国家政策、个体行动与城市居民的住房获得

王丹凤

[摘 要]将宏观社会变迁与微观个体行动共同纳入我国社会分层机制的分析框架是一个有益的尝试。文章梳理了我国住房政策及城市居民住房获得机制的演变，并提出国家政策构建了住房获得的机会空间，个体行动则塑造了住房获得的最终结果。

[关键词]国家政策;个体行动;住房政策变革

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.30.021

新中国成立后的70多年间，我国在经济政治领域经历了大规模的改革和转型，频繁变更的住房政策即是经济政治变迁的缩影。住房政策演变为居民的住房获得构建了什么样的机会空间？个体对机会的回应又将如何影响住房分层？本文通过审视我国住房政策的发展及政策演变下的个体行动，尝试对以上问题做出回答。

1 我国住房政策与住房获得机制的演变

1.1 以国家发展目标为导向的住房政策变革

我国在计划经济时期的住房分配模式与时代背景、意识形态及制度安排有着密切联系（Lee & Zhu，2006）。此时的国家政策突出“快速增长”，主要强调发展工业、拉动经济，以及实行全面的公有化。作为生活资料，住房的建设和供应被放在生产资料之后。虽然为应对城市住房资源不足的问题陆续进行住宅建造，但往往因经济发展战略的干扰而被迫中断（刘春燕，2012）。同时，受正统计划经济意识的影响，私有住房的发展受到抑制，公有住房则实行低租金制，致使公房建设面临极大的困境。为了让有限的住房资源满足职工最基本的居住需求，国家几乎掌控了所有城市住房的管理及分配职责，成为住房供应的唯一主导部门。到1978年改革开放之前，一个越来越平均主义的、国家统建统分的住房供应模式基本成形。可见，计划经济时期我国城市住房资源的规模与供应受到国家的严密控制，住房政策制定的内因取决于国家的发展目标而非居民现实需求。

与我国市场经济体制改革的路径一致，1978年以后的住房政策具有清晰的商品化、市场化和社会化取向。改革从出售公有住房使用权、鼓励单位、私人建设和拥有住房开始，直到国家、单位退出直接生产领域，将住房作为商品通过市场自由配置。到1998年，正式在政策上确立了住房分配货币化的模式，并随后为住房市场的稳定发展进行了一系列政策保障。1998年至今，我国的房地产市场和住房交易已经极大放开，住房彻底完成了从福利品到商品属性的转换。住房制度的改革，一方面由居民住房需求推动，另一方面也与国家经济发展需求密切相关，通过鼓励房地产消费来拉动经济增长是住房改革的重要目标之一。正如周雪光所言，国家也有其自身利益，政策的制定往往是国家或基于意识形态与政治考量、或基于市场机制与国家利益考量来主导的（周雪光，2014）。因此，并不是住房问题的存在或变化触发了我国住房政策从福利化向市场化的转变，真正引起这种转变的，是政治形势的发展（柏必成，2010）。

1.2 国家政策转向下住房获得机制的演变

新中国成立后住房资源的分配机制经历了计划分配向市场调节的全面转型，这导致城市居民的住房获得机会和途径发生了根本性变化。这种变化大致可划分成三个阶段：第一阶段是新中国成立后到住房改革开始前的住房福利分配时期，由于商品房市场缺位，住房作为福利品由政府统一分配，单位的级别、性质、规模以及个体职业地位、政治资本等体制性资源在很大程度上决定居民住房的条件，住房获得具有极强的再分配色彩。第二阶段从住房改革开始到20世纪90年代末住房市场化目标的最终确定及落实。住房获得机制由政府分配逐步转换为市场交换，个体市场能力直接决定住房资源的获得。但由于单位在改革进程中的全方位参与，以及对再分配体制下的住房优势群体实行利益关照的政策导向，这一时期的住房资源配置并没有依照纯粹的市场逻辑，而是仍旧在“社会主义单位再分配逻辑”的框架下运作（边燕杰等，1996），上一阶段的权力优势得以延续，体制性资源和市场性资源的累积对住房获得发挥同等重要的作用。第三阶段始于1998年住房货币化改革的结束，带有鲜明再分配色彩的内部住房供应渠道被关闭，城市居民只能通过外部市场获得住房，家庭购买能力在住房获得过程中显得至关重要。经过二十年的住房政策调整，市场能力超越体制地位成为决定居民住房差异的关键因素。

因此，住房制度的变革改变了居民住房获得机制，其掌握的社会资源按重要性被重新排列。住房获得的机会空间经历数次解构与重建，由制度性空间逐步转向市场性空间。

2 国家政策、个体行动对居民住房获得的影响

2.1 国家政策构建住房获得的机会空间

国家社会主义条件下，政治经济进程及相应的政策转向将直接而平等的改变社会成员的机会结构，从而影响甚至决定其生活机遇和社会地位（周雪光，2014）。新中国成立后住房政策的变革为居民的住房获得塑造了三个迥然相异的机会空间：其一，住房市场化改革以前，由住房福利化制度构建的制度性机会空间。计划经济时期政府和单位统建统分的住房供应模式下，职工依照个人资历和家庭情况等指标的高低，顺次获得公房居住的机会。虽然该时期国家整体的政策导向是“去分層化”，但住房获得机会并没有在居民中平均分配。一般来说，工龄越长、职级越高的职工越有可能获得条件更好的住房;其二，住房市场化改革过程中，由住房转型制度构建的混合性机会空间。行政与市场双重主导的住房改革为城市居民带来多渠道的住房获得机会。公房低价出售以及各类补贴政策减轻了居民的购房压力，能够以非常低廉的价格获得住房。当然，优惠政策只有拥有固定单位以及一定经济条件的居民才能享受，这对市场能力或位置能力高的居民是一次很好的机会。而对体制外单位的居民来说，虽然不能获得便宜的单位住房，但商品房市场的发展为其提供了另外一次机会，与前一阶段相比，居民住房获得的机会空间得以拓展;其三，住房市场化改革结束后，由住房商品化制度构建的市场性机会空间。随着住房市场的全面兴起，住房资源的获得迎来了依托市场逻辑的第三次机会。市场能力强的群体更有条件把握机遇，人力资源较高、经济条件较好的家庭能够获得高价值的住房，体制内单位职工的优势地位则随着住房再分配机制的退出被逐步取代。国家主导的政策变革为不同群体塑造了差异性的机会空间，这在很大程度上决定了居民住房财富累积的结果，并影响住房分化的格局。