强化土地利用监管 助力生态保护和高质量发展

李建军

北金堤滞洪区位于黄河下游左岸，涉及河南、山东两省四市八县（区），东西长141千米，南北上宽40千米、下宽7千米，全区总面积347.38万亩，其中耕地面积230.11万亩，是黄河下游防洪体系的重要组成部分，也是黄河流域生态保护和高质量发展的重要承载区域。长期以来，受国家蓄滞洪区政策限制，经济社会发展缓慢，居民生活贫困，公共基础设施建设滞后，土地利用效率低下，已成为落实“黄河流域生态保护和高质量发展”“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”等国家战略的困难区域。正确运用北金堤滞洪区，不仅关系到沿黄广大人民群众的生命财产安全和黄河下游左岸华北平原8000平方千米防洪保护区的安危，而且还关系到社会大局稳定。

土地利用存在的问题

用地布局不科学，规模化经营水平较低。北金堤滞洪区内现有永久基本农田211.7万亩，相当一部分处于背河洼地区，土地沙化盐碱，洪涝灾害频繁，土质不断变化，条件差，数量不稳，限于分洪蓄水影响，永久基本农田划定不科学，不利于國家粮食安全，且区内永久基本农田保护率为92%，高出濮阳市平均水平7个百分点，过高的永久基本农田保护率使滞洪区扶贫开发所需的土地流转和设施农业无法开展，很大程度上影响了滞洪区的产业布局和经济发展。根据《防洪法》规定，滞洪区为限建区域，但近年来，濮阳县、范县、台前县将大量滩区扶贫迁建居民点选址在北金堤滞洪区主流深水区内，滩区居民由滩区搬迁至滞洪主流深水区，仍然受洪水安全威胁，扶贫搬迁选址不合理。另外，土地规模化经营推进不力，土地流转不活跃，制约了产业发展，无法培育农业品牌。

产业发展失调，土地利用单一。由于滞洪区是限制发展区域，严重影响地方政府招商引资，导致滞洪区内一二三产业用地分别占滞洪区总面积的80.88%、2.17%、1.46%，产业结构发展失调。区内土地利用单一，工业总体还停留在资源型、粗放型、低层次阶段，且大部分为污染较严重的化工企业，工业产业对地区的就业带动较弱，远低于河南省和全国水平。

城镇化推进缓慢，土地利用效率不高。2019年，北金堤滞洪区内的平均城镇化率为30.4%，远低于河南省和全国53.21%、60.6%的平均水平，城乡建设用地比例不合理。区内最大企业——中原油田已处于后发展期，关停、废弃井站逐年增多，土地闲置、低效利用问题突出。部署在区内的产业集聚区存在建设用地批而未征、征而未供、供而未用等现象。

村庄布局较混乱，宅基地浪费现象普遍。滞洪区内土地利用散乱无序，村庄规划严重缺位，整体布局混乱。目前，滞洪区内农村居民点内约有15%以上的土地处于闲置状态，人均农村居民点用地高达209平方米，超出《村镇规划标准》规定的最高级别标准的人均140平方米，个别农户宅基地面积达700平方米。

指标交易无计划，利益分配不均衡。近年来，北金堤滞洪区内宅基地复垦券和城乡建设用地增减挂钩节余指标交易活跃，部分县（区）只为快速得到收益，忽略了本身发展需求，区域建设项目落地时反而没有用地指标，不得不从外地购买，导致指标出售地区越来越落后，发达地区越来越发达。

速生杨树种植比例过高，水土污染逐年加重。据濮阳市林业局2019年调查统计显示，速生杨树种植面积65.83万亩，占北金堤滞洪区林地总面积的93%。由于速生杨树为大耗水量树种，易造成旱地沙化，破坏生态平衡，且阻碍泄洪水流，不适合在滞洪区内种植。同时，由于工业垃圾、生活垃圾的过量排放，农药化肥的滥用造成滞洪区水土严重污染。

意见和建议

优化空间布局，做好建设“减法”和生态“加法”。单独编制区域国土空间总体规划，打破行政界域限制，单独编制融合生态规划、土地利用总体规划、村庄规划、景区详细规划的北金堤滞洪区国土空间总体规划，统筹蓄洪滞洪功能发挥和经济社会发展，系统优化区域生产、生活、生态空间布局，科学预留后续生态产业所需用地指标，夯实生态产品供给和价值实现。优化土地要素配置，按照“宜农则农、宜渔则渔、宜林则林、宜耕则耕、宜湿则湿”原则，开展“优化农用地结构保护耕地、优化建设用地空间布局保障发展、优化镇村居住用地布局保障权益”行动，加强用地整合，通过拆旧复垦、高标准农田建设、生态修复、历史遗留工矿废弃地复垦等方式，构建节约集约用地机制，整治低效用地，增加生态空间和农业生产空间，实现耕地集约高效、建设用地减量提质增效、生态用地比例增加，获得的空间规模、新增建设用地、占补平衡等指标用于全区域公共基础设施建设和重点开发使用，土地增减挂钩收益用于生态保护、生态修复和补齐民生短板。调整优化永久基本农田布局，根据北金堤滞洪区资源环境承载力和经济社会发展实际，将区内部分耕地地力差、产出效率低、沙化情况重、破碎程度高的劣质耕地调出永久基本农田范围，调整为一般农用地，因地制宜大力发展现代农业和现代畜牧业，促进区内农业结构调整，增加区内群众收入，提升国家粮食安全保障能力。

聚焦“水陆空”，开展山水林田湖草系统治理。在“水”方面，坚持防治与保护“双管齐下”，“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”，强化水资源的刚性约束，发展节水农业，禁止区内种植速生杨树。金堤河以及区内河流实行“河长制”，严格落实主体监管责任，保护水资源;对金堤河沿岸3千米范围内所有企业进行排污检查，促使其污水达标排放和循环利用。建立严密的监控体系、实行严格的环保标准，防止水源污染，对金堤河部分河段进行清淤平整，修建生态驳岸和滚水坝，修复水生态。在“陆”方面，以国土空间全域综合整治为抓手，推进山水林田湖草系统修复和治理，实施高标准农田建设，采取“城郊加工、集群发展”模式，推动农业种植结构调整，发展现代高效农业和农业观光旅游，加强耕地生物地力培肥，降低农药化肥使用量，对中原油田废弃工矿用地实施生态修复，加强植被抚育，恢复自然生态系统。在“空”方面，统筹防洪功能发挥和区内经济社会发展，推广台前县地沟新型建筑材料工厂模式，引导土地空间立体分层利用，充分开发利用地下空间，达到地面不影响蓄水行洪、减少空气污染排放、促进土地集约节约利用的效果。开展大气环境整治，关停滞洪区内“散乱污”企业，特别是污染严重的化工类企业，减少空气污染源;开展国土绿化行动，增加森林覆盖率，改善空气质量。

建立生态补偿机制，推动防洪和经济协调发展。以生态补偿兜底巩固脱贫成果，构建“以滞洪受益单位横向财政转移支付为主，政府财政纵向转移支付为辅，第三次分配为补充”的跨区域、多元化、稳定生态保护补偿机制。以产业帮扶有效衔接乡村振兴，建立跨地域滞洪区产业发展帮扶机制，在滞洪蓄水轻度风险区，北金堤滞洪区提供土地，蓄滞洪受益发达地区提供资金和项目，通过经济飞地共建、财税收入共享合作模式，拓展受益发达地区发展空间，加快北金堤滞洪区城镇化、工业化建设步伐，实现资源互补、经济协调发展和互利共赢。

推进农业产业化规模化经营，探索生态“农文旅”新模式。打造生态农业，结合粮食千百万工程，建设绿色果蔬生产基地、优质林业生产基地、名优中药材生产基地、绿色养殖基地，打造具有区域特色的有机农产品生产基地，实现从园区向基地、从低端向高端、从单一业态向多业态融合迈进，实现综合效益最大化。推进农业生产规模化经营，大力推进粮食生产的适度规模经营，实施“土地经营权”入股融资，重点引进国内种粮龙头企业，科学推广种粮新技术，提高粮食生产的质量、效益和竞争力;积极扶持家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体，鼓励因地制宜探索不同的专业合作社模式。推动一二三产业融合发展，以“粮头食尾”“农头工尾”为抓手，打造供应链，延伸产业链，提升价值链;以滞洪区种植业基地、养殖业基地、林地为依托，构建加工业产业链;通过战略合作、招商引资、技改扩能，培育一批基地型、旗舰型龙头企业，推进传统农产品加工业工业化、规模化生产，形成一二三产业融合发展新业态。探索“农文旅”生态农业新模式，推广范县陈庄镇韩徐庄村和台前县吴坝镇北姜庄村“农文旅”新型生态农业新模式，鼓励村民在传统村落中以自有宅基地、果园、鱼塘等生态载体发展特色民宿、家庭采摘园等，实现从传统餐饮住宿向农业文化体验活动拓展，形成“吃采看游住购”生态新农业全产业链。（作者单位：濮阳市自然资源和规划局）