易地扶贫搬迁农户土地承包权退出意愿研究——基于陕西4个安置社区的调查

黎 洁，孙晶晶

(西安交通大学 公共政策与管理学院，西安 710049)

我国农村劳动力大量向城镇非农产业流动和就业,但并未产生有效的人口迁徙与农户土地承包权退出[1]。在退出权不能充分保障的情况下,我国城镇化进程中“离乡不弃农、进城不退地”现象日益突出,导致稀缺土地资源的要素功能和资产功能同时受到限制[2]。而土地承包权退出的目的在于解决城镇化导致的农民与土地分离问题,打通城乡之间要素流动的通道,实现土地资源的公平合理优化再分配,促进农业现代化与城镇化的协调发展[3]。在此背景下,党中央一系列政策明确了农村土地制度改革的方向和任务,土地承包权有偿退出、有序退出成为一种重要趋势。

易地扶贫搬迁工程是我国实施精准脱贫、促进城乡融合发展的重大民生工程。易地扶贫搬迁旨在通过对生存环境恶劣地区的农村贫困人口实施易地搬迁安置,从根本上改善其生存和发展环境,实现脱贫致富。当前我国各地易地扶贫搬迁工程已经进入以推进“稳得住、能致富、能融入”为目标的后搬迁时代,国家提出要“着力推进公共服务、产业培育、就业帮扶、社区管理、社会融入、拆旧复垦复绿、权益保障等工作,推动易地扶贫搬迁后续扶持工作与推进新型城镇化、乡村振兴战略有机衔接”。作为一项政策,政府承担了易地扶贫搬迁工程的住房建设、住房成本、配套产业和公共服务等职能。在人均住房面积不超过25平方米、人均自筹不超过2 500元、户均不超过1万元、搬迁不举债的红线制约下,贫困搬迁户基本上可以极低成本获得一套住房,实现了进城入镇的住房保障。

陕西省是实施易地扶贫搬迁规模最大、搬迁任务最重的省区之一,各级政府高度重视移民搬迁与新型城镇化、城镇综合改革相结合,积极推动“居住集中化、管理社区化、设施城市化、农民市民化”。“十三五”以来陕西省完成24.93万户84.36万人的易地扶贫搬迁，加上同步搬迁的15.9万户53.9万人，共计40.83万户138.26万人,集中安置率和城镇安置率分别达到90.7%和73%(1)数据来源:陕西五年完成易地扶贫搬迁24.93万户84.36万人。搜狐网https://www.sohu.com/a/426111496_99956791;陕西省五年完成易地扶贫搬迁24.93万户。陕西省党建网http://www.sx-dj.gov.cn/a/zxwmdxksh/20201019/35499.shtml.。

易地扶贫搬迁迁入区大多为县城、城镇、集镇、中心社区等。城镇化安置成为我国“十三五”易地扶贫搬迁的主要安置方式,大量易地扶贫搬迁建档立卡贫困人口进城入镇。这些贫困搬迁人口面临着离农分化和逐步市民化问题,也带来了迁出区土地利用和处置问题。一般情况下,移民可以保留对迁出区原承包耕地的承包经营权[4]。在差异化的搬迁模式下,各地移民原承包地处置方式存在较大差异。四川泸县搬迁户入住扶贫公寓、搬迁人口全部转为城镇户口后,所有搬迁农户原耕地承包经营权均交由集体经济组织统一经营或流转,土地经营或流转收益仍归搬迁农户享有[5]。贵州集镇安置型农户搬迁后耕地流转比例不高,耕地处置手段较为单一,耕地持续利用程度较低[6]。一些地方插花式搬迁形成“人离地不离”,农户迁出后,仍面临着回原村务农困境,造成土地耕种不便、土地权益较难保障等问题[7]。姚树荣等指出当前易地扶贫搬迁对迁出区土地处置及资源利用问题有所忽视,由于迁出地与迁入地通常相距较远甚至很远,搬迁农户对迁出区的土地耕种和管护极为不便,只能抛荒撂荒[8]。周强等对于贵州遵义市的无土安置点调研发现,搬迁后移民原有耕地基本都是闲置[9]。因此,当前易地扶贫搬迁农户的土地承包权退出需求和必要性日渐显现,需要考虑和进行制度安排。

为推动进城农村贫困人口有序市民化,2019年2月国家发展改革委等12部门《关于进一步推动进城农村贫困人口优先享有基本公共服务并有序实现市民化的实施意见》提出,“加快建立农村产权流转市场体系,坚持按依法、自愿、有偿原则探索进城落户贫困人口农村相关权益退出机制”。而以往对农户土地承包权退出的研究,多集中于城镇化和农业现代化、农业规模经营的目的和发展背景,调研地也多选择农村改革试验区(四川成都、重庆等)、经济发达地区(如浙江、上海、广东)以及少量的传统农区(河南、山东等)[10-12],较少研究欠发达地区农户土地承包权退出问题。本文关注经济欠发达地区进城入镇脱贫户的土地承包权退出问题,有助于进一步丰富农地退出问题的研究。

一、文献综述

农村土地承包经营权是以成员权为基础,以户的形态行权,从土地集体所有权中分离出的一项用益物权[2]。农地承包权有偿退出是指农户家庭在依法、自愿、有偿原则下,放弃基于集体成员身份而享有的承包集体农地的权利,并获得合理补偿。当前,尽管国内学术界对土地承包权退出的内涵、条件、意愿、影响因素、退出方式及补偿标准等还存在较大分歧,但学者们对土地承包经营权退出的必要性、重要性基本达成一致[13]。

学者们认为,进城落户农民“三权”问题是关乎当今中国新型城镇化和农业农村现代化成败的重大理论和实践问题[14],土地承包权有偿退出是我国城镇化发展、农村劳动力转移和农村土地制度变迁发展到一定阶段的必然产物[1]。只有农户数量大幅减少并实现永久性向城市转移才能减轻农地细碎化程度,进而实现农地经营的方整化[15]。因此,允许土地承包权有偿退出,既是我国农村土地制度完善和农村生产力发展的客观要求,又是城乡发展一体化背景下农村土地资源要素优化配置和农民财产权实现之必须。由于我国尚未建立保障农村转移人口市民化转型中农地功能转换的机制,一些学者从维护和实现土地财产权完整的角度,将承包地退出视为推进农民工市民化的核心问题之一[16-17]。王大伟等针对进城农村贫困人口市民化,认为要加快明确脱贫人口可享受政策,确保搬迁人口进城后完整保留享有农村各项权益,加快建立农村相关权益退出机制[18]。总之,土地承包权有偿退出是我国城镇化发展、农村劳动力转移和农村土地制度变迁到一定阶段的必然产物。引导有条件的农户彻底退出农地并实现完全市民化是中国面临的重要问题。多位学者实地调研发现土地承包权退出已经存在需求基础,尤其是在发达地区和农地退出试点改革地区表现尤为突出[10,19]。

在农地退出的前提条件方面,应维护进城落户农民在农村的合法权益,通过二轮土地承包和宅基地改革、确权登记颁证,让农民吃上“定心丸”。农村集体产权制度改革的推进为优化土地资源配置和土地承包经营权退出奠定了制度基础[2]。随着户籍制度改革、土地确权推进、不动产登记城乡统一和城乡社会保障体系逐步融合等基础性制度的不断完善,从城乡融合原则出发,依靠市场手段来实现农民权益保护已经初具条件[20]。

以往在此领域的一些实证研究,大多集中于承包权退出意愿,认为农民土地承包权退出意愿的影响因素主要包括土地制度安排、区域经济发展水平、农业资源禀赋、城乡社会福利保障、农户家庭结构、生产经营特点、农民生活意识特征、家庭收入、户主文化程度等,大体包括个体属性、家庭禀赋及经济状况、土地利用、区位与经济社会条件等几类[13]。值得关注的几个方面如下:一是农地功能变化及其认知。对于农村人口而言,农村土地具有较强的就业、收入、财产和保障功能。近年来,农地的生存保障功能不断弱化,福利功能尤其是财产功能逐步显现并增强,农户对土地的依赖随之降低。对农地依赖弱的农户更倾向于退出承包权,但拥有城镇住房却由于财富效应一定程度上抑制了农户承包权的退出意愿[11,19,21]。二是离农与市民化情况。学者们从农户离农程度、社会保障情况、家庭成员在城镇定居、有无城镇住房、收入来源分化等分析农户市民化对农地退出的影响[11,22]。多数学者肯定了市民化能力的积极作用,认为农户市民化能力的改善有助于提高其在城市持续获得收入的能力,替代了农地保障功能,进而促进农地退出[23]。但也有人持怀疑态度，如张广财等认为农户分化并未增强农户土地承包权的退出意愿,反而抑制其土地退出行为[19]。三是农地资源禀赋及农地权属认知。已有研究多从农地利用现状以及作用认知等方面入手。承包地面积、承包地质量、农地流转、农业收入占比等禀赋状况大多约束着农户的土地承包权退出[1,11];而农地权属及认知状况均对农地退出具有积极作用,如家庭中拥有承包权的人数、农地退出的心理成本、产权认知强度、农地所有权认知等,其中农地确权登记颁证以及农地流转受到学者们的普遍关注[11-12]。此外,在承包地退出的方法和路径方面,王海娟认为我国农村土地制度改革应坚持在集体土地制度基础上组织化的承包地退出路径[24]。

作为“十三五”时期实施脱贫攻坚、精准扶贫“五个一批”重要举措之一的易地扶贫搬迁,迁出区农地利用粗放,土地承包权退出需求日渐显现。汪磊等对贵州4个市156户易地扶贫搬迁户进行调研后发现,62.3%的搬迁户对承包地最终选择了抛荒,影响农地利用效率[25]。已有文献对于搬迁农户自身农地退出意愿的研究较少。梅淑元通过湖南、湖北调研数据分析发现搬迁后农户继续耕种农地获利减少,放弃耕种农地的比例增加;搬迁农户有偿退出承包地的意愿较强,且已搬迁农户退出承包地的意愿明显高于未搬迁户,缺少劳动力的农户承包地退出意愿更强,但目前缺少易地搬迁农户承包地退出的制度设计[26]。张晓山研究了宁夏平梁县贫困人口易地搬迁。当地探索了农民土地承包经营权、宅基地使用权和房屋所有权“三权”自愿永久退出的转让交易,盘活了农村资源,提出通过农村土地制度改革,创新易地扶贫搬迁模式[27]。同时,刘同山等认为,宁夏平罗农村土地退出改革试验表明部分农民有强烈的土地退出需求,为其退出提供制度出口有利于农民市民化和农业现代化,以承包地换取养老服务的“人地分离”模式迎合了部分老年人的需求,但总体而言老年农民参与的积极性不高[28]。李菊茹等对民乐县易地搬迁农户调研发现,56.4%的搬迁农户不愿意继续经营原承包地[29]。

综上所述,农户土地承包权退出具有一定的政策需求,这也引起了学术界与相关政府部门的广泛关注。当前类似研究多集中于农民工群体,而对欠发达地区农民或者进城入镇搬迁农户的土地退出问题少有研究。那么,进城入镇的搬迁农户承包地退出意愿如何?受到哪些因素的影响?进城入镇的易地扶贫搬迁农户的城乡联系特征、市民化进程与土地承包权退出意愿的关系如何？有何政策启示?对于以上问题的研究,可以补充和丰富我国新型城镇化进程中农地承包权退出问题的研究。本文在以往研究的基础上,利用陕西两县4个扶贫搬迁安置社区的搬迁户调查数据,分析农地承包权退出意愿及其影响因素,以期为搬迁农户实现土地财产权益、完善迁出区土地政策提供建议。

二、分析框架的构建

土地承包权退出是移民彻底退出农村、进入城镇以实现彻底市民化的关键环节,其实质是搬迁户遵循家庭效用最大化目标对家庭土地及劳动力资源进行重新配置的决策和行为过程。需要注意的是,进城入镇易地扶贫搬迁农户有其特点：一方面,该群体普遍拥有的资源较少,市民化能力较弱,农地依赖高。虽离农趋势明显,但生计转型不稳定，收入不稳定，容易陷入贫困。他们与乡村的联系更为密切,与城镇的联系弱于农民工(搬迁农户多集中于集镇、小城镇、中心村,有继续务农的可能性)。另一方面,该群体行为决策更易受到宏观政策的影响。因此,搬迁户土地承包权退出决策需要将搬迁政策及其引起的搬迁农户主观感知考虑在内。综合考虑,本文主要从以下几个方面考察搬迁农户的承包地退出意愿(见图1)。

图1 易地扶贫搬迁农户土地承包权退出意愿分析框架

1.城乡联系特征。这里考虑搬迁户的定居意愿、身份认知,以及家庭人均收入、离农情况等对于搬迁户承包地退出意愿的影响。其中离农情况也反映了搬迁农户对土地的依赖程度。

2.搬迁特征。包括搬迁时间、宅基地腾退和耕作半径变化情况。易地扶贫搬迁户入住的安置房是按照家庭人口数、人均住房面积标准确定的,这里不考虑搬迁户的住房面积。在宅基地腾退与承包地退出的关系上,以往研究较少关注农村三权之间的作用关系和相互影响。与普通农户或农村改革试验区土地退出背景不同,政府要求易地扶贫搬迁农户必须腾退其宅基地。已有研究表明,宅基地退出对农户土地承包权退出行为和意愿均具有显著正向影响[10]。农村“三权”退出目前是一个整体,三权本身具有不同的权能内涵和相互影响,而以往缺乏对“三权”退出之间的关系研究。基于此,可利用搬迁户这一特殊群体对此问题进行考察。

3.农地权属认知。这里考虑了农地所有权的认知,即农户对农地所有权权属对象的认知,为多分类变量,包含“国家所有”“集体所有”“农户所有”三类。此外,尽管农民进城入镇之后,原有的土地承包经营权等保持不变是我国的既有政策,但搬迁农民可能仍存在担忧疑虑,或者不了解现有政策,这里考虑了搬迁之后农民是否担心失去原有承包地权益。

此外,本文也考虑了易地扶贫搬迁户的承包地特征、家庭特征等。

三、模型设定、变量选取与数据来源

(一)模型设定

“在政府给予一定补偿的条件下,搬迁农户是否愿意退出农地”为典型的二分类变量。易地扶贫搬迁农户土地承包权退出意愿受到城乡联系特征、搬迁特征、农地权属意识、家庭土地资源禀赋等因素影响。为检验搬迁农户土地承包权退出的影响因素,采用Probit模型进行实证分析,模型表达式如下:

yi=αi+βiU+γir+δiXij+εi

(1)

式(1)中:yi为搬迁农户的农地退出意愿,即政府给予一定补偿条件下，搬迁农户是否愿意退出农地;U为搬迁农户城乡联系特征;r表示搬迁农户农地权属和权益保障认知;Xij为影响搬迁户农地承包权退出意愿的其他控制变量，包括搬迁农户搬迁特征、家庭土地资源禀赋、个体特征等;βi、γi、δi为待估系数；εi为服从标准正态分布的扰动项。

(二)变量选取

1.因变量:土地承包权退出意愿。由于调查地区实质性农地退出实践(如征地)发生较少,缺少客观的度量指标,因此,根据调查问卷中“如果政府给予一定补偿,您家是否愿意退出土地承包权”的回答结果,本文将农地承包权有偿退出意愿划分为“不愿意”和“愿意”两类。

2.核心自变量:城乡联系。它可以从搬迁农户的经济和社会融入两方面考虑,这不仅是易地搬迁农户实现“稳得住”“能致富”的关键,也是农户进行农地承包权退出决策的前提和保障。经济融入即搬迁农户能够实现由农业向非农业的职业转型,在收入水平提高的同时形成稳定的非农生计;社会融入即搬迁农户能够适应新环境,并彻底融入城镇的生产生活方式[30]。已有研究选择兼业化、是否有成员城镇定居、耕地流转情况、农地流转难易程度及城镇定居意愿来衡量农户城乡联系特征[31]。本文使用定居意愿、身份认知、家庭人均收入与离农情况来衡量搬迁户的城乡联系特征。

3. 核心自变量:搬迁特征。首先,易地扶贫搬迁后搬迁农户的生计逐渐向非农转型,搬迁时间可以显著促进搬迁户的生计转型,降低搬迁户对农地依赖程度,影响其农地退出意愿[32]。其次,宅基地腾退状况的影响。宅基地已腾退和复垦使得部分搬迁户不愿或难以回村继续经营自己的承包地,可能会选择退出农地[25]。中央和省级政府对易地扶贫搬迁有整体实施方案,但各地在安置房的选址、建造、移民安置方式、宅基地腾退补助标准等方面具有一定灵活性。搬迁带来的耕作半径变长会增加农户继续务农的时间成本和交通成本等,降低了农地收益,进而影响其农地退出意愿[25]。因此,本文选择搬迁时间、是否已腾退宅基地、耕作半径变化作为搬迁特征变量。

4.核心自变量:农地权属和权益保障认知。多位学者研究表明,土地承包权退出与产权状况相关,不仅受到相关法律法规实施的影响,还受到人们认知的影响[19,30]。本文选用农地所有权认知及产权安全性认知来衡量搬迁户的农地权属认知。其中,农户对农地所有权的认知,即农户对农地所有权权属对象的认知,为多分类变量,包含“国家所有”“集体所有”“农户所有”三类。为清晰界定农户所有权认知对土地承包权退出意愿的影响,本文将农户农地所有权认知变量进行了哑变量处理,并以农地国家所有权属认知为参照组[33]。此外, 用“搬迁后您是否担心您家原有的土地承包权权益受损或失去?”来衡量搬迁农户的农地产权安全性认知。

5.控制变量。基于已有研究,控制了耕地面积、耕地细碎化、农地确权状况、家庭规模、户主性别、户主年龄。变量具体定义以是否愿意退出农地承包权为分类依据,对各指标进行的T检验见表1。

表1 变量定义及描述性统计

(三)数据来源及统计性描述

本文数据源于课题组2019年11月对陕西省两区(县)4个搬迁安置社区易地扶贫搬迁农户的抽样调查。通过一对一入户访谈,本次调查最终收回问卷310份,删除部分数据缺失、无地农户问卷后,得到有效问卷292份,问卷有效率为94.19%。问卷调查涉及的内容包括家庭成员特征、收入来源与消费状况、农地利用现状与退出意愿、宅基地腾退状况、农地产权认知、权益保障认知等。各调查地样本农户数量见表2。

表2 样本分布情况

本次调查获取的292份有效易地扶贫搬迁农户样本,户主多为男性(93.2%),年龄集中在35～54岁,占到总样本的54.79%;家庭规模均值为4.16人;55.82%的样本农户已经腾退宅基地;户均耕地面积5.342亩。搬迁户搬迁后其农地耕作半径平均增加了约20公里,35.3%的受访易地扶贫搬迁户出现撂荒现象。

从目标考察变量情况来看：(1)搬迁农户土地承包权退出意愿较为强烈。对于问题“如果政府给予一定补偿,您家是否愿意退出土地承包权”的回答,57.19%的搬迁户选择了“愿意”,42.81%的搬迁户选择了“不愿意”。这表明搬迁地区已经具有研究农地承包权退出的现实基础。(2)调查地土地确权颁证已基本完成,虽进一步明确了农地的所有权属于村集体所有,但对于农户来说不具有实际性意义[35-36],搬迁农户对农地所有权认知仍比较模糊。94.5%的样本农户表示已经完成确权颁证,但仅有9.25%样本农户认为农地所有权属于集体。同时,搬迁所引起的农地产权安全性也值得关注。数据显示,表示对自家承包地权益保障问题非常担心和有一些担心的搬迁农民分别占到总样本的20.21%和28.08%。(3)搬迁户在安置社区定居意愿较强。73.63%的样本农户表示愿意在安置社区定居,但61.30%的搬迁户仍认为自己是农村人。表1显示,按是否愿意退出土地承包权分类的搬迁户在定居意愿、身份认知、离农情况的城乡联系特征方面存在显著差异,但在人均收入方面差异并不显著,原因可能在于调研样本以建档立卡的易地扶贫搬迁贫困农户为主,以收入水平衡量的市民化能力较弱。(4)搬迁户离农情况明显。完全离农、部分离农和完全不离农的搬迁户占比分别为35.96%、20.21%和43.84%,且在是否愿意退出农地承包权的搬迁户之间存在显著差异,愿意退出承包权的搬迁户离农程度更高。

此外,从承包地退出的补偿方式来看,在“愿意”有偿退出承包地的167个样本农户中,搬迁农户期望获得现金补偿(45.51%)、固定养老补助(31.14%)及就业机会补偿(20.36%),可见,搬迁农户更愿意通过货币化补偿方式来实现承包地退出,原因可能在于承包地主要承载了生产功能,其财产效应是显性的,且获取一定的现金补偿也体现了农户的“低风险”偏好。就承包地退出对象来看,搬迁户更期望将承包地退出给村集体(49.10%)、本集体经济组织其他成员(17.96%)及经村民大会同意的工商资本、龙头企业等经营主体(15.57%),还有部分搬迁群众表示“谁价高给谁”。可见,搬迁农户更愿意将土地承包权退给村社集体,这同胡继亮基于湖北省微观调研结果具有一致性[37]。

四、实证结果与分析

在进行模型估计之前,考虑到变量间可能存在共线性问题,本文采取方差膨胀因子法对所有自变量进行多重共线性检验,结果表明所有变量的VIF值均小于10,均值为1.23,不存在共线性问题。进而运用Stata15.0软件,得出搬迁户土地承包权退出意愿影响因素的回归结果(见表3)。表3第(1)列回归方程解释变量仅放入城乡联系特征;第(2)(4)列回归中依次加入了农地权属认知特征、搬迁特征以及家庭个体特征;第(5)列为回归方程(4)的边际效应。总体来看,各模型的卡方检验值均在1%的统计水平上显著,各模型的整体拟合效果较好。

(一)城乡联系特征对搬迁户土地承包权退出意愿的影响

表3中模型(5)的估计结果显示,定居意愿对土地承包权退出意愿具有显著正向影响。即有城镇长期定居意愿的搬迁户,农地承包权退出意愿越强,且边际效应为0.118。身份认知可以体现搬迁户的社会融入情况,搬迁户的身份认知对土地承包权退出意愿具有显著正向影响,即搬迁户越倾向于认为自己是城里人,其农地退出意愿越强。离农情况对搬迁户土地承包权退出意愿具有显著正向影响,其边际效应为0.069。对于当前农地已经部分或者全部转出、撂荒的搬迁农户而言,其生计对农业依赖程度较低,脱离农业程度较高,这类群体更愿意将农地退出,以换取一定的经济补偿。但家庭人均收入水平对搬迁户农地退出意愿影响并不显著,这与刘同山等人的研究结论一致[31],其原因可能在于样本农户多为来自“一方水土养不起一方人”地区的建档立卡贫困户,家庭人均收入水平虽有差异,但在愿意退出承包地与不愿退出承包地的搬迁农户之间并不存在显著差异,这一点可由表1得出。

表3 搬迁户土地承包权退出意愿的Probit回归结果 n=292

(二)搬迁特征对搬迁户土地承包权退出意愿的影响

由表3中模型(3)～(5)可知,搬迁时间与耕作半径变化均对搬迁户土地退出意愿具有显著正向影响,即搬迁时间越长、耕作半径越大,搬迁户更愿意退出土地。搬迁时间越长,搬迁户越适应安置地新生活，实现生计转换,降低了对农地的依赖程度,土地承包权退出意愿随之加强。同时,耕作半径越大,搬迁农户继续务农的时间成本、交通成本以及机会成本更大,务农比较收益降低,土地承包权退出意愿增强。以往研究认为,已经腾退宅基地的农户更倾向于退出承包地以实现其财产权利[10]。本文模型中宅基地腾退虽对搬迁户土地承包权退出意愿具有正向影响,但未通过统计检验。这可能是由于调研样本多为“十三五”易地扶贫搬迁农户,搬迁时间较短,宅基地腾退刚刚完成或正在进行,尚未影响到搬迁农户的农业生产调整和农地退出意愿。

(三)农地权属认知对搬迁户土地承包权退出意愿的影响

表3中模型(3)～(5)的估计结果均显示,搬迁农户的农地权属认知对其土地承包权退出意愿具有显著影响。具体地,相较于认为农地属于国家的农户而言,认为土地为“农户所有”对搬迁户农地退出意愿在1%统计水平下具有显著的负向影响,即农地私有的认知会降低易地扶贫搬迁农户承包权退出意愿,这与林佩琪等人的研究结果一致[38]。这也表明当前农地确权基础不牢,农户对农地所有权认知模糊,导致农民不愿退出农地承包权[36]。此外,承包地产权安全性认知对搬迁农户土地承包权退出意愿影响的边际效应为0.038,即政府保障搬迁农户迁出区的农地权益,减轻搬迁户对农地权益的担忧和保障农地产权的稳定性,将提高搬迁户农地退出意愿。

(四)其他控制变量对搬迁户土地承包权退出意愿的影响

由模型(4)和(5)可知,农地确权显著促进了搬迁户的农地退出意愿,这与杨照东等研究结论一致[39]。农村土地确权有助于形成清晰稳定的农地产权,减少农地退出实践过程中的纠纷,降低农地退出的交易成本,进而促进农地退出[19]。此外,户主年龄在5%置信水平上显著,且系数为正。耕地面积、耕地细碎化、家庭规模、户主性别在模型中不显著。

五、结论、讨论与政策建议

(一)研究结论

土地承包权退出的目的是解决城镇化导致的农民与土地分离问题,实现土地资源的优化配置。随着易地扶贫搬迁工程的推进,大量贫困农户进城入镇。如何处置搬迁农户的承包地受到学术界及政府部门的关注。本文利用陕西易地扶贫搬迁农户的微观调研数据,实证分析了易地扶贫搬迁农户土地承包权退出意愿及其影响因素。研究结果表明:(1)易地扶贫搬迁农户的土地承包权退出意愿较高,建立搬迁户农地退出机制已有需求基础;(2)城乡联系特征会显著影响搬迁户土地承包权退出意愿。有城镇定居意愿、城市身份认同及离农程度较高的搬迁农户, 土地承包权退出意愿较强;(3)搬迁时间和耕作半径增加对搬迁户土地承包权退出意愿有显著正向作用;(4)搬迁农户的承包地产权安全性认知对其农地退出意愿具有影响。承包地产权安全性认知较高的搬迁户农地退出意愿较高,农地私有认知会显著降低搬迁户承包地退出意愿。此外,已经完成确权、户主年龄较大的搬迁农户,选择退出承包地的意愿较大。

(二)进一步讨论

本文认为有两方面问题应引起重视并需要进一步深入分析。首先是农地承包权退出政策的瞄准对象。一方面,已有研究均指出农地退出对象应为具有稳定非农收入来源或有城镇固定住所的农户,实质上将进城低收入农户排除在外,但实地调查发现易地扶贫搬迁农户也存在农地退出意愿,需引起政策制定者的关注。另一方面,已有研究指出承包地退出存在目标偏离,存在财富效应对土地退出的逆向作用[11]。即已经完全市民化家庭由于财富效应不愿退出,依赖农地的农户却因为欠债等原因退出农地的意愿更高。但本研究未发现进城入镇、脱贫不久的搬迁农户的土地承包权意愿存在财富效应,财富效应可能具有群体差异,这是农地退出政策制定过程中需进一步考量的。其次是搬迁农户农村“三权”之间的关系,值得进一步探索。现有研究往往将“三权”作为一个整体或分别论述,对“三权”之间的退出关系和相互作用的研究较少,或集中于土地经营权流转对宅基地退出的影响等。靳相木等将“三权”问题置于农村土地集体所有制的逻辑结构和城乡二元结构的历史变化中进行研究,认为“三权”中各项权利的诸多方面存在差异,进城落户农民有序适时退出“三权”的路线图呈现复杂的时空差序格局[14]。叶兴庆等认为应按宅基地使用权、土地承包权、集体收益分配权的顺序和一般村庄、城郊村、城中村的顺序依次扩大集体产权结构的开放性,并提出允许单项成员权的存在[40-41]。易地扶贫搬迁地区可成为探索土地承包权退出与宅基地腾退关系的典型地区,可能由于受到宅基地腾退效应滞后的影响,本研究未能发现宅基地腾退提高了农地承包权的退出意愿,但“三权”退出之间的关系仍值得进一步探索。

(三)政策建议

针对引导进城入镇的易地扶贫搬迁农户将退地的“潜在需求”转化为“有效需求”,基于以上结论,提出以下政策建议:

1.逐步建立健全搬迁地区土地承包权退出机制,也需要实行农地改革与其他改革的联动。借鉴试点地区经验,搬迁地区应建立适合本地实情的农地承包权退出机制。该机制的建立仍需注意两方面:一是遵循渐进式改革路径。作为脱贫不久、生计尚不稳定的易地扶贫搬迁低收入农户,尽管有着较高的承包地退出意愿,但进城入镇低收入农户的承包地退出仍需要审慎。搬迁初期,农地对多数搬迁户仍具有生产和生活保障功能,退出难度较大。随着安置区生产生活的日益稳定,搬迁户对农地依赖作用减弱,可以适当推进土地承包权的退出机制,稳妥、有序引导有条件的进城入镇搬迁农户自愿、有偿退出土地承包权,实现迁出区土地资源的优化配置和集约利用。二是坚持联动改革思路。农地退出是一个系统工程,政策的不明朗是造成有些已具备退出条件的农户不愿退出农地承包权的原因之一[2],因此,要注意土地承包权退出改革与其他改革的协同性和系统性。土地承包权退出改革不仅要与迁出区农地经营权流转制度、宅基地腾退、集体产权改革联动,更需与搬迁迁入安置区的户籍、就业、医疗、住房、教育和社会保障等方面的配套改革进行联动。

2.重视搬迁农户的社会融入。社会融入是易地扶贫搬迁“稳得住、能致富”目标实现的关键之一。调查地搬迁农户的城镇定居意愿较强,但居住地身份认同不足,反映出搬迁户社会融入难,这会成为其土地承包权退出的阻力因素。因此,进一步保障搬迁群众享受与当地居民同等的教育、医疗卫生和社会保障权利,公平地参与社区或居委会等基层自治组织建设,以提高搬迁群众在迁入区的社会融入。

3.稳定搬迁农户预期,保障搬迁户的土地权益。进一步明晰农地权属,向搬迁农户宣传农地所有权制度及土地权益保障的相关规定,提高迁出区农地政策的确定性等。