我国城市生活垃圾管理政策的变迁逻辑——基于历史制度主义视角

文/李梦瑶(四川大学,四川成都 610065)

内容提要:随着经济的快速增长和城市化进程的加快,我国产生了数量庞大且分类粗糙的生活垃圾并面临着严峻的生活垃圾处理问题,为解决这些问题改革开放以来我国政府先后颁布实施了一系列关于城市生活垃圾管理的政策。我国城市生活垃圾管理政策经历了起步探索、渐进变迁、调整发展、全面推进四个阶段,体现了责任由政府向全社会转移,管理阶段由末端减量向全过程治理变迁的特征,从结构性变迁来看,党的执政理念、城市发展现状、环保组织的探索和相关学者的呼吁为政策变迁提供了动力;从历史性变迁来看,我国城市生活垃圾管理政策的历史变迁出现路径依赖现象和强制分类的关键节点。未来我国在城市生活垃圾管理上需进一步明确根本原则,细化政策内容,政府找准定位,并实现公众有效参与。

一、问题的提出与分析框架

(一)问题的提出

在人口基数庞大和快速城镇化的中国,伴随着社会生产力的提高和消费主义的盛行,城市居民制造了数量庞大且分类粗糙的生活垃圾。十年间中国仅垃圾清运量就已从2010年的15804.8万吨增加到2019年的24206.2万吨,生态环境和人类繁荣消费之间的矛盾愈发突出。与此同时,中国的垃圾无害化处理和资源化再利用能力却没有完全跟上垃圾产量的增长,在2019年城市生活垃圾无害化处理量为24012.8万吨,同比增长6.2%,卫生填埋10948.0万吨,占45.6%,焚烧12174.2万吨,占50.7%,其他890.6万吨,占3.7%[1],发改委、住建部印发的《“十四五”城镇生活垃圾分类和处理设施发展规划》中提到2025年底全国城市生活垃圾焚烧处理能力占比65%左右。相较于西方发达国家,我国的垃圾焚烧量略超过卫生填埋量,占比较低、生活垃圾资源化利用程度不高。为了解决城市生活垃圾问题,缓解“垃圾围城”的困境,实现可回收垃圾的资源转化,改革开放后政府逐步出台了一系列管理政策。

城市生活垃圾是指城市地区废弃的、由当地政府收集和处置的垃圾,长期以来一直对环境质量和人类健康构成威胁[2]。从生命周期的角度分析,城市生活垃圾处理的4R原则为源头减量(Reduce)、再使用(Reuse)、回收(Recycle)、再生(Regenerate)[3]。目前国内学者从不同视角切入我国城市生活垃圾管理政策的研究,一是对国内外各地生活垃圾管理的经验性研究,例如分析日本、韩国、德国、美国等国家的先进经验[4][5][6][7],国内上海、北京、广州等城市生活垃圾管理的问题和对策[8][9][10];二是着眼于城市生活垃圾管理及分类政策本身,如从政策变迁[11]、政策扩散[12][13]、政策过程[14]、制度创新[15]等角度进行具体分析。现有研究成果大都集中在管理现状、问题与对策及某项具体政策的分析上,缺少以历史演进脉络来分析我国城市生活垃圾管理政策变迁的探索。因此本文基于历史制度主义的分析框架,从整体上把握我国生活垃圾管理政策的阶段变迁和演进逻辑,并总结归纳变迁中的关键要素。

(二)历史制度主义的分析框架

历史制度主义是新制度主义中的重要流派之一,总的来说,新制度主义强调制度(规则、规范)对人们行为选择的制约作用。新制度主义主要回答了三个问题:(1)哪种政治制度最可能导致“好”的政府和社会关系?(2)怎样理解政治制度安排的多样性?(3)不同政治制度中的政治行为、政治权力和政治过程会存在哪些差异?同时历史制度主义将新制度主义中关注的政治问题进行了聚焦,从制度所处的社会环境出发,分析制度是如何产生、发展、变化的,同时理解制度本身如何对政治现象产生作用[16]。历史制度主义通过对政策阶段的合理划分来梳理其制定、调整、规范的动态变迁过程,展现其演变的复杂关系和逻辑,并将关键行动者纳入政策演进的框架中。不同于历史学科的古往今来、宏大叙事,历史制度主义其“大视角,小切口”的特征尤其适用于中观层面的分析。

具体来说,对于制度产生、发展和变化的变迁过程,历史制度主义在制度变迁层面形成了特有的结构观和历史观,对应结构分析范式和历史分析范式两种重要的理论分析范式。历史制度主义的结构分析范式强调的是各政治变量之间的结构或者说变量之间的排列方式[17],主要体现在宏观层面的国家制度安排,中观层面的经济、利益、意识形态和思想观念等和微观层面的制度主体、制度客体及其他受制度影响的主体行为[18]。历史制度主义的历史分析范式认为任何制度都会受到历史的影响和制约而发生历史性变迁,通过政治制度中的“路径依赖”和“关键节点”实现“路径依赖”是指系统自身存在的一种自我强化趋势,这种趋势使得制度沿着固定线路发展行进而不会选择改变,主要包括学习效应、协同效应和适应性预期等[19]。包含经济危机、重大疫情、自然灾害等在内的“关键节点”指的是突发性的、剧烈的外部冲击,此类事件使得制度偏离其原有的发展轨道,从而产生重大的制度变迁[20]。

本文立足于历史制度主义的分析框架,运用北大法宝法律数据库,以“垃圾”“固体废弃物”等关键词检索相关政策和法律,结合各级政府的相关政策文件,对我国城市生活垃圾管理政策的转变进行总结和梳理,尝试回答其经历了几个阶段,变迁的路径依赖关键节点是什么等问题?变迁的源泉动力有哪些?

二、演进逻辑:我国城市生活垃圾管理政策的历史变迁

“垃圾围困”的严峻形势已经对河流、地下水和土壤造成了严重的污染,破坏了生态环境,生活垃圾管理由于与环境和人民生活息息相关,已成为我国政府十分关注的问题[21]。总的来说,有两条主线贯穿我国城市生活垃圾管理政策的演变:一是管理责任的转移,二是管理阶段的扩展,沿着这两条主线,我国生活垃圾管理大致可以划分为四个阶段。表1展示了从1979年至今我国在城市生活垃圾管理上的部分法律法规和政策文件。

表1 我国关于生活垃圾管理的相关文件

(一)起步探索阶段(1979年-1999年):注重城市环境卫生管理

1979年9月颁布的《中华人民共和国环境保护法(试行)》提到要积极防治包括城市生活垃圾在内的废气、废水、废渣、粉尘等污染源对环境的污染,1982年12月颁布了《城市市容和环境卫生管理条例(试行)》,以此为起始点,我国进入了注重城市环境卫生管理的起步探索阶段。城市生活垃圾管理从规定废弃物处理和收运的责任主体开始,规定城市生活垃圾和粪便的收集、运输、处理由市容卫生部门实行统一管理。1993年建设部颁布的《城市生活垃圾管理办法》第四条指出国务院和各级人民政府建设行政主管部门统筹城市生活垃圾管理工作,城市人民政府市容卫生行政主管部门负责城市生活垃圾的监督管理工作。1996年实施的《中华人民共和国固体废弃物污染环境防治法》也提到城市人民政府应当配套建设垃圾清扫、收集、贮存、运输、处理设施[22]。从生活垃圾产生到处理的生命周期来看,此时政府对生活垃圾的管理属于产生后的末端治理,着眼于消除生活垃圾中的有害成分,对生活垃圾资源化再利用没有做出过高要求。如《城市市容和环境卫生管理条例(试行)》要求对垃圾日产日清,粪便及时清运,消灭垃圾和粪便中的有毒成分。

这一阶段的部分生活垃圾管理政策仍包含在城市市容和环境卫生管理政策中,政策主要把提高全社会对环境卫生的重视放在首位,注重控制垃圾总量的增长,对生活垃圾产生后的收集、中转、运输、处理环节进行了详细的规定,属于垃圾产生后的末端治理。对市容环境卫生部门统一管理和地方人民政府建设配套设施的职责要求,都强调了各级政府单一主体在当地生活垃圾处理和资源化再利用中的包办作用,同时从颁布政策的主体为建设规划部门也可以看出当时我国对垃圾管理工作的认知仍停留在管理体系构建和城市市容清洁层面。

(二)渐进变迁阶段(2000年-2007年):分类初步尝试和产业化改革

2000年发布实施的《关于公布生活垃圾分类收集试点城市的通知》确定了北京、上海、广州、深圳、杭州、南京、厦门、桂林8个试点城市,首先在试点城市实施废电池、废纸和废塑料的分类和回收,开启了中央层面开启城市生活垃圾分类试点的序幕,预示着中国对生活垃圾分类的初步尝试,随后2004年颁布的《城市生活垃圾分类及其评价标准》为我国生活垃圾的分类回收和减量化提供了可操作化的标准,但此时的垃圾分类不作为当时的工作重点,仅作为政策试点工具出现且推行度有限,显示出中央对地方实践的创新鼓励和小范围的试点实验,当时的主要管理思路并未转到源头减量防治的垃圾分类工作上来。

与此同时,生活垃圾处理产业化的改革也在进行。在计划经济体制下,所有的生活垃圾管理活动都作为一种公共服务由政府直接提供,但这可能会导致两个弊端:一是政府需要投入大量的财政资金用于支付生活垃圾的管理费用,二是企业和公众没有激励和动力来参与到生活垃圾管理中来。随着市场机制在中国经济中扮演的角色愈加重要,生活垃圾处理上也开始出现了市场成分[23]。我国在生活垃圾处理上的产业化探索最早可追溯到二十世纪九十年代,在当时社会主义市场经济体制初步确立,政府无力负担垃圾处理行业的大规模投资,环卫设施和设备严重不足,一定程度上影响城市的生活环境和投资环境的背景下,我国的城市生活垃圾管理开始了产业化的探索。1992年国务院批转的《关于解决我国城市生活垃圾问题几点意见的通知》中鼓励单位和个人成立专业化服务公司来经营生活垃圾的收集、转运和处理项目;在生活垃圾管理上逐步向企事业单位和居民收费。但生活垃圾产业化改革的正式开始是以2002年9月原国家计委、原建设部、原国家环保总局《关于印发推进城市污水、垃圾处理产业化发展意见的通知》为标志的,其中提到要切实推进城市垃圾处理项目建设、进行市场化改革,具体做法有鼓励各类所有制成分参与投资和经营,鼓励社会投资主体采用特许经营方式或合资建设垃圾处理设施[22]。自1996年颁布以来到2004年12月21日第一次修订了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》,一项重要的变化就是扩大生产者责任,在上一版本中只规定了企业在生产过程中的责任,而修订后的版本将商品的消费和处置囊括在内强调在垃圾管理整个生命周期中生产者的责任[24]。

这一阶段的政策变迁主要体现在:一是实行部分城市生活垃圾分类试点,推行垃圾处理收费制度,尝试在生活垃圾处理服务上向居民收费,二是在生活垃圾处理行业引入市场机制、吸纳国内外投资者,促进垃圾处理产业化。在这一阶段,生活垃圾处理的责任主体虽然仍是各级政府,但已呈现出部分向企业和居民转移的趋势,逐渐开始着眼于发挥市场和社会的力量,组织和个人可以兴办垃圾服务专业化公司,居民需对废电池、废纸和废塑料进行分类,为生活垃圾服务付费,企业和居民被纳入生活垃圾处理的进程环节。此时的公众参与以鼓励为主,鼓励公众环保消费,提倡公众养成勤俭节约、量入为出的生活方式,提高公众对生活垃圾回收利用的积极性等[25]。

(三)调整发展阶段(2008年-2015年):从源头减量和综合利用

随着城市生活垃圾量的激增和处理技术的进步,我国开始重视生活垃圾的全阶段、全过程的管理,生活垃圾处理的重点从无害化转为减量化,在责任的构成上更大程度上向全社会倾斜。此阶段面对卫生填埋土地的紧缺,很多大城市开始了垃圾焚烧厂的建设,但多地的建设遭到了附近居民的反对,出现了如2009年广州市番禺区居民反对建垃圾焚烧厂等一系列邻避冲突事件,因此该阶段要处理的一个重要问题就是如何处理好垃圾焚烧设施建设和公众反对情绪之间的矛盾,故此时出台的政策转向了对源头防治工作的重视,一方面通过呼吁生活垃圾从源头分类来调动公众的环保意识,另一方面通过完善信息公开等制度设计吸纳公众参与。

2008年通过的《中华人民共和国循环经济促进法》以法律形式确定了循环经济在我国的重要地位,减量化(Reduce)、再利用(Reuse)、资源化(Recycle)的垃圾管理原则得以确立。2010年“十二五规划”中多次对家庭、社区或居民垃圾丢弃前的自发处理行为进行鼓励。同年住建部、发改委、原环保部印发《生活垃圾处理技术指南》,此时对减量化和垃圾分类的表述是“尽可能”,如“尽可能从源头避免和减少生活垃圾产生,对产生的生活垃圾应尽可能分类回收,实现源头减量”,同时提出要扩大生活垃圾分类工作的范围和城市数量,还对卫生填埋场和焚烧厂等生活垃圾处理设施进行了技术上的规定。2011年国务院《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作意见的通知》将“从源头控制”和“提高资源化利用率”作为基本原则并相应的提出了一系列措施,如对清洁能源、燃料的提倡,限制包装、一次性物品使用再到净菜进城进行规定,从源头上促进垃圾减量;提出了资源回收、焚烧发电、生物处理等可回收垃圾利用途径[25]。2015年4月,住建部等五部委发文确定了将北京市东城区、房山区、天津市滨海新区等26个保留市(区)作为第一批示范城市(区),在这些地区试点生活垃圾分类减量激励机制,尝试根据实际情况细化垃圾分类方式。

随着城市垃圾量的与日俱增和党执政理念的转变,我国将城市生活垃圾管理的重点从垃圾末端的无害化转向源头的减量化,开始重视城市生活垃圾的资源再利用化和循环化,强调做好垃圾分类、源头减量等全阶段管理工作,预示着进入了城市生活垃圾综合管理阶段,“政府主导、社会参与”基本原则的确立表明这个阶段社会主体参与城市生活垃圾管理的程度进一步加深。

(四)全面推进阶段(2016年至今):全面的社会参与和责任分担

以“十三五”规划提出“垃圾强制分类”概念为标志,2016年我国进入城市生活垃圾管理政策的全面推进阶段,体现在较全面的社会参与和责任分担。这一阶段延续了上一阶段重视包括源头治理、末端减量在内的全阶段综合治理和包含政府、企业、公众在内多主体共同治理,同时加强了对社会公众参与的引导,通过完善信息公开和协商对话等制度设计完成多元参与的制度化保障和管理主体的权责明确和细化。

“十三五”规划以“强制”概念强调要积极推动生活垃圾分类,建立全流程管理体系,促进生活垃圾和再生资源回收网络“两网”对接,实现源头减量和资源的最大化利用。同时继续推进产业化进程,大力推行PPP、特许经营和第三方治理等模式,鼓励各类社会资本积极投资城镇垃圾无害化处理设施;2017年3月国务院办公厅发布《生活垃圾分类制度实施方案》标志着生活垃圾强制分类时代的开启,最终确定了在全国范围内46个重点城市先行实施生活垃圾强制分类。同年发布的《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》中提出在“在垃圾处理领域全方位引入市场机制,推进PPP模式应用,通过PPP模式提升相关公共服务质量和效率。”[26]此时“强制”“大力推行”“积极引入”等政策话语都体现了政府在提高垃圾分类和有效处理上的决心。2021年5月发布的《“十四五”城镇生活垃圾分类和处理设施发展规划》与“十三五”规划相比把全文的重点放到了可回收物资源化利用,垃圾分类投放方式和收集设施上,提出了坚持市场导向和多方共治的基本原则。

此阶段明确了资源化的首要地位,政策目标从最初的无害化到减量化再到资源化,呈现出城市生活垃圾分类政策由中央向地方扩散的显著趋势,强调全社会(个人、企业和政府等)在生活垃圾综合利用——减量化、资源化和无害化的责任,生活垃圾处理从最初的政府包办转向了政府主导、全社会参与。具体来说,个人需根据要求自觉完成生活垃圾分类后丢弃、培养垃圾分类的习惯;企业可以通过特许经营、PPP模式等方式参与城镇垃圾无害化处理设施的投资、建设和经营;政府需做好垃圾管理的顶层设计,建立好生活垃圾分类投放、转运、处理相衔接的全过程管理体系,以新兴互联网技术助力生活垃圾分类网络的构建,三类主体各居其位、各司其职,共同致力于新时代城市生活垃圾的综合治理。

结合上文对我国城市生活垃圾管理政策四个阶段的阐释,其演变特征可简要归纳为图1。

图1 我国生活垃圾管理政策演变特征

三、我国城市生活垃圾管理政策的变迁逻辑

“从制度、利益与观念之间的结构性互动中来分析变量之间的相互关系,才是历史制度主义分析框架的真谛所在”[27],因此在归纳了我国城市生活垃圾管理政策阶段演变的基础上,将目光转向政策的结构性和历史性变迁,即在何种社会背景下,通过哪种发展路径,受哪种动力推动使该政策发展至今的。从结构观来看,治理理念、城市发展现状、环保组织的探索和相关学者的呼吁成为我国生活垃圾管理政策演进的重要推动力。从历史观来看,政策变迁中的关键节点和路径依赖使得我国生活垃圾管理政策呈现“断裂-均衡”的特点。

(一)我国城市生活垃圾管理政策的结构性变迁

1.治理理念决定我国城市生活垃圾管理政策选择。随着对经济社会综合协调发展认识的深化及治理理念的发展转变,环境保护和生态文明建设被置于重要位置。党的十六大重申了环境保护的基本国策,指出“必须把可持续发展放在十分突出的地位”;党的十七大报告中首次提出了生态文明理念;党的十八大把生态文明建设纳入了国家发展“五位一体”的总体布局,将其提高到“关系人民福祉、关乎民族未来”的重要地位上来,把绿色发展作为一大新的发展理念,组建生态环境部,建立中央环保督察等制度[28],这意味着对城市生活垃圾的管理不仅仅是市容干净卫生,而是已经上升到关系国计民生的生态文明和环境保护高度,在党的十八届中央政治局常委会会议上习近平总书记指出:“生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题”;环境保护成效、节能减排进程被纳入对地方政府绩效考核的重要维度,十九大以来习近平在多个场合谈及新时期垃圾分类的重要性,2018年11月习近平在上海考察时指出“垃圾分类工作就是新时尚”。治理理念的深化指导了我国生活垃圾管理政策基本原则和内容的发展变化。

2.城市发展现状影响我国城市生活垃圾政策变迁。随着城镇人口和消费品的迅速增加,生活垃圾清运量连年攀升,“垃圾围城”的现象令人堪忧,同时因垃圾卫生填埋占用的土地量也在上升,用地紧张的城市难以再寻得多余的土地来安置数量庞大的废弃垃圾,部分城市开始尝试使用焚烧技术来减少生活垃圾的存量,但我国生活垃圾中厨余垃圾占比大,含水量大使得焚烧不完全,易造成二次污染,同时垃圾焚烧设施因其负外部性容易招致附近居民的反对,陷入“建设-反对-停止”的邻避怪圈,为处理好垃圾焚烧设施建设和公众反对之间的矛盾,通过提升公众的环保意识,在环境决策中引入公众参与,引导公众自觉进行生活垃圾分类,将生活垃圾从源头分类,来完成生活垃圾管理从末端处理到源头减量的转变,责任向全社会的转移和再明确显得合理和符合实际。

3.环保组织的探索推动我国城市生活垃圾管理政策演进。社会组织能在公众和政府之间扮演双向协调沟通角色,在帮助社区实现生活垃圾管理政策落地、探索垃圾分类宣传新方式、创新管理模式方面发挥积极作用[29],环保组织在垃圾分类管理方面的探索为政策变迁提供了动力。2012年成立的生活垃圾分类减量合作组织——上海爱芬环保公益组织参与推动了上海市300多个小区的生活垃圾分类工作,爱芬环保组织通过在社区内部的宣传、教育、培训,培养了一批优秀的志愿者骨干,很大程度上推动了社区居民参与到社区的生活垃圾分类事务中去。由上海市徐汇区梅陇三村党支部带头成立的“绿主妇”低碳环保自治小组,在梅陇三村开展了六年的垃圾减量活动,将有名的垃圾小区——梅陇三村打造成了当地有名的生活垃圾分类示范小区。随后“绿主妇”基于过往的活动经验转型为一个区域化的社会公益组织,将活动开展范围拓展到周边各个社区,在社区的垃圾治理活动中吸纳居民参与,为上海市的社区生活垃圾分类工作提供了值得借鉴的新模式。

4.相关学者的呼吁利于我国城市生活垃圾管理政策变革。社会的剧烈变革为学者们提倡新理念和实施新方案创造了机会和条件[30],他们的积极呼吁推进了政策的变革。2010年环境纪录片《垃圾围城》表现了我国当前城市生活垃圾处理的难题,引发社会各界关于如何有效处理城市垃圾的广泛讨论,清华大学教授刘建国在接受《环境与生活》采访时呼吁人们应当意识到垃圾分类的重要性[31],中山大学教授李挚萍在接受《南方都市报》采访时指出要使用法制手段,采取写入现行法律的方式来推动生活垃圾分类制度的实施[32],中国著名的循环经济学家王维平用了20年的时间去跟踪研究中国城市生活垃圾,在北京实地调研经验基础上发表了《中国城市垃圾对策研究》,提出了可行对策。各领域的学者在城市生活垃圾分类管理问题上的发声在其政策变迁中发挥了重要作用。

(二)我国城市生活垃圾管理政策的历史性变迁

我国城市生活垃圾管理政策受到关键节点的影响产生断裂,但在均衡期政策是在原有政策的基础上渐进演变,呈现延续的路径依赖特性[33]。

1.我国城市生活垃圾管理政策变迁的关键节点。历史制度主义中的“关键节点”指的是两个政策均衡期间发生的重要变革,以重要政策调整为标志,这种变革往往可以引起政策的断裂,驱使政策朝着新方向前进[34]。以2016年《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》的实施,从“鼓励”到“强制”垃圾分类的表述,可视为我国生活垃圾管理政策中一个关键节点。与之前的指导性文件不同,《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》着重于强制性,并为生活垃圾分类设计了执行性强的实施方案:其一,基于我国人口数量庞大,居民素质参差的现实,方案并不急于实现精细分类的目标,而是渐进式地采取大类粗分的方式;其二,考虑到我国目前的城市发展水平,生活垃圾中以易腐易烂、招致蚊虫的厨余垃圾等湿垃圾为主,提出了干湿分类原则;其三,鉴于我国各个城市发展水平不同,垃圾分类难度不一,方案中鼓励各地因地制宜,依照不同情况选择性分类。2016年以前各级政府出台的生活垃圾分类政策都是自愿性和非强制性措施,此次实施方案中的“强制”异于之前的“鼓励”表述,表明了国家在推进生活垃圾强制分类方面的决心,也成为我国生活垃圾管理政策中的一个关键节点。

2.我国城市生活垃圾管理政策变迁的路径依赖。“路径依赖”是历史制度主义分析中的关键因素,意思是当一个政府项目或组织开始创设一种制度、沿着某一条路径发展,那些最初选择的政策就会保持一种惯性趋势从而一直持续下去[35]。相当大的政治压力才有可能促成路径的转向,这种不断增加的压力会造成均衡断裂从而引发制度变迁。

我国城市生活垃圾管理政策的路径依赖体现在生活垃圾分类政策和从末端减量的处理方式上。生活垃圾分类政策最早见诸于2000年建设部颁布实施《关于公布生活垃圾分类收集试点城市的通知》,确定了北京、上海、广州、深圳、杭州、南京、厦门、桂林8个试点城市,但试点政策的实施效果不佳,例如广州、深圳的试点面临“流于形式”困境,桂林、杭州、南京等城市试点则在很大程度上“名存实亡”,此后的试点多陷入“试点-流于形式/失败-再试点”的政策执行怪圈,20年来试点城市仍然处在试点阶段。

很长一段时间内优先考虑经济增长的发展思路主导着各级政府的政策制定和执行路径,生活垃圾管理面临着注意力不足,在各级政府偏好排序中处于末端位置的情境,对其认识也停留在城市市容清洁上,着重于降低处理成本和提高效率上,各级政府仍选择以末端处理设施建设为主,一方面由于蓬勃发展的消费经济,很难从源头上控制减量;另一方面,垃圾焚烧厂因投资巨大通常需要与市场合作,这也能刺激当地的经济发展。

四、我国城市生活垃圾管理政策的未来展望

本文基于历史制度主义的分析框架,探索了我国生活垃圾管理政策的历史脉络和发展演变,展现了其从起步探索到全面推进的阶段发展,总结了其责任构成从政府向全社会转移,管理阶段由末端减量到全过程管理的变化,并论述了其结构性和历史性变迁逻辑,对更全面认识我国生活垃圾管理政策的变迁,把握变迁的大方向有一定的积极意义。但本文仅停留在对政策演变的梳理和逻辑归纳上,如何解决我国生活垃圾管理中的现实问题,生活垃圾强制分类该如何实施值得进一步探索。

生活垃圾管理中存在的问题和面临的挑战包括从规划、收集、处理到可回收产品的市场开发等一系列环节。解决这样一个复杂的问题不能依赖于单一的工具,因此未来应将城市生活垃圾管理视为一个整体,采取综合的生活垃圾管理手段,建立利益攸关方都参与的综合治理框架。

首先,要进一步明确我国生活垃圾管理的根本原则,以此来指导从中央到地方层面政策的制定和执行。通过梳理我国生活垃圾管理政策的演变,我们发现在不同的历史阶段城市生活垃圾管理政策处在不同的原则指导下,但核心原则的变化不利于连续、有效地发挥政策的效力,为此我国应合理借鉴发达国家生活垃圾处理的先进经验,充分考虑自身生活垃圾的现状,把减量化(Reduce)、再利用(Reuse)、资源化(Recycle)的3R原则作为基本导向,将“源头减量,全生命周期治理”作为政策的核心原则,为生活垃圾管理具体内容的设计定下基调、画好边界。

其次,要细化现有生活垃圾管理政策的内容。在各个阶段我国城市生活垃圾管理政策呈现出“粗线条、重指导”的特征,对生活垃圾管理的各个环节、各个流程并未做出详细的规定。为此,今后我国应注重对生活垃圾各项管理政策进行具体化、可操作化的阐述,让各级政策制定者和执行者明确到底哪些应该做、应该怎么做、应达到怎样的效果[36]。

再次,各级政府需要摆正角色和改变心态,不再把自己单纯作为生活垃圾管理服务提供者,而是作为管理者和协调者。由于私营部门可以有效地承包垃圾回收服务和处理,地方政府则需要通过加强各部门间的通力合作来提高生活垃圾规划安排的能力[24]。

最后,要最大程度的实现生活垃圾管理政策中的有效公众参与,实现“政府主导,全社会参与”的良好氛围。公众是生活垃圾的生产者、生活垃圾处理的参与者、生活垃圾管理政策的制定者、执行者和监督者,作为我国生活垃圾管理政策中的重要主体,理应促进公众在其中的有效参与。同时随着公众对环境问题认识的日益加深,在规划建设阶段缺乏公众参与可能会导致邻避冲突。基于此,我国需拓宽公众参与渠道,提高公众参与度,加强相关信息公开制度建设,将生活垃圾处理内容规范和设施建设等信息向公众公开。