预算管理一体化背景下高校优化项目管理研究

王赛 海南大学

引言

大数据背景下基于“制度+技术”的预算管理一体化是落实国家提高现代财政制度的重要措施，是建设全面规范透明、标准科学、约束有利的预算制度的有力保障，是全面实施绩效管理的重要途径。目前，预算管理一体化的执行，正在从部分省份试点逐步向全国全面铺开，由点到面的态势逐渐形成。在这样的背景下，试点省份、试点单位应充分总结经验、完善现有模式，以更好促进现有预算管理一体化的优化和进一步的全面实施。

一、预算管理一体化的实施背景与现状

预算是国家治理的重要抓手，是国家战略、规划的具体落实，是政府工作重点的现实体现，预算管理水平在一定程度上反映了国家治理水平。随着我国经济不断发展、社会治理水平不断提升，国家对于预算管理的要求也日益提高。通过法律约束和深化改革两方面不断推进，建立与我国经济社会发展相匹配的预算管理制度。一方面，1995年正式实施的《中华人民共和国预算法》，标志着国家正式通过法律规范预算管理；2014年预算法在出台20年后完成首次修订；2020年国务院颁布了《中华人民共和国预算法实施条例》，预算管理法制机制进一步完善。另一方面，国家致力于深化预算管理制度改革，十八届三中全会确立了全面深化改革的总目标，并对改进预算管理制度提出了明确要求；2014年正式颁布《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》；党的十九大从全局和战略的高度强调要加快建立现代财政制度，对预算制度建设提出了新的更高要求，并于2021年正式颁布《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》。

在这样的背景下，结合大数据时代背景，为扎实落实党中央关于预算管理的一系列要求，加强经费全过程管理，充分发挥现代信息技术对于经费管理的保障，提高资金使用效益；2019年6月财政部党组会议审议通过《财政核心业务一体化系统实施方案》；2020年2月财政部出台《关于印发〈预算管理一体化规范（试行）〉的通知》的通知，并于2021年修订预算管理一体化规范和技术标准。2020年全国5～6个省份正式试行基于系统化思维、全流程管理、“制度+技术”的预算管理一体化。海南省作为试点省份之一，2021年省级部门预算严格按照预算管理一体化规范要求编制，并在全省范围内全面启动预算管理一体化系统。以预算管理一体化要求为契机，高校应进一步优化内部管理，力争突破瓶颈，提高预算精细化管理水平，加快综合治理能力提升，为促进高校内涵式发展、蹄疾步稳致力“双一流”建设提供有力支撑。

二、预算管理一体化具体实施中的主要变化

（一）所有收入纳入预算管理

收入预算包括本级一般公共预算收入（含税收收入和非税收入）、上级转移支付收入、下级上解收入、从政府性基金调入资金、从国有资本经营预算调入资金、其他调入资金、动用预算稳定调节基金、政府一般债务收入及政府一般债务转贷收入、上年结转收入等。预算管理一体化要求单位将包括单位自有资金在内的所有收入均纳入预算管理，应编尽编。

（二）所有经费按照项目管理

预算管理一体化规范实施后，预算项目按照支出性质和用途分为人员类项目、运转类项目、特定目标类项目三类。预算管理一体化规范中的项目类别与预算法中的基本支出和项目支出相互对应，其中，人员类项目支出、运转类项目中的公用经费项目支出对应部门预算中的基本支出；特定目标类项目支出、运转类项目中的其他运转类项目支出对应部门预算中的项目支出。

（三）人员类经费予以单列

为提高人员类经费管理水平，预算管理一体化规范要求对人员类经费予以单列。即，人员类经费不仅包括基本支出中的人员经费，还应包括公用经费中安排的非编长聘人员工资以及部分必须从专项中开支的人员类相关经费。人员类经费单列有利于单位梳理相关经费投入情况，也便于财政对该类经费的了解和把握。

（四）扩大年初预算项目编制范围

进一步加大年初预算项目编制范围，在原有人员类项目、运转类项目编入年初预算的基础上，对于特定目标类项目主管部门应尽量自上而下地发起项目预算编制要求，提高经费分配效率，压缩经费二次分配所需时间，加快预算执行。

（五）纳入预算管理的项目绩效评价全覆盖

与以往重点只对一般公共预算安排的项目进行绩效评价不同，自2021年起包括单位自有资金安排的项目在内的所有项目，均需进行绩效跟踪和评价。全面实施绩效管理的要求得到实质性地推进和落实，预算单位应该按照预算管理一体化要求，以项目为中心进行绩效管理。预算管理一体化基本逻辑见图1。

图1 预算管理一体化基本逻辑图

三、预算管理一体化试行中存在的问题

在各方共同努力下，预算管理一体化在试点省份陆续铺开，取得了很大的实质进展，财务管理效率进一步提升。但在具体业务的实际开展过程中，还是存在一定的问题和待改进的地方，从高校具体实施的角度来看，存在的主要问题如下：

（一）特定目标类项目业务开展较预算编制滞后

根据预算管理一体化规范要求，要加大年初预算项目编制范围，尽量减少项目年中下达。基于此，各部门积极配合、上下联动，在项目提前谋划、经费提前下达方面取得重要突破。但因为个别项目的具体分配需经过严格地竞争性遴选，因此具体二次分配明细在年初无法确定。在这样的背景下，预算单位无法确定具体明细项目，因而无法及时下达预算，从而在一定程度上影响预算执行进度。

（二）单位自有资金等经费绩效评价缺少统一标准

根据预算管理一体化要求，从2021年开始绩效评价范围应对所有项目全覆盖。由于事业单位自有资金涉及事业收入、其他收入等，涵盖的内容多、涉及范围广，很难开展科学、有效的绩效评价。单位自有资金等经费绩效评价缺少统一标准，这不利于高校在进行绩效评价时进行横向比较。

（三）政府采购等业务环环相扣不利于单位自主调整

预算管理一体化系统是一个庞大的信息系统，各业务环节之间环环相扣、紧密衔接，各部门各司其职、分工合作，系统经费管理逻辑缜密。政府采购等业务管理环节多、链条长，涉及管理部门较多。预算单位在落实中央简政放权、加大经费自主使用权的同时，政府采购等相关的调整仍较为烦琐，这不利于经费的灵活使用。

四、预算管理一体化背景下高校改进项目管理的建议

预算管理一体化打通项目库、预算编制、预算执行、决算、绩效评价的项目全周期、全过程管理环节，实现了资金流和业务流的融合和统一，大幅提高了预算管理水平，增强了经费使用透明度，是确保国家相关政策落地落实的关键步骤。高校应以此为契机，加强顶层设计，进一步理顺内部管理流程和机制，优化高校财务管理，建立以项目为中心的管理理念，切实提高绩效管理水平。基于此，针对高校项目管理提出以下几点建议。

（一）积极撬动谋划大型特定目标类项目，加快预算执行

我国已经从高速发展阶段转向高质量发展阶段，根据国家集中财力办大事的要求，运转类项目经费较为稳定。高校应把握国家战略方向，积极谋划服务国家战略和地方经济社会发展的特定目标类项目，结合自身实际稳步推进项目前期工作的开展，提高经费使用效益。

（二）严格区分运转类和特定目标类项目，加强设备购置和维修类项目的整合力度

严格区分运转类和特定目标类项目，按照“宜大不宜小”的原则，具备合并成设备采购、维修类的特定目标类项目，均应进行整合，按照特定目标类项目申请和管理，避免出现化整为零纳入运转类项目管理的情况，加强项目管理的同时防范财务风险。

（三）强化人员类经费管理，梳理人员类项目经费

严控非编长聘人员规模，对于非编长聘人员的人员类经费要进行认真梳理，明确经费来源渠道；高层次人才特岗津贴等人才引进类经费，根据高校签订的协议列支；劳务派遣费用是指经高校同意，通过与劳务派遣公司签订协议且为我校提供服务的劳务派遣人员所产生的经费，劳务派遣经费可从高校公用经费等口径安排支出。

（四）充分利用中期规划，合理安排预算支出

预算编制以“实事求是”为原则，根据高校和单位的发展规划和年度工作计划安排，结合高校实际情况提出项目需求。高校战略规划和年度计划、目标是编制预算的基本依据，预算不能偏离高校战略规划和年度计划、目标。高校应合理预计年度项目资金需求，且要求测算依据充分、合理；跨年度项目应分年度申报，原则上当年安排的资金需在当年支付完毕；项目质保金应在合同约定支出年度申报。

（五）突出厉行节约，严格相关项目支出标准

突出厉行节约，合理控制一般性支出。认真落实中央压减一般性支出以及厉行节约的有关要求，强化部门预算执行控制，树立过紧日子思想，严格支出管理，坚持厉行节约办事业。按照预算管理一体化和省级相关管理要求，严格按照项目支出标准测算和执行。对课题、培训、会议、办公用房维修改造以及特定人员补助类项目支出需严格按照各类项目支出定额标准进行测算，同时在预算执行中，不得超标准执行。

（六）项目申报要熟悉和掌握相关预算管理政策、制度

高校要高度重视项目申报的组织工作，通过加强学习，熟悉和掌握相关预算管理政策、制度，准确了解预算编制的政策要点、原则、程序和相关要求，认真编报项目预算，提高预算编制的科学性和准确性，提高绩效评价指标的客观性和可考核性，同时积极开展前期工作，以加快预算执行。

（七）规范“三公”经费管理，严格控制一般性支出预算

高校严格控制“三公”经费、会议费、培训费、差旅费等一般性支出预算申报，同时，按要求认真填报预算管理一体化系统的“三公”经费预算内容。

（八）提高政府采购预算的科学性和准确性

根据财政部《关于开展政府采购意向公开工作的通知》要求，2021年开始采购意向由预算部门（单位）定期或者不定期公开，且政府采购项目原则上不得晚于采购公告发布前30日公开采购意向。为加快预算执行、提高经费使用效益，高校应进一步提高政府采购预算的科学性和准确性。高校要梳理资产存量基本情况，根据发展需求，提前设备购置等相关论证工作，提高政府采购预算编制的准确性，以便政府采购意向准确、及时公开。

（九）强化论证和审核，提高项目可行性

加强项目的论证工作，根据归口管理原则，结合高校实际情况，一定金额以上的项目均需要进行论证。在进行项目论证时，务必明确项目的可行性、利用性，同时，加强后续预算执行归口管理。在归口管理论证审核的基础上，高校还将针对所有重大项目进行进一步论证。

（十）进一步加强高校项目库管理，按照轻重缓急突出重点

高校预算项目采取项目库管理的方式，项目库分储库备和执行库。按轻重缓急、结合高校财力排序后纳入项目执行库；年中因工作需要确需追加的项目，需经归口管理部门进行论证和审核后纳入项目储备库；项目库管理以“先入库再安排资金”为原则，严格项目入库标准，“成熟一个、入库一个”，结合高校预算执行和财力状况择优安排项目实施。

（十一）牢固树立绩效管理理念，充分使用绩效评价结果

为进一步落实中央关于全面落实绩效管理的要求，在严格按照高校规划完成目标的同时，对项目进行事前绩效评价、事中绩效跟踪和事后绩效考核的全过程绩效管理。建立项目绩效完成情况与部门绩效考核结果相互联动的机制，并与部门年底奖励性绩效挂钩。高校绩效目标是否达到，项目绩效目标是否完成，都应成为部门绩效考核的重要指标。同时，充分利用好绩效评价结果，让绩效考核结果作为指导高校资源分配的重要参考，使绩效评价真正发挥作用。

（十二）加强各部门之间的协调联动，减少管理成本

设备购置、基本建设、招标与采购等各类业务均在预算管理一体化系统集成，这在提高工作效率、落实“业财融合”的同时，对高校多部门协调联动机制的要求也大幅提高。高校各部门一方面应积极与对口上级主管部门沟通，推动预算管理一体化系统中相关业务开展；另一方面要加强校内各部门之间的配合，避免出现因沟通不到位导致管理成本增加、预算执行滞后和经费使用效益降低的情况。

结语

预算管理一体化系统以预算管理为“指挥棒”，严格按照预算管理一体化规范执行。试点单位要以预算管理一体化实施为契机，完善和优化内部管理流程，真正实现“制度+技术”的管理模式，落实国家有关政策。