建设老年友好城市，日本都做了什么？

■文／郭佩

作者单位：中国社会科学院日本研究所

全球启动共建“老年友好城市”

我国第七次全国人口普查数据显示:人口老龄化不断加剧，60 岁以上人口占比18.7%，65 岁以上人口占13.5%;辽宁、黑龙江、上海等12 个省市进入深度老龄化，60 岁以上人口突破20%。随着人生“百年时代”的迈进，如何满足老年人多样化的生活服务需求，实现“在地安老”，是政府、企业、社区、民间机构、家庭等相关方思考的一个重要问题。

为了给老年人提供一个更便捷、舒适、安全的城市环境，世界卫生组织于2005 年在全球33 个城市启动“老年友好城市”项目，并于2007 年完成《全球老年友好型城市指南》（以下简称《指南》）。“老年友好城市”的概念由此诞生。《指南》中提到，“老年友好城市”要构建一个兼具包容性、便利性和可及性为一体的城市环境，努力减少和改善年老后遇到的各种制度、设施、社会包容等方面的障碍。此外，《指南》还进一步要求在以下8 个方面进行老年友好城市建设：户外空间和建筑、住房、交通、社会参与、公众参与和就业、尊重与社会包容、交流、社区支持与医疗卫生保健服务。2010 年，世界卫生组织成立老龄友好城市和社区的全球联盟，目前会员城市已多达1000 个，分布在41 个国家。

视觉中国

在国际社会对老年友好城市建设的交流和分享日益活跃的大背景下，我国于2017 年印发《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》，明确提出要“完善老年宜居环境建设评价标准体系，开展‘老年友好型城市’和‘老年宜居社区’建设示范行动”。2021 年，城乡老年友好型社区被纳入“十四五”规划——“十四五”期间将在全国创建5000 个示范性老年友好社区，以及一批老年友好型城市。黑龙江省齐齐哈尔市、辽宁省营口市鲅鱼圈区、山东省青岛市、上海市等最先开始老年友好城市建设和老年宜居社区建设试点。

从现状来看，我国的老年友好政策仍处于起步阶段，相关政策呈现碎片化状态。日本秋田市作为最早参与老年友好项目的城市，形成了一定的老年友好政策网络，梳理秋田市构建老年友好城市的经验，以期为我国老年友好社会发展提供经验借鉴。

日本：多主体参与的秋田模式

秋田市在日本国内属于较为严重的少子老龄化地区，2011 年12 月，经世界卫生组织评估，秋田市成为日本国内首个加入全球网络的自治体，并于2013 年8 月制定《秋田市老年友好城市行动计划》（第一版），2017 年3 月，《计划》（第二版）出炉。该《计划》围绕老年友好社会规划愿景，制定了环境改善、生活便利、社会参与以及教育文化等系列目标。同时强调构建老年友好社会需要所有社会组织、企业、相关政府部门、志愿团体以及市民共同发挥作用。

对于老年人来说，理想的室外空间该是一个紧凑的社区，其中，老年活动中心、医院、社区照料中心、商店等均在可及的范围之内。而为了确保这种可及性，加强各区域之间交通网络的建设至关重要，既包括公共交通的完备，也包括道路步行情况的畅通。有研究发现，通过改善公共巴士路线满足老年人的出行需求，有利于增加老年人的社会交往。因此，秋田市交通部门致力于改善公共交通的覆盖范围和最优路线，从2011年10 月开始，对65 岁以上老年人实行环线公交车优惠制度，老人乘坐环线车可到达市内主要活动地，保障出行的可及性。同时，秋田市坚持“以老年人为本”的设计理念，改造适合老年人生理和心理需求的室内空间，65 岁以上的老年人经申请和认定，可以使用护理保险经费用于住房适老化改造、购买和租借适老化用具等。

在构建老年友好社会环境方面，秋田市从2015 年4 月推出老年友好合作单位登录制度，银行、酒店、美容院、超市、商业店铺、建筑公司、保险公司等企业法人和社会团体组织，可在申请通过后被贴上“老年友好”徽章，之后发挥各自优势和特点为老年人提供服务。比如，扩大对老年人员的雇佣、开办认知症等健康预防讲座等。秋田市电影院开展的“老年电影节”，以非常优惠的价格鼓励老年人走出家门享受文化。社区范围内，秋田市通过牛奶配送员等相关服务人员以及邻里之间对独居老人进行安全确认；鼓励老年人参加社区内志愿者交流、代际交流、老年就业活动等。

此外，秋田市还创办了相关老年友好报纸，内容既有本市的老龄政策制度，也有社会相关事业团体开展的关于老年友好促进的多样化活动，从2017 年开始向全市所有家庭配发。

为协调推进老年友好城市的各项事业，秋田市专门成立了老年城市行动计划推进委员会，政府和非政府机构合作，上下联动，共同发挥作用。初期制定老年友好城市行动计划时，计划委员会进行了两次摸底调查，在对市民、民间机构调查结果进行分析的基础上，召集高校和相关科研机构开展意见交流会——这样自然形成的“老年政策智囊团”汇集了与老龄问题有关的政界、学界、商界等领域的意见领袖，当然也包括老年者本人的感受和想法。项目推进过程中，秋田市格外鼓励政府、企业、社区的整合服务。比如，2020 年7 月“罗森秋田站便利店” 在店内开设提供老年护理咨询与相关服务的沙龙空间，在沙龙空间内，需要护理的老年人可以咨询护理经理人或者相关老年健康服务人员，还可以实施相关的健康活动。此外，该空间同时销售面向老年人的医药品以及护理用品等，加强对老年人的健康支持——这是首次将养老服务融合进便利店的创新做法，目前这样的沙龙空间在日本已有25 家。

刷新理念，建设“不老社会”

日本老年友好城市的建设绝不是从零开始，而是在已有的对老年人友好的各项制度中再次进行完善和改进。其主要提倡的8 个方面目标事实上早已纳入日本的“积极老龄化”大框架战略中。

“积极老龄化”提倡保障老年人在健康、参与和保障3 方面的权益。具体来说，首先，在适老外部环境改造方面，早在1983 年，日本就出台了都市再生计划，涉及住宅整备的全面更新，包括设置多功能广场、坡道，增设花园和人行通道，增加空地上的绿化面积和小型社交休憩设施等。关于老年住房，日本于2011 年修改后的《高龄者居住法》提出要通过提供安全适宜的生活环境，构建包括医疗、护理、预防、安全确认、生活咨询等在内的综合服务体系。在健康护理保障方面，2000 年出台的《护理保险制度》为居家和机构养老提供多方面的服务支持，目前大力倡导的小规模社区养老服务也是老年友好城市建设的重要一环。

其次，日本多年来一直鼓励老年人在“百年人生”下进行“终生学习”和“社会参与”。早在1971 年就颁发《中老年人雇佣促进特别措施法》，推出为老年人提供再就业辅导、开办老年人职业介绍所等鼓励措施。2015 年将老龄保障纳入政府首要工作中，并在2017 年成立专门部门，希望建设日本成为“各年龄层都能发挥活力的不老社会（ageless society）”。

同时，日本政府近些年一直在构建适合老年人多样化学习的包容环境，部分大学推出了面向老年人学习的各种课程和考试。厚生省近些年来鼓励发展基于“共生理念”下的“幼老所”模式，打破年龄的隔阂与代际间的鸿沟，以社区为依托，将托幼服务与养老服务融合发展。

全球老年友好城市建设的最重要理念是“积极老龄化”和“居家养老”，其最终目标是创造具有包容性的城市环境，从而提高城市老年人的生活质量。也就是说，老年友好城市的建设需要以“老年人”主体为中心，从上至下解决不同层面的老年问题。将老年友好城市策略纳入城市建设，纳入老年发展整体规划中，通过构建紧凑、集中和多样性服务的城市来满足老年需求，最终得以创造一个适合老年人生活并参与社会活动、兼具尊重与包容的城市。比起老年城市“硬件”的规划与设计，更重要的是全体成员对于构建老年友好城市须建立一种全新理念。■