政策工具视角下养老政策文本量化分析

[摘要] 养老问题作为现代社会的一个热门议题，同时也是促进社会和谐稳定的重要因素。文章基于政策工具的视角，采用内容分析方法，借助Nvivo质性分析软件，对2010 2020年海南省以来所发布的养老政策文本内容进行客观、系统和定量描述。以基本政策工具和养老层次两个维度作为切入点，经过研究发现，海南省养老政策工具使用不均衡、养老事业发展对政府依赖过大。因此，政府应合理调整政策工具的使用情况，促进形成多元主体协同的养老体系。

[关键词] 政策工具;养老政策;文本分析;海南省

[中图分类号] D60 [文献标识码]A [文章编号]1008-0694（2021）05-0108-09

[作者] 刘雯箐 硕士研究生 海南大学马克思主义学院 海口 570010

近年来，随着我国人口老龄化的快速发展，养老已成为一个重要的议题。根据国家统计局发布的数据，截止到2019年，我国60岁以上老年人口达2. 54亿人，占比18.1%[1]，这表明我国是人口老龄化程度较高的国家，如何解决人口老龄化的问题已经变得迫在眉睫。养老政策是解决人口老龄化问题的重要手段，我国中央和地方政府相继出台了很多政策来保障、支持和促进养老事业的发展，但是养老事业发展仍然存在一些问题，比如“政策出台碎片化、政策执行不彻底、政策效果不明显”等[2]：。

海南省是中国最南端的热带岛屿，气候宜人，风景优美;每年吸引大批的游客前来驻足观光。另外，海南省休闲的生活方式和清淡的饮食更是吸引了数量众多的老年人前来定居生活。目前，海南省老年人口中不仅有土生土长的当地居民，也有大量外来人口。为确保老年人的尊严、满足老年人的生活需求，政府需要妥善解决社会中老年人的养老问题。因此，本文基于政策工具的视角，采用内容分析法对海南省养老政策予以梳理和分析，这对其他区域加强和改善养老政策具有十分重要的参考价值。

一、文献综述

养老政策属于国家治理体系的范畴，关系着老年人的生活健康和幸福度。国内学者对养老政策进行了深入研究，取得了大量研究成果。从国内养老政策的研究内容上看，居家养老服务是研究的热点之一。吕津（2010）认为老年人的照料已经成为老年保障工作中的一个亟待解决的严重问题，他将个人、机构、社区整合到老年人照料体系中并以此作为政策性措施，着眼于调动各方面的积极性，共同解决这一难题[3]。王莉莉（2013）梳理了我国居家养老的历史进程，将整个居家养老发展过程划分为萌芽期、启动期、初步形成期和快速发展期这四个时期[4]。钱宁（2015）对我国现行的居家养老政策展开调查和研究，并在此基础上提出促进其发展的解决思路[5]。汪波等（2018）认为我国养老服务政策的演化史呈现出“封闭 半开放开放”的发展历程，当前我国养老政策的变化主要表现在网络化、政策议题多元化，并逐渐发展为“互联网+”的养老体系[6]。伍芷蕾等（2018）从共识、治理和资源三个角度对我国居家养老政策进行分析，发现现有养老体系中存在养老理念较为落后、社会养老力量不足、社会养老资源评估机制不完善等问题[7]。刘亚娜（2017）根据京津冀的特点探索出三种养老模式的创新路径，分别是医养结合模式、休闲度假模式以及联盟型养老模式[8]。张晓杰（2016）认为破解养老难题的关键是创新养老模式，改变养老和医疗的双轨分离状态，整合资源，提供一体化的养护服务，这既是健康养老的内在需要，也是养老政策发展的必然走向，同时也符合我国养老政策供给侧结构性改革的目标[9]。还有一部分学者致力于对养老政策的比较研究，从而得出有益的经验。蒋叶（2012）将我国现阶段家庭养老的现状与美国、欧洲等西方发达国家进行比较分析，发现其存在的问题，并结合具体国情，探索出适合中国特色的养老保障体系[10]。杨翠迎等（2014）在借鉴国外关于子女赡养责任的相关制度与实践经验的基础上，得出我国在子女赡养老年人责任方面的启示和建议，并寻求在立法层面上保障老年人的权益[11]。余星等（2017）认为，我国养老服务的人才队伍建设相对缓慢，他从日本、德国、丹麦这三个国家的养老服务人才队伍建设中汲取经验，并提出要建设一支具备高素质、高技能、高规模的复合型养老服务人才队伍[l2]。

目前学界在养老政策文本分析方面进行的研究并不多，并且大多集中在分析我国宏观层面的养老政策。比如，韩艳（2015）对1949-2014年国家层面的养老服务政策文本进行了分析，认为当前养老服务政策的内在缺陷致使我国养老服务水平整体偏低，不能有效满足老年人的养老服务需求，她提出了继续完善养老服务的政策设计，进一步明确养老服务政策的未来发展方向[l3]。吴宾等（2017）对1994-2016年的我国养老服务业政策文本进行了量化研究，发现我国养老服务业存在着法律法规不健全、部门协同不够等问题[14]。何振宇等（2019）分析了2013-2017年我国养老政策的核心要点，目的是为智慧健康养老产业的发展提供借鉴与参考[15]。

总体而言，学界关于養老政策的研究主要都集中在国家层面，缺少对于地方层面养老政策的研究，尤其缺乏对地方养老政策文本的分析。本文汇总并分析了2010 2020年海南省所发布的养老政策文本，主要包括省级和市级的政策文本，通过使用政策工具对政策文本进行深入分析，发现现行政策中存在的不足并提出相应的建议。

一、数据来源及研究方法

1.数据来源

本文选取的数据和信息来自2010年2月至2020年4月海南省政府以及全省最具代表性的两个城市（海口市和三亚市）所发布的有关养老方面的一系列政策，包括指导意见、规划纲要、管理规范等。因为养老政策的相关信息较多，本文在分析前首先对数据进行筛选，筛选方式主要有：（l）制定政策的主体主要是海南省政府、海口市政府以及三亚市政府，还包括其他政府部门，比如民政厅、财政厅、人力资源和社会保障厅等;（2）主要选择通知、公告、意见等形式的政策文本，本次研究中未将讲话和工作报告纳入数据范围;（3）选取的内容主要介绍与养老、医疗、健康等有关的政策文本，仅有少部分提及的政策不在本次内容选取范围内;（4）政策文本全部来自于政府官方网站上的公开文件。

经过人工筛选，本文最终选取了42份政策文本。海南省养老政策发文数量如图1所示。

根据图1所示，2010-2020年海南省所发布的养老政策文本数量虽然并不多，但是每年都有相关的政策文件出台以此来扶持养老事业的发展。尤其在2014 2016年，海南省养老政策的发布进入一个快速增长期，比如2014年发布的《海南省人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》（琼府[2014]32号）以及2016年出台的《海南省养老服务业发展“十三五”规划》等文件。在经过这一时期之后，海南省养老事业发展逐渐进入平稳期，发文数量有所减少。

2.研究方法

本文将非定量的政策文本信息加以量化，对养老政策的文本内容进行定量研究，并以此为基础做出相应推断，从而实现对其政策文本的结构化和程序化分析。具体研究步骤细分如下：（1）筛选并确定本次研究采用的海南省养老政策相关文本;（2）根据养老政策文本内容制定出政策工具分析的二维指标;（3）使用Nvivo软件将养老政策文本中涉及的政策工具进行编码;（4）量化养老政策在政策工具上涉及的文本内容，从而分析其在政策工具的组合情况及不足之处。

三、分析框架构建

1.X维度：政策工具维度

按照Rothwell等的经典分类，本文可以将养老政策二维分析框架X维度的政策工具分为供给、环境和需求这三种基本政策工具[16]。其中，供给型政策工具是指政府机构为养老事业提供必要的基础建设、充足的资金及相应的技术等，从而促进我国养老事业的稳定发展。环境型政策工具是指政府机构通过制定与养老相关的发展目标和整体规划，以及制定相应的法律法规等，为养老事业提供良好的发展环境，以此促进养老事业的可持续发展。需求型政策工具是指政府机构通过向社会购买养老服务、对外合作以及观念改造等措施，发展和谐健康的养老环境，刺激养老服务事业的发展，构建更加繁荣的养老服务市场，以此带动我国养老事业的有序发展。

2.Y维度：养老层次维度

政策工具维度的划分无法将养老政策的全部特征一一概括，还需充分考虑我国养老政策的自身特点和发展规律，展开多维度的分析。本文结合养老政策的特点可以将Y维度定义为养老层次维度，分为基础保障类、补助福利类、产业服务类这三种层次。基础保障类是指由国家或政府机构完全承担，所采取的是面向生活困难的老年人提供基础性保障措施;补助福利类是指政府为生活困难的老年群体提供补助、补偿等服务性福利措施[17];产业服务类是指盈利的养老服务产业，其目的是为更好地满足老年人需求，为老年群体提供更具人性化、个性化的服务。

3.二维分析框架的构建

基于X维度的基本政策工具和Y维度的养老层次指标，本文对纳入分析范围内的42份海南省养老政策文本进行研究，并构建出相应的养老政策二维分析框架（详见图2）。

四、内容分析结果

1.文本内容编码

根据政策工具的二维指标，本文对这42份海南省养老政策文本进行编码，编码格式为“政策名称——内容分析单元”，最终形成的单元编码表（详见表1）。由于篇幅受限，表1只列举出部分内容分析单元和对应编码。

2.海南省养老政策的X维度分析

根据X维度政策工具的编码分类，本文形成如表2所示的分析结果。

根据表2所示，这42份养老政策文本覆盖了供給型、环境型以及需求型三种政策工具，能够为海南省养老事业发展提供全面的支持。本文通过分析不难发现，表2中三种政策工具的实际使用度具有明显差异，环境型政策工具的使用数量是最多的，占比高达总数的45.94%;使用数量第二的为供给型政策工具，所占比例为41.46%;需求型政策工具的使用是最少的，仅有12.6%，这说明政府最主要的作用是为了创造良好的养老服务环境。因此，本文认为环境型政策工具的使用能够不断推进海南省养老事业的发展。

环境型政策工具是以策略措施和政策优惠为主，这两项的占比有55.75%，这说明政府希望通过一系列措施和政策优惠来促进养老事业的发展，将宏观政策细化为一个个具体措施，它们有着鲜明的指向性作用，给海南省养老事业发展指明了方向。政策优惠也能吸引企业和社会组织等来共同支持全省养老事业的发展。

在供给型政策工具中，基础设施和资金投入的占比是最高的，这体现出了基础设施对于养老事业发展的重要性。技术支持、人才培养和信息服务这三个方面是不足的，难以保证海南省老年群体对养老服务的需求。需求型政策工具的使用是三种政策工具中最低的，这说明政府在制定相应政策时更多地考虑宏观层面的战略保障和发展目标，使得需求型政策工具的拉动作用没有得到很好的发挥。在需求型政策工具内部，对外合作和购买服务的占比是最高的;而服务外包、市场塑造的比例非常低，可见市场的作用并没有充分体现出来。

3.海南省养老政策的Y维度分析

本文在X维度的基础上加入Y维度的政策工具，即养老层次的指标体系，得到如表3所示的分析结果：

根据表3的结果显示，Y维度的三个层次都应用在实际的养老政策制定中，并且是比较均匀地分布，相差并不是太大。在这三个层次中，基础保障类的占比是最高的，高达38.61%。习近平总书记在党的十九大报告中提出要坚持“以人民为中心”的发展思想，可以看出海南省政府将人民群众的切身利益摆在突出位置，切实保障人民群众的生活是全省的首要目标。产业服务类紧随其后，占比为31.71%，养老产业是未来养老事业发展的一个趋势。海南省在居家养老、社区养老、医养结合等多种形式的养老产业上得到了政策支持，除投入养老专项资金、建立养老设施外，还制定了大量养老服务产业的政策和规章，鼓励支持养老产业的对外合作，努力建设高端健康养老服务业等。补助福利类的政策工具相对使用较少，说明海南省离“福利社会”还有一段路要走。

五、研究结论与政策建议

1.研究结论

（1）政策工具使用数量及其内部结构不均衡。供给型政策工具和环境型政策工具使用量较多，造成这种状态的原因是养老政策多停留在政府的宏观布局和引导上，多以上层的目标规划为主，而其他社会主体的带动作用没有得到很好的发挥。使用量最少的是需求型政策工具，其实从政策工具本身来讲，需求型政策工具比环境性政策工具更能促进养老事业的发展，究其原因在于养老服务的外包和购买能够推动企业或民间组织踏足养老事业，有助于加快养老事业的发展，这样可以扩大有效需求，提升养老服务供给的质量和效率。

每个政策工具的内部都存在着偏向某一项，而忽视其他几项的使用。比如在供给型政策工具的使用上，基础设施和资金投入的使用是最多的，而技术支持、人才培养、信息服务却存在使用不足，即供给型政策工具的内部结构失衡，这也从侧面反映出目前海南省养老事业发展中存在服务人员和技术短缺的问题。从未来发展的趋势来看，信息技术以及人才的缺失，不符合未来“互联网+”时代的发展。需求型政策工具使用在总量上最少，尤其在服务外包和市场塑造方面存在着严重不足的现象，这不符合我国提出“全面放开养老市场，提升养老服务质量”①的要求。为了提升养老服务的质量，政府应该鼓励更多的社会组织和企业参与到养老事业中来。从其他发达国家的经验来看，要发展养老事业，技术和信息的发展和使用是至关重要的[18]，但目前海南省政府对此的扶持力度远远不够。

（2）海南省养老事业发展对政府依赖过大。本文在对海南省养老政策的分析中可以得知，环境型和供给型政策工具使用最多。对环境型政策工具过度依赖，则表明养老事业发展仍主要依托于政府力量，政府参与养老产业发展过多，社会参与度较低。此外，政府主导的环境型政策工具指向性较强，往往用来解决当前存在的突出问题，短期效果更为显著。目前使用的供给型政策工具以基础设施建设和资金投入为主，这对政府财力状况提出了较高要求，其财力状况将面临很大压力。

2.政策建议

一是合理調整政策工具的使用情况。海南省政府在未来使用政策工具时，应切实考虑实际情况，一方面，应适当减少环境型政策使用数量，加大需求型政策工具在养老政策中的使用力度，明确养老事业的市场需求，为养老事业提供更精准的政策性服务。另外一方面，从政策工具的内部使用情况上看，政府在使用供给型政策工具时应加大对技术及服务人员的培养和引进力度，提升人才与技术方面的软实力，弥补当前养老事业的不足;在使用环境型政策工具时要利用法律法规和服务管制的约束作用，规范养老事业的发展;在使用需求型政策工时要利用购买服务以及服务外包等政策工具的拉动作用，推进养老事业发展。

二是形成多元主体协同的养老体系。目前，海南省养老事业的发展仍主要依托于政府力量，社会参与度较低。为了改变这一状况，政府应充当好引导者的角色，鼓励引导更多的市场主体参与到养老事业发展中来，利用市场在资源配置中的决定性作用，激发出市场主体的创造力与活力。各个主体之间的协同配合、积极创新将共同推动养老事业的发展。

参考文献：

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（责任编辑 费俊俊）