我国自贸试验区建设面临的问题与政策建议

黄育华

设立自由贸易试验区是我国主动融入全球经济治理新格局、对接国际贸易投资新规则的重大战略举措。目前，自贸试验区已成为我国贯彻新发展理念、把握新发展阶段、构筑新发展格局的战略新平台，在国家进一步扩大开放、探索制度体制机制创新、对接区域协调融合发展、推动产业结构转型升级等战略领域发挥了“先行试验”探路者作用，为我国构建开放型经济新体制奠定了坚实基础。

我国自由贸易试验区改革创新评述

自贸试验区作为我国新时期改革开放的战略平台，其核心任务就是制度体制机制创新，基本要求是形成可复制可推广的经验。2015年1月29日，国务院正式发布《关于推广中国（上海）自由贸易试验区可复制改革试点经验的通知》（国发〔2014〕65号）。截至2020年，国务院已发布了6批可复制可推广改革试点经验;同年，国务院联席会议办公室將成效突出的案例编撰形成自由贸易试验区“最佳实践案例”印发全国，形成推广了三批“最佳实践案例”。除此之外，相关部委还自行复制推广了两批改革试点经验。根据笔者调研统计，截至2020年，在中央层面，国务院已累计向全国或特定区域复制推广了自贸试验区制度创新成果共计260项，其中集中复制推广143项，编制“最佳实践案例”43项，国务院相关部委自主复制推广74项。在地方层面，21个自贸试验区已在本省复制推广了制度创新成果1151项。上述成果案例覆盖了贸易便利化、投资便利化、金融开放创新等重要领域。

推动贸易便利化改革创新

回顾2014年，面对来势汹汹的逆全球化、贸易保护主义等不利环境，特别是面对以美国为首的西方国家另起炉灶强推TPP，试图将我国孤立于全球自由贸易体系之外。在此严峻形势下，党中央、国务院果断决策设立自由贸易试验区，通过“自我革命”的方式加快推进贸易便利化改革创新举措，有效改善了我国对外贸易环境，进一步提升了外贸行业的国际竞争力，遏制了不断恶化的外贸环境给我国自贸试验区建设带来的威胁和挑战。

推动投资便利化改革创新

设立自贸试验区之前，我国原有投资准入制度不仅存在管理程序复杂，审批流程与投资自由开放的国际大趋势不相适应，而且也存在国家安全审查制度、外商投资争端解决机制等缺失问题。为此，推动自贸试验区投资便利化改革创新就成为当务之急，与之相应修改相关法律法规也应提上议程。

2013年，上海自贸试验区开始试点以负面清单管理制度为特征的新型外商投资管理制度。2016年，商务部在总结前两批自贸试验区负面清单改革经验的基础上，形成了比较成熟、可以在全国复制推广的经验做法。2017年，《外商投资产业指导目录》正式提出外商投资准入负面清单，负面清单之外的领域，原则上不得实行对外资准入的限制性措施。同时，前四批自贸试验区外商投资管理体制改革顺利推行，为在全国范围扩大外商投资开放提供了实践基础。2019年8月，国务院印发了《关于促进外资增长若干措施的通知》（以下简称《通知》），文件要求进一步减少外资准入限制，要进一步扩大开放，包括全面实施准入前国民待遇加负面清单管理制度，尽快在全国范围推行自贸区试验过的外商投资负面清单，同时提出了持续扩大开放的12个领域或者行业，《通知》还特别要求对这12个领域的扩大开放要有明确的时间表和路线图。截至2020年，全球各大经济体实际利用外商直接投资（FDI）总额为8590亿美元，受新冠肺炎疫情冲击全球跨境投资极大幅缩水，与2019年相比缩水42%。相比之下，中国FDI逆势增长4%，达1630亿美元，占比超过1/5，一举超过美国成为全球最大外资流入国。其中，自贸试验区的投资便利化改革创新举措，在吸引外商投资中发挥了举足轻重的作用。

推动金融扩大开放改革创新

自贸试验区建设八年来，随着贸易、投资便利化程度的加深，必然对个性化的金融服务提出多样化需求。自贸试验区众多跨境经营的外商投资企业和总部企业，对人民币和外汇资金跨境自由流动，对市场化利率融资有着现实需求。但自贸试验区金融机构现有的业务模式、服务手段和监管理念无法满足上述要求。为此，推动自贸试验区金融改革创新，满足入驻企业的个性化需要是客观趋势。截至2020年，自贸试验区的金融改革取得了积极成果，形成了一大批可复制可推广的金融开放创新案例（见表1）。

我国自贸试验区建设面临的突出问题

目前，自贸试验区已成为我国深化改革创新、高水平扩大开放、参与全球经济金融治理、对接国际贸易投资规则的战略新平台。但面对国际国内复杂多变的新形势，推进我国自贸试验区高质量发展也面临着诸多深层次问题。

高价值的制度创新成果匮乏。自贸试验区的核心任务是制度体制机制创新。当前我国自贸试验区形成的改革措施浅层化、同质化、重复化现象较为突出，相当部分的制度创新仍停留在流程精简、手续减免、互联网技术应用等事务性、操作性变革上，具有典型引路意义和地方特色的改革创新举措还比较少。与其他类型的开发开放试验区相比，自贸试验区除被国家赋予更大的政策优势外，制度创新“试验田”作用发挥得不够突出。造成这种现象的原因在于，自贸试验区改革创新的自主权限不够明晰，容错纠偏机制不够健全，体制性协调成本过高。部分自贸试验区还存在与地方管理体制协调不畅、中央事权与地方事权边界不清、政出多门和多头管理的现象。

服务贸易和跨境投资开放滞后。从对标高水平国际贸易规则来看，我国自贸试验区还不是真正意义上的自由贸易园区，还沿袭了保税区的做法经验，制度改革侧重货物贸易便利化，服务贸易对外开放水平不高。服务贸易开放滞后于全球贸易发展趋势，已成为我国自贸试验区对接国际高标准贸易规则的障碍。与此同时，针对服务贸易开放带来的风险也缺乏超前的应对意识，贸易手段明显落后，应对开放的压力测试和风险测试严重不足。与此同时，我国自贸试验区在知识产权、竞争中立、政府采购、监管一致性、数字贸易、环境保护等方面对接高标准国际贸易规则相对滞后，在软性基础设施建设和开放性配套政策协调方面也存在较大差距。

“先行先试”的法治环境有待优化。经济特区立法权的基本特征是立法变通权，其变通规定在本经济特区范围内相对于法律、行政法规具有优先适用的效力，这为自贸试验区制度创新和先行先试提供了有力保障。《外商投资法》也规定国家根据需要设立特殊经济区域，为自贸试验区法制建设提供了法律授权。但与全球一流自贸园区相比，支持我国自贸试验区制度创新的法治环境还不够优化，管理部门仍面临着依法行政与制度创新的诸多矛盾，部分创新探索涉及中央事权或与国家现行政策法规发生冲突的情况普遍存在，造成地方层面的创新空间十分有限。

对标国际惯例的税收政策弱化

国际经验表明，自由贸易园区要成为具有竞争力的特殊功能区，离不开税收优惠政策的支持。中国香港、新加坡、迪拜等国际一流的自由贸易港都建立起优惠的税收政策体系，普遍实施“境内关外”免征关税和商品税等间接税，企业所得税税负普遍较低，吸引了大量国际知名投资机构入驻，有力地促进了自贸港的发展。与国外自由贸易园区相比，我国自貿试验区在税收优惠政策上，无论范围和力度都存在一定差距。《海南自由贸易港建设总体方案》提出，按照零关税、低税率、简税制、强法治、分阶段的原则，逐步建立与高水平自由贸易港相适应的税收制度。但这一税收优惠政策仅限于海南自贸港，且15%所得税适用范围有限。海南自贸港税收优惠政策有待扩大到其他符合条件的自贸试验区。

推进我国自贸试验区建设的政策建议

面对当前复杂多变的国际经贸形势，我国自贸试验区要实现更高质量发展，需要从加强顶层设计、构建差异政策、创新税收机制、健全法治环境和扩大金融开放等方面深化改革创新探索，努力创造更多可复制可推广的经典案例。

赋予更大的改革创新自主权。目前，我国自贸试验区制度创新“试验田”作用尚没有得到充分发挥，需要赋予自贸试验区更大的改革创新自主权。一是由商务部自贸区港司牵头，建立主管部委、省（自治区、直辖市）地方政府和自贸试验区之间的沟通协调机制，根据自贸试验区的创新需求，赋予自贸试验区一揽子改革创新授权，及时研究解决自贸试验区建设中遇到的重大问题。二是充分发挥地方制度创新积极性，将能下放的省级经济社会管理权限全部下放给自贸试验区;贸易自由便利化、投资自由便利化、资金流动便利化、运输高度开放化、人员自由执业和信息快捷联通化等领域属于中央事权的，由国家层面自上而下统筹推动、分类管理。三是建立容错纠偏机制，按照“三个区分开来”要求，明确自贸试验区制度创新失误犯错等具体情形和政策界限，建立鼓励创新、宽容失误、容错纠错机制。四是协调解决政策落地和“准入不准营”问题，促进自贸试验区重点涉改事项与市场监管、经营活动实现无缝衔接，建立与服务贸易“负面清单”相配套的货币汇兑政策、自然人出入境政策、外国人在自贸试验区执业政策和社会保障政策等。

建立差异化的政策供给机制。我国自贸试验区在国家总体规划指导下，已经初步形成了全方位多层次的空间布局，成为我国高水平对外开放的战略制高点。与此同时，我国自贸试验区制度创新同质化程度偏高，各自贸试验区缺乏自身发展特色的试验，亟须国家主管部门加强顶层设计，建立差异化的政策供给机制。一是进一步优化自由贸易试验区空间布局，推动设立山西、江西、宁夏、贵州等内陆自由贸易试验区，研究设立吉林、内蒙古、新疆、西藏等沿边自由贸易试验区，最终实现自由贸易试验区省域全覆盖，完善沿海、内陆、沿边全方位开放格局。二是探索自由贸易试验区分级发展新思路，海南自贸港和上海自贸试验区临港新片区要对标全球一流的自由贸易园区，实施符合国际惯例的开放政策和制度;其他自贸试验区主要对标国内海南自贸港和上海自贸试验区临港新片区，形成分层次、差异化发展的雁阵式格局。三是在具备条件的自贸试验区探索服务贸易开放的“先行先试”，立足于国内国际 “双循环”相互促进，试行跨境服务贸易负面清单，选择若干重点领域开展高水平的压力测试和风险测试。

对标国际一流的税收优惠政策。我国现行个人所得税实行3%～45%七级超额累进税率，企业所得税实行25%单一比例税率，对标全球一流的自贸园区税收优惠政策，尚存在一定的差距。为此，应顺应国际减税趋势，结合国家税制改革进程，参照海南自贸港税收政策，探索创新符合自贸试验区建设实际需要的税制体系，逐步降低自贸试验区的税负水平。一是以海南自贸港税收制度为参照系，创新具有国际竞争力的自由贸易试验区税制安排，推动关税、增值税、消费税改革，探索出口退税、企业所得税、个人所得税和预提所得税改革，待取得成功经验后再向具备条件的自贸试验区复制推广。二是继续落实国家相关部委和自贸试验区确定的税收优惠政策，特别是推动科研设备进口、技术转移、跨境电商、国际展会留购展品、启运港退税等税收优惠政策落地。三是由国家相关部委启动压力测试，对自贸试验区内企业之间的货物和服务交易免征增值税和消费税;对注册在自贸试验区内符合条件的企业，实行企业所得税优惠;对在自贸试验区内从业就业的人员，只要符合相关条件实行个人所得税优惠等。

打造符合国际惯例的法治环境。当前，我国自贸试验区的法治环境与全球一流自由贸易园区相比存在差距，主要表现在地方法规和部门规章层级版本过低，特别是部门规章在司法判例中参照适用，并非是强制性判决依据。为此，应按照国际惯例完善自贸试验区基本立法和创新地方立法。一是由全国人大制定出台《中华人民共和国自由贸易试验区法》，从立法高度明确自贸试验区的法律地位和开放权限，以及自贸试验区的设立条件、监管体制、海关监管、贸易投资、外汇管理、金融监管、税收政策以及相关法律程序等。二是在具备条件的自由贸易试验区，参照浦东新区模式，授权省级人民代表大会及其常务委员会制定区域法规，在自贸试验区行使相当于经济特区的立法权。三是建议设有自贸试验区的省市区地方政府，借鉴海南自贸港的成功实践，参照《中华人民共和国海南自由贸易港法》修改完善自贸试验区条例和配套规范性文件，为自贸试验区建设提供地方法制保障。

探索更加开放的金融创新案例。自贸试验区作为商品、资本、信息和人才等要素自由流动的载体，构建高度自由、扩大开放且风险可控的金融创新体系是自贸试验区改革试验的应有之义。改革开放以来，出于防范风险的考虑，金融管制措施相对严格，金融业相比较国民经济其他部门开放程度较低。现有金融制度已经不能适应国家进一步扩大开放的新要求，不利于增强我国参与国际经济合作和竞争的新优势，更不利于推动形成国内、国际“双循环”相互促进的新发展格局。从金融改革创新路径来看，在具备条件的自贸试验区“先行试验”形成可复制推广经验，不失为一种稳妥选择。一是各自贸试验区特别是金融业发达的上海、北京、天津、广东、浙江等省市，金融国际化水平较高、金融生态环境优良、金融产业基础雄厚、金融监管体系完备，既是国内金融市场的龙头，又与国际金融市场联系密切，比较适合承担金融改革创新任务。二是自贸试验区建设实践证明，在具备条件的自贸试验区开展金融改革创新试验，既可以有效应对国际金融市场周期性波动带来的外部冲击，又可以通过试错发现资本项目开放带来的负面影响，发挥风险预警和压力测试作用。

（作者单位：中国社会科学院生态文明研究所）