄生活价值、面向村庄生活的集体。在乡村共同体中生活的村民关心村庄、认可村庄并愿意花时间参与乡村事务。随着人口流动和市场经济的冲击，乡村共同体在逐渐解体。一旦乡村共同体不再存在，每个人都没有理由来关心村庄，村庄如何治理与己无关，从而导致基层治理浮于表面，无法深入和长久地开展工作。另外，乡村共同体的解体也使邻里相望、乡风文明的乡土传统逐渐消失，造成村民合作意识不强、不遵守乡村秩序等乡村异化问题的出现。如何重塑党群、干群关系的乡村共同体？一方面要注重公共交往，公共交往犹如一块磁石，可以把村民紧紧联系在一起。共同体就是在无数次的公共交往、互动、磋商、辩论甚至妥协过程中形成的某种集体认同。可以依靠自2013年就在浙江省范围推广的文化礼堂，通过开展各种文体活动加强党员和村民的交往和互动，用“种文化”来整合乡村的离散力量，培养合作意识和乡村共同体理念。另一方面开展形式多样的社会主义核心价值观建设来重塑乡村价值认同，借助伦理的力量实现润物无声的思想引领作用，这里要注意的就是活动开展的形式，要用群众喜闻乐见的、能够引发群众共鸣的形式来开展。

(四)注重“互联网+农村社会治理”

作为一种全新的媒体，互联网在基层治理中具有民主性、开放性、参与性、融合性等特征，可以重建农民与政治、经济、文化的关系，弥补线上治理的缺陷。首先，在“互联网+农村社会治理”模式中，政治过程正逐渐走下虚拟网络平台的“神坛”。互联网打破了传统政治的基本界限，转变为一系列针对特定公共政策和公共事件的可视和可评估界面，实现了对政治本身的公开、公平和公正的政治回应，打破了地方政府垄断和控制政策信息网络的局面，削弱了基层政治专属性。其次，在“互联网+农村社会治理”模式中，由于政策和政府行为的可视化，政治过程在祛魅的同时变成可供大众“品评”的消费品，每位农民通过手机就可以分享和评论所在地政府的政策和行政方法，这种“品评”会迫使政府改变和创新基层治理手段，提供大众满意的公共服务。最后，在“互联网+农村社会治理”模式中，微信群、QQ群、微博、公众号等虚拟群组的出现，将分散的个人聚合起来，每一个这样的群体都成为一个自治中心，多个自治中心对同一议题的意见聚集决定了整个治理过程的中心议题，这样就打破了以往等级式的治理结构，形成开放性和平等性的治理结构。